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摘 要 本文介绍了上海等五省市对派出所监督的经验做法，和近两年来北京市西城区人民检察院对辖区内五家派出所试点监督的相关实践，分析了目前检察机关对派出所监督存在的问题，提出了检察机关在开展对派出所监督中应认清和处理好四个问题，并建立健全五方面的监督机制。
关键词 检察机关 派出所 监督机制
作者简介：“检察机关对公安派出所监督机制研究”课题是北京市人民检察院2011-2012年度重点课题。课题负责人：伦朝平、殷铁伟。课题执笔人：张新宪、逯春燕、康晨。
公安派出所承担着基层一线公共安全、人口管理、治安防控等艰巨繁杂的具体工作，也是和群众接触最密切、影响群众对党和政府評判的重要的职能部门，为维护社会稳定、打击违法犯罪、排解矛盾纠纷，强化社会管理作出了贡献。但不可否认，公安派出所在工作作风、办案水平等方面存在一些问题，影响了公安机关的形象。2008年中央关于深化司法体制和工作机制改革方案确定，由公安部牵头，高检院参与，共同就加强对公安派出所的监督进行调研，研究制定检察机关加强对公安派出所监督的机制。
一、检察机关对公安派出所监督的必要性、可行性与意义
（一）检察机关对公安派出所监督的必要性
检察机关是国家的法律监督机关，建立健全对公安派出所的监督机制，促进派出所执法规范与统一，是检察改革的重要内容、检察监督题中应有之义：
首先，在公安机关没有进行刑侦体制改革没有警力下沉的情况下，检察机关对派出所刑事监督存在盲区。此种情况下，检察机关主要通过办案以及受理控告申诉等途径对公安机关刑事侦查活动进行监督。这种监督主要对口公安机关的法制部门，需要补充证据时，会与预审部门有一定联系。而刑事案件侦查，预审、法制是最后两道关口，他们是在案件已破案的情况下才开始接手，此前从受理到立案、破案过程中绝大部分工作则是由派出所和刑警完成的。一般而言，一起案件到了破案以后，基本就剩下完善、固定证据了，很少再会出现实质性问题。真正可能出现该立案不立案、不该立案而立案、侦查活动违法等群众反映强烈的执法问题，主要还是在受理、立案、破案阶段，也就是派出所与刑警工作的阶段，这是检察机关目前监督的薄弱点。
其次，检察机关对刑事执法监督较为滞后。发现立案监督、侦查活动违法线索主要靠审查公安机关移送的案件材料，这是一种纯粹的被动监督，即使发现了，也是问题已经发生了一段时间以后，有的甚至已经既成事实，无法挽回。因此，检察机关有必要将监督关口前移到公安机关办案最前沿，也就是从受理案件开始，从加强对派出所的监督入手。
再次，2005年公安机关推行警力下沉以来，警力下沉后的公安派出所已成为刑事侦查的主力，承担了半数以上刑事案件的侦查，对派出所刑事执法的检察监督更显必要和迫切。
（二）检察机关对公安派出所监督的可行性
首先，检察机关对公安派出所监督具有法律依据。我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关”，这一规定明确了检察机关国家法律监督机关的根本属性。我国《刑事诉讼法》第八条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”，此外，刑事诉讼法还对检察机关开展立案监督和侦查活动监督等进行了相关规定。这些上位法律授权都为检察机关开展对派出所刑事执法监督提供了充分的法律依据。
其次，检察机关对公安派出所监督在内容上有相应的监督规范。虽然检察机关对派出所监督这项工作是崭新的，但是对派出所刑事执法监督的内容无非仍是立案监督、侦查活动监督、提前介入等内容。这些工作都已有成型的操作规范，只不过在适用于派出所监督时，需与派出所执法特点相结合，作相应调整。
再次，检察机关对公安派出所监督具有相应的监督途径。公安机关案件办理都有相应的办案系统，案件从受理到移送起诉每个阶段的信息都有迹可循，办案系统信息、案件卷宗等载体，为开展对派出所监督提供了途径。
最后，派出所对检察机关的监督是肯定的。虽然开展监督，发现、处理问题，可能短期内会给公安派出所政绩带来一定的负面影响，但从长远来看，监督可以促进公安派出所规范执法。只要检察机关对派出所监督的方式方法得当，公安派出所对检察机关的监督是欢迎的。
（三）检察机关对公安派出所法律监督的意义
1.规范派出所刑事执法的要求
公安派出所身处执法办案工作第一线，是与基层群众接触最为密切和直接的部门之一，也是化解社会矛盾的重要窗口。加强对公安派出所刑事执法活动的监督，有利于促进其提高执法水平，提升执法形象，增强化解社会矛盾的能力。
2.改进检察监督的要求
检察机关对公安机关的监督以往多采用事后监督的方式，但事后监督发现问题难，监督滞后，且有监督盲区。开展对派出所监督既拓展了检察监督领域，又可把审查式监督转变为参与式监督，发现问题随时督促纠正，提高监督效率，这也是检察机关参与社会管理创新的一种方式。
3.公正廉洁执法的要求
公安派出所的工作与群众切身利益密切相关，这决定了其工作作风、执法水平直接影响着群众对党和政府的评价。对于公安派出所的执法活动，不仅需要公安机关内部和社会的监督，更需要作为法律监督机关的检察机关进行切实、有效地指导和监督。
二、检察机关对公安派出所监督的实践、经验与问题
（一）外省市对公安派出所监督的实践、经验与问题
针对公安派出所执法现状，许多省市检察机关已经开展了对派出所监督，今年4-5月间，本课题组学习考察了上海、江苏、湖北、云南等地“对公安派出所监督”工作开展情况，他们的相关实践如下：
1.上海市情况
上海开展对派出所监督源于2005年公安刑侦体制改革，公安系统取消了刑警、预审部门，派出所承办了80%以上刑事案件的侦查，承担了从发案、立案、破案、侦查取证到提捕全流程刑事司法工作，这一变化暴露出派出所刑侦经验不足、干警刑侦专业化水平不高、执法不规范等多方面问题，检察机关监督视线由此转向派出所。 在对派出所监督过程中，上海采用设立派驻（社区）检察室的形式，一般选取离院本部较远、人口较多、信访总量较大、治安问题突出、辐射功能强的街道或乡镇，派驻（社区）检察室在检察室名称、人员、软硬件设备等（人员组成另行申请编制）方面有明确要求，工作职责上综合有侦监、预防、控申、监所等部门的职能，围绕六方面开展工作豍：一是刑事执法活动监督；二是社区矫正活动监督；三是受理群众来信来访；四是接受自首；五是参加社会治安综合治理；六是法制宣传及相关检察工作。派驻（社区）检察室以日常巡检和专项检查相结合，人员不派驻派出所，实行以切入式为主的事后监督模式，对派出所的台帐进行核查，对发立破材料进行归整，制成表格，形成常态沟通机制。
目前上海市17个基层院中已有16个基层院设置了25个检察室，针对全市339个派出所，已对应监督到98个派出所，上海市检察院还专门成立了社区检察指导处，负责全市派驻社区检察室的设置、管理和协调，通过基层院社区检察科（处）对派驻检察工作进行指导。
2.江苏省情况
江苏省是在各基层检察院设立驻派出所检察官办公室，重点选取案件量大、问题相对突出的派出所，指派业务骨干或部门负责人每周参与派出所工作例会，掌握办案情况，对侦查活动进行同步监督，对重大、疑难案件是否报捕进行指导。其他未设立驻派出所检察官办公室的，由业务骨干进行巡回走访。监督方法是“点”、“面”结合全覆盖，以点带面，结合日常开展的对侦查机关的制度性、常规性、常态性监督，形成对派出所的有效监督。
南京市及扬州市均采取在派出所内设立检察官办公室的方法，扬州市已设立驻派出所检察官办公室33个，下属仪征市院设立了15个，覆盖率达100%。扬州市院将驻派出所检察官办公室的工作内容明确为六项：一是疑难复杂案件提前介入；二是动态同步监督派出所；三是对特殊刑事案件嫌疑人采取何种强制措施提供参考意见；四是定期汇总不当侦查行为及时沟通通报；五是监督派出所对缓刑、管制、监外执行等罪犯的管理；六是对有犯罪前科的人员进行跟踪帮教。南京市与扬州市相比，在职能上更增加了对轻微刑事案件是否报捕提供参考意见、对重新计算羁押期限、备案刑事案件、公安机关办案程序进行监督等内容。
江苏省之所以采用这种方式，也是源于2005年刑侦体制改革，当地派出所直接承办了80%-90%刑事案件的侦查工作，非专业办案队伍办理刑事案件致使报捕案件质量参差不齐，大量不需要逮捕案件进入到审查逮捕环节，增加了侦监部门的工作量，促成了侦监部门对派出所监督机制的形成。驻所检察官办公室设立后，派出所案件质量得到了提升，向检察机关报捕案件数量下降，取得了较好的效果。
3.湖北省情况
湖北对公安派出所监督模式与该省诉讼监督机构改革有关。2010年湖北省检察院开始对省检察院和部分市县检察院内設机构进行改革，将诉讼职能与诉讼监督职能“适度分离”。省检察院新成立审查批捕处，承担对公安机关移送刑事案件、市级检察院提请自侦案件的审查批捕，以及批准延长羁押期限的职能，原侦查监督处的职能调整为承担刑事立案监督、侦查活动监督以及对行政执法机关向司法机关移送刑事案件的监督等职能。针对黄石、宜昌、神农架林区等13个规模较小（40人以下）的基层检察院，他们则采用“小院整合”模式，将现有机构归并为批捕公诉部、职务犯罪侦查部、诉讼监督部、案件管理部和综合管理部等五个工作机构。
我们考察的大冶市院即是采用这种“小院整合”模式的院，他们对派出所监督工作由专职承担诉讼监督工作的部门承担，在不增加人员、不设新机构的情况下，实行分级定员对公安派出所开展监督，即将所辖的14个派出所按上一年承办的刑事案件数量进行分级，年均办案数在100件以上的派出所定为一级监督单位，检察机关向每个被监督的派出所指派一名监督联络员，指派的联络人员每月一次进行密集监督，这样的一级监督单位共有3个；年均办案数在50件以上的派出所为二级监督单位，每两月对其发案、立案登记及采取措施等进行监督，二级监督单位有5个；其余年均办案50件以下的6个派出所为三级监督单位，检察机关每季度对其监督。对所有二级和三级监督单位，大冶院安排经验丰富的3名副科长做兼职监督联络员，负责相应的派出所监督工作。
监督内容上，大冶院主要定位在派出所可能存在违法立案、不立案、暴力取证、刑讯逼供、滥用侦查措施等社会广泛关注、群众反映强烈的突出问题上，并将监督触角延伸至执法不公背后可能存在的违纪违法问题上。两年来，大冶院监督和建议公安机关立案侦查26件41人，口头纠正违法30次，书面纠违6次，发检察建议10份，发追捕意见书50份。今年前4个月，已监督公安派出所立案5件9人，发书面纠违4份，纠正漏捕16人豎。
2010年和2011年湖北省又先后出台了《关于加强和规范检察工作向基层延伸的试点工作方案》、《湖北省基层人民检察院派驻检察室、检察服务站、检察巡回服务组管理办法（试行）》，决定基层人民检察院可以在人口总量较大、经济发展较好、产业特色明显、群众司法诉求较多的重点乡镇设立派驻检察室，受理群众举报、控告，收集职务犯罪线索，开展对基层公安派出所法律监督等工作。在人财物配备上，派驻检察室要求配备的检察人员不得少于3人，其中有检察官身份的不得少于1人，派驻地要求有固定的办公场所，办公设施要齐全，人员经费、办公经费要求能够全额保障。
4.云南省情况
在云南，考察组走访了昆明市下属的安宁市和盘龙区。
安宁市公安机关撤销了预审部门后，全市55%_60%的刑事案件是由公安派出所侦查的，公安法制部门对派出所拟提请报捕的案件形式审查后，由派出所直接向检察院报捕。2009年，安宁市院开始试点对派出所监督，同年7月，与安宁市公安局会签了《关于在公安派出所设立派出检察官办公室的实施办法（试行）》，在4个城区派出所设立了派出检察官办公室，率先在云南省检察系统开展了在公安派出所设立派出检察官办公室的试点工作。 试点的4个派出检察官办公室配备有电脑、桌椅等办公设施。侦监科选派业务能力强的检察官作为派出检察官，试点的派出所确定分管刑侦工作的副所长作为工作联系人，双方保持24小时电话畅通。同时派出检察官每周深入派出所工作半天，了解派出所刑事案件受案、立案、破案情况，查阅派出所警务登记信息平台和接处警登记台帐，以便及时发现立案监督线索。日常不入所时，则对派出所的刑事立案进行指导，对重大疑难案件的侦查活动提前介入，就证据的收集、提取和固定及侦查取证方向，提出意见和建议。派出检察官办公室还有义务协助派出所做好重大、突发刑事案件的应急处理，并受理公民、法人或其他组织对派出所执法活动中违法行为的申诉控告，及时移送违法线索。
试点派出所要在每月月底前将当月本所刑事案件立案、办案情况向检察官办公室通报。检察官办公室根据派出所的办案实际，指出案件办理中存在的问题，并就共性问题提请检察机关与公安机关共同研究解决。为提高监督效率和扩大监督范围，派出检察官办公室还不定期对派出所的实际工作进行抽查，必要时实地走访，询问被害人或讯问嫌疑人。
2009年机制建立以来，试点的4个派出所案件批捕率从原来的82%左右上升了3个百分点，个别派出所甚至达到90%的批捕率。监督立案和监督撤案从以前的没有或少数几件上升到每年至少10件以上。参与现场勘验、尸体解剖、介入和引导侦查40余起豏。
昆明市盘龙区检察院于2009年开始开展对公安派出所监督工作，同年5月与区公安局会签了实施意见，在辖区内3个派出所设立派出检察官办公室，侦监科指定3名检察官承担该项任务。这3名检察官不坐班，24小时开机，派出所有案件上的问题时随时和相应的检察官联系，检察官随时到现场解决问题。他们开展的工作有：提前介入疑难复杂案件，把关有争议的治安、刑事案件，同时对派出所工作开展监督。监督时，可以查阅有监督目标的案件情况，但不能查阅整个接警记录。对派出所监督工作开展以来，试点的三个派出所执法情况良好，其中青山区派出所连年被评为系统内先进。
5.海南省情况
海南省检察机关对公安派出所监督是由驻乡镇检察室承担的。该省乡镇检察室定位于基层检察院的派驻机构，在基层检察院领导下开展工作。每个乡镇检察室配备3至5名检察人员，配备办公用房，办公设备及业务用车。主要职责包括受理辖区内的举报、控告、申诉案件；接受犯罪嫌疑人自首；在辖区内开展涉检信访矛盾纠纷排查化解工作；收集、发现职务犯罪线索，开展职务犯罪预防；对公安派出所的执法活动，对人民法庭的审判活动进行监督等豐。
上述上海等地，或抓住了本地公安警力下沉，派出所承担大量刑侦任务的实际，或紧密结合当地检警职权配置和执法实际，适时加强对公安派出所的检察监督，模式各具特色。依监督方式、监督重点不同，这些模式做法大致可概括为：独立建制参与综治型（上海）、监督配合并重派驻专人型（江苏）、监督为主配合为辅定期巡检型（湖北）、配合协助为主监督为辅型（云南）和依托乡鎮检察室型（海南），试就各类型利弊分析比较如下：
第一，独立建制参与综治型（上海）。上海对派出所监督由专门机构派驻（社区）检察室负责。在监督内容上，对派出所刑事执法监督只是派驻（社区）检察室职责之一，检察室另外还有大量协助派出所进行社会治安综合治理和宣传检察职能的工作。这种成立专门机构专人专司对派出所监督的方式，使监督能够持续、深入地开展，采用人员不驻派出所的方式，也有利于保证监督的公允。但这一做法对检力资源配置、检务保障的要求较高，且从监督内容来看，对派出所的刑事执法监督不突出。
第二，监督配合并重派驻专人型（江苏）。江苏省对派出所监督是由侦监部门承担的，他们选取案件量大、问题多的派出所采用派驻的方式开展监督，监督集中于派出所的刑事执法领域，一般不参与派出所的社会治安综合治理工作，监督过程中监督与配合并重。这一做法拓展了检察机关的监督渠道，提高了报捕案件质量，同时也锻炼了派驻人员的素质和能力。但派驻检察官他们均是侦监部门干警兼任的，除要抽出专门时间在派出所值班外，还要正常办理审查逮捕案件，工作压力较大。
第三，监督为主配合为辅定期巡检型（湖北）。湖北省对内设机构进行改革后，进一步突出了检察机关的法律监督属性，加大了诉讼监督力度，在对派出所监督工作开展中，相比较而言监督色彩更浓一些，更注重监督暴力取证、刑讯逼供、滥用强制措施等社会关注群众反映强烈的问题，监督力度更大一些。但这一做法要见成效需要公安机关更多的理解、支持和配合，而且大冶等院采用定员分级监督模式，也仅是实现了对派出所监督在数量上的全覆盖，还没有包含派出所全部的刑事司法内容和刑事执法过程。
第四，配合协助为主监督为辅型（云南）。云南省对派出所监督在工作内容上更多体现为配合协助为主监督为辅的特点。这一做法一方面扩大了监督途径，如安宁、盘龙在对公安派出所监督过程中，通过信息通报、案件提前介入、翻阅卷宗材料等方式，更快捷、更多渠道地获知了监督线索，另一方面也锻炼了干部，派驻检察官在案件研讨、紧急情况处理过程中多方面能力得到了提升和锻炼。但这一模式也反映出公检在互动过程中，公安机关有“借脑办案”倾向。考察中，安宁和盘龙检察院均指出，对于重大疑难复杂案件，检察机关通过提前介入替派出所把了关，一般问题则有派驻检察官替派出所解决了问题，因此公安机关对检察机关开展派出所监督是欢迎的，但这大大增加了侦监部门的工作量。
第五，依托乡镇检察室型（海南）。这种模式能使检察机关对派出所的监督触角广泛延伸到基层，不必另设机构场所，另派人员，节约了人力物力，但依托乡镇检察室开展对派出所监督，前提需有较完善的乡镇检察室，且驻乡镇检察室往往承担着多项职能，不利于对派出所深入开展监督。
综上，上述各地对派出所监督的实践，从机构设置上看，有的由专门机构负责，有的由侦监部门开展；从工作方式上看，有的采用派驻式，有的采用定期巡回检察式；从监督内容上看，有的限于派出所刑事司法领域，有的还涉及派出所的行政执法及参与社会治安综合治理和检察职能延伸工作；从监督方式上看，有的以监督为主，有的以配合为主，有的监督与配合并重。虽然各地做法各异，但均结合本地实际，都有各自的特点和优势，监督开展过程中都取得了一定的成效。 （二）北京市西城区人民检察院对公安派出所监督的实践、经验与问题
1.相关实践
2010年，北京市人民检察院确定西城区人民检察院试点开展对公安派出所监督。公检双方签订了《关于加强对公安派出所法律监督的实施意见（试行）》，西城院设立联络员采用不定期入所的方式，对德外、丰盛、广内、天宁寺、大栅栏等五个试点派出所刑事执法活动开展监督。
实践近两年来，西城院逐步摸索出了以案件为核心的对派出所监督模式，即围绕派出所办理的每一起具体刑事案件，对案件从受理到破案的全过程进行追踪监督，2011年1月-2012年7月间，检察联络员入所110余次，共对138起案件进行了个案检查，监督立案5件5人，除一件因证据发生变化撤案外，其余4件4人均已获法院判决。
具体做法如下：
（1）跟踪数据库提取办案信息。北京市没有实行警力下沉，仍是派出所、刑侦、经侦、预审、法制部门配合办案，派出所主要负责案件初查，立案后80%以上案件都会移交刑侦、经侦队办理。如果检察机关仅对剩余20%案件进行监督，显然覆盖面过窄。而且，能够立案至少说明派出所认真积极做了大量工作，那些挂在初查阶段一直没有立案的案件才是真正可能存在问题的，这些问题绝不仅仅是适用强制措施或特殊侦查手段不当这么简单，很可能涉及办案不力甚至违法。由派出所主动申报，辅以检察机关抽查，很可能会流失监督线索。
基于上述原因，西城院定期将涉及派出所受理的所有案件全部信息的三个办案系统（立案公开系统、违法犯罪综合信息管理系统、法制办案信息系统）的相关数据全部调取，经过整合形成以案件信息、工作开展情况为基础，以办理进程为线索的一套数据信息，并与检察机关自己的办案系统衔接，达到对派出所办案信息全面掌握，对案件进程全程跟踪的目的。
（2）重点案件追踪监督。在掌握公安派出所辦案信息的基础上，筛选出那些可能存在立案监督或纠正违法线索的重点案件，以及长时间侦查没有进展需要督促的案件。比如，一起案件从案情描述上应该符合立案标准但长时间没有立案且没有合理解释。再比如，嫌疑人被拘留后在法定期限内没有报捕而变更了取保候审等。
跟踪监督主要采用调取卷宗与询问承办人相结合的方式，调取卷宗主要是通过审查现有证据，发现是否存在有案不立、侦查活动违法等情形，并确定下一步应补充的工作。询问承办人主要是了解办案经过，以及可能影响案件认定但在卷宗中没有反映的问题。
2.经验与问题
西城院以案件为核心的监督模式，与其他模式相比，掌握的派出所执法信息较全面，追踪案件处理监督较深入，但存在以下问题：
（1）检察机关执法信息收集受制于公安机关案件信息录入。西城院数据收集来源于三套互不相连的系统：其一，立案公开系统，由派出所负责录入，记录案件受理情况到是否立案、是否移交刑警办理；其二，违法犯罪综合信息管理系统，俗称“刑侦三版本”，由刑警队负责录入，记录案件报刑警后是否立案、破案；其三，法制办案信息系统，俗称“法制平台”，由法制处负责录入，记录犯罪嫌疑人是否被采取刑事拘留。由于三套系统的录入标准不一致，且不同人录入时对同一案情的描述存在差异，导致追踪案件办理情况比较困难。
派出所受理案件后登录信息时，应该在收案登记本上记录基本案情、被害人情况、嫌疑人情况、拟开展工作等内容，随后将上述内容录入办案系统。但实践中，一些派出所不重视案件信息的录入与更新。有的案件已经破案了系统中仍然显示未立案，而有的案件明明还在初查阶段，内勤为了省事直接将其录为已立案；有的案件明明已经开展了大量初查工作，在系统中却没有任何反映；甚至有的派出所认为只要案件办理没有问题，录入系统纯粹多此一举，大量案件没有被录入系统，这客观上对检察机关准确、有效的开展监督造成障碍。
（2）监督链条不完整。北京地区，派出所受理的所有刑事案件能否立案是由刑警队决定的，而且其中大部分案件经过派出所初查后最终仍移交刑警队办理，因此要有效监督公安机关是否存在有案不立、立而不侦以及侦查活动违法，应当将刑侦、经侦队工作纳入监督视野。目前，西城院对刑侦、经侦队的监督还仅限于提取办案系统信息。
（3）派出所执法特点造成配合上存在一定困难。派出所除了承担民事纠纷调解、治安案件处理、刑事案件侦查等常规工作外，还经常承担重大活动备勤、处置突发情况等临时任务，工作时间上有极大的不确定性，致使检察联络员难以找到派出所相关办案人员，在调取卷宗材料、约见核实情况上较难推进，经常出现由于派出所办案人员太忙而长时间无法调取卷宗或长时间无法约见等情形。
（4）对派出所刑事执法的监督突出，检察职能延伸不够。西城院侦监部门紧紧围绕立案监督、侦查活动监督职能，对派出所的刑事执法活动开展监督，重点突出，但在宣传检察职能、化解社会矛盾、与派出所共同参与社会管理等方面还强化，这也有助于消除派出所干警对检察机关监督的畏惧甚至抵触情绪。
三、检察机关对派出所监督应处理好的几个问题
分析外省市及北京市西城院对派出所监督的实践，要制定出本地切实可行的对派出所监督机制，应紧密结合本地实际，充分考虑以下因素，处理好以下关系：
（一）摸清当地派出所刑事执法数量与执法质量情况
检察机关对公安派出所监督的范围、力度应与派出所承担的刑事执法任务、数量及执法质量相当。派出所刑事执法量大质差时，对派出所监督必要且迫切。上海等外省市均是公安派出所刑事办案职权扩大警力下沉后，当地公安派出所刑事办案量已占到公安机关全部办案量的半数以上，且刑事办案质量有所下降的情况下开展的。当地检察机关及时开展对公安派出所刑事执法的监督，是抓住了事物的主要矛盾和刑事检察监督的重点部位，符合当地实际。北京市公安机关警力没有下沉，在开展对派出所监督工作时，应与上海等地相区别，充分考虑属地派出所刑事执法的内容、数量和质量，确定好监督的方式和重点，这样才能体现出监督的特点、必要性，使监督取得实效。 （二）明确监督原则
对派出所监督是一项实践性、创新性很强的工作，各地做法都不一样。在规范缺失或不健全时，监督原则可以为处理疑难复杂问题提供指引，明确监督尺度和方向：
1.职权法定原则
检察机关对派出所的法律监督必须于法有据，监督的范围、方式、途径等都要依法律规定而行。
2.有限监督原则
首先，检察监督是对刑事执法的监督而非一般监督，因此，对派出所监督时应限于派出所的刑事执法活动，而不应包括派出所的行政执法。其次，监督中应坚持参与不干预、引导不主导、到位不越位的原则。检察机关可以对案件证据的补充和完善提出建议，但不应做能否提请逮捕、如何惩治等方面的结论。可以引导派出所的办案流程，纠正办案中违反法律程序的方面，但不应主导整个案件的办案过程。
3.监督与配合并重原则
“分工负责、互相配合、互相制约”，是我国刑事诉讼的基本原则之一。检察机关只有依法、正确、恰当处理对派出所监督与配合的关系，监督才能切实取得实效。
（三）处理好内部相关部门之间协调配合的关系
对派出所监督内容涵盖多个方面，包括刑事立案、强制措施的适用和执行、侦查取证、刑罚执行、职务犯罪查处等。侦监部门因身兼立案监督、侦查活动监督职责，在案件承办中又处于诉讼的前沿阶段，成为了对派出所开展监督的主力部门。但除侦监部门外，公诉、监所、控申、自侦等部门都可能参与到某项具体监督工作中。因此，要强化内部沟通协调，通过建立完善监督事项相关部门间信息通报、案件流转衔接、协调调查违法与查办职务犯罪等制度，健全部门间信息畅通、衔接紧密、协调高效的配合机制，形成检察机关对派出所监督的整体合力。对于原先设有驻乡镇检察室、驻社区检察室的院，因乡镇检察室、社区检察室往往有对派出所监督的职能，可依托原有机构、人员，加大对派出所监督力度，不必另设机构人员重复开展监督。
（四）处理好检察监督与公安内部督察的关系
检察监督中可能会发现派出所干警违法违纪甚至涉嫌职务犯罪的线索，这也是公安督察的范围，因此检察监督可以促进公安督察工作的开展。上海等外省市也反映，他们在开展对派出所监督过程中，大多数派出所对检察监督是欢迎的，一方面为派出所办案提供了智力支持，另一方面帮派出所管理了队伍。但检察机关在监督过程中，应注意监督界限和监督方式，在发现严重违法事项后，首先应充分运用现有法律监督手段，以书面纠正违法方式向派出所提出糾正意见，如果未见整改或整改效果不明显，再将相关情况通报相应区县公安督察部门，通过公安内部督察的力量积极督促派出所及时纠正违法，以此形成公检相配合的对派出所整体监督，促进派出所公正规范执法。
四、检察机关对派出所监督机制相关建议
（一）拓展多渠道的线索来源机制
知情是监督的前提和基础。目前各地获取派出所执法办案信息的方式有：与公安“110”接处警信息平台联动。昆明安宁检察院即采用这一方式。通过这一平台，检察机关能及时得知属地发案和公安机关处理情况，从中及时发现派出所执法是否得当，及时发现监督线索；公安警务通通报内容同步发送至侦监部门主管检察长和部门负责人。昆明盘龙检察院采用这种方式；大冶市院经与公安机关协商，派驻检察员可登录驻所警用平台，授权后查询派出所的受案、立案及办案情况。北京市西城院则是从公安派出所、刑警队和法制部门的办案系统提取案件信息后，汇总比对发现监督线索。另外，可借力2010年7月颁布的《最高人民检察院公安部关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》中要求公检双方建立刑事案件信息通报制度，获取派出所办案信息，还可设立举报电话和驻所接待日，充分发挥案件当事人维护自身利益的迫切心态，由当事人提供派出所办案中存在的监督线索。
（二）构建多层次的监督纠正机制
刑诉法和刑诉规则对立案监督案件办理程序已作了较为详细的规定，对派出所监督中发现立案监督线索时，可直接通过立案监督程序开展监督。
侦查活动监督的处理方式则比较复杂，应当视违法程度不同采取不同的监督方式：
第一级，针对派出所在刑事办案活动中偶然出现的轻微违法（如两人讯问犯罪嫌疑人只有一人签字）、程序瑕疵（如拘留未通知家属）或纯粹因主观认识问题且未造成严重后果的违法（如诱供），以口头纠正的方式向派出所提出，不要求向分局备案，但要求限期改正。
第二级，针对派出所在刑事办案活动中经常性、普遍性出现的违法问题（如违法适用延长拘留期限至三十天），可向所属分局制发专创的《纠正违法意见书》（较《纠正违法通知书》温和），该意见书不要求向市局备案，但要求在分局范围内通报，并督促所有存在相同或类似问题的单位限期整改。
第三级，针对派出所在刑事办案活动中出现的严重或屡教不改的违法问题（如刑讯逼供），根据相关法律规定向分局发出《纠正违法通知书》，要求限期整改，并通过市院向市局备案。
（三）规范提前介入和案件指导机制
检察机关开展对公安派出所监督，发现问题不是目的，目的是要通过发现问题、纠正问题，促进派出所办案质量的提高。对于疑难、复杂案件，检察机关可与派出所形成提前介入机制，在案件定性、证据标准把握、取证方向等提出意见并跟踪后续进展情况，在跟踪的同时还可以对案件办理过程进行监督，将可能发生的问题解决在萌芽状态。为防止公安机关借脑办案和避免侦监部门越俎代疱，应尽量减少个案指导，加大类案指导，通过对一类倾向性问题的交流座谈和监督，明确执法办案标准，提高监督效率。
（四）完善与派出所的配合机制
派出所作为区县级公安机关的派出机关，是一个担负着打击、防范、管理、控制、服务等多种职责于一体的综合性战斗实体。在警力方面，按规定，各辖区警力配备应是人口的万分之二，而实际上很多达不到这个标准，导致基层民警常忙于琐事杂务，执法规范化上多有欠缺。因此，针对基层派出所的执法环境、执法现状，在对派出所开展监督中，检察机关还要做到理性监督，应有大局意识、配合意识和服务意识。可共同参与派出所的控申接待、纠纷调解、法律咨询、突发事件处理等工作，在沟通中双方逐步树立监督就是支持、监督与支持相统一的理念，检察机关也可从中发现监督线索，延伸检察职能。
（五）建立相关配套机制
1.专人专职负责，逐步试点推进
在机构设置方面，是设立驻社区检察室，还是设立驻派出所检察官办公室，各院可视本院内设机构和区情实际而定，但应保证专人专责。对设立有乡镇检察室的地方，可利用乡镇检察室的检务资源，开展对派出所监督。
在试点推进方面，可根据本地派出所执法实际，合理选择监督对象。试点初期，可以选择案件基数适中、较少出现违法办案现象的一二个派出所试点监督，此阶段以熟悉公安机关办案流程为主，之后再增加选取案件量大、执法办案质量不高的派出所，逐步扩大监督数量。根据北京市派出所执法职权配置，在对驻所监督深入到一定程度后，应从派出所办理的刑事案件入手，将监督视点推进到这些案件的刑侦、经侦以及预审环节，真正实现对公安机关刑事执法的“全覆盖”。
在监督尺度把握方面，派出所工作繁杂警力有限，对派出所监督应立足稳妥，要监督与配合并重。对刑侦、经侦等专业队监督，则应立足于严，以监督为主，突出检察机关的法律监督属性。
2.完善对派出所监督的考核
当驻所监督工作常态化后，此项工作应当纳入到考核体系中，以便于派驻检察人员明确工作重点和标准，有针对性地开展工作。对于在派驻工作中发现的公安机关不当侦查、违法侦查，但公安机关在派驻检察官建议后加以改正的情形，在考核中应当予以肯定。
3.加强交流培训
上级院应就各院试点情况，及时指导总结，通过召开座谈调研会、现场交流会等形式，互通各院有无，及时总结试点得失，整体把握方向，摸索出切实可行的对公安派出所监督机制。
关键词 检察机关 派出所 监督机制
作者简介：“检察机关对公安派出所监督机制研究”课题是北京市人民检察院2011-2012年度重点课题。课题负责人：伦朝平、殷铁伟。课题执笔人：张新宪、逯春燕、康晨。
公安派出所承担着基层一线公共安全、人口管理、治安防控等艰巨繁杂的具体工作，也是和群众接触最密切、影响群众对党和政府評判的重要的职能部门，为维护社会稳定、打击违法犯罪、排解矛盾纠纷，强化社会管理作出了贡献。但不可否认，公安派出所在工作作风、办案水平等方面存在一些问题，影响了公安机关的形象。2008年中央关于深化司法体制和工作机制改革方案确定，由公安部牵头，高检院参与，共同就加强对公安派出所的监督进行调研，研究制定检察机关加强对公安派出所监督的机制。
一、检察机关对公安派出所监督的必要性、可行性与意义
（一）检察机关对公安派出所监督的必要性
检察机关是国家的法律监督机关，建立健全对公安派出所的监督机制，促进派出所执法规范与统一，是检察改革的重要内容、检察监督题中应有之义：
首先，在公安机关没有进行刑侦体制改革没有警力下沉的情况下，检察机关对派出所刑事监督存在盲区。此种情况下，检察机关主要通过办案以及受理控告申诉等途径对公安机关刑事侦查活动进行监督。这种监督主要对口公安机关的法制部门，需要补充证据时，会与预审部门有一定联系。而刑事案件侦查，预审、法制是最后两道关口，他们是在案件已破案的情况下才开始接手，此前从受理到立案、破案过程中绝大部分工作则是由派出所和刑警完成的。一般而言，一起案件到了破案以后，基本就剩下完善、固定证据了，很少再会出现实质性问题。真正可能出现该立案不立案、不该立案而立案、侦查活动违法等群众反映强烈的执法问题，主要还是在受理、立案、破案阶段，也就是派出所与刑警工作的阶段，这是检察机关目前监督的薄弱点。
其次，检察机关对刑事执法监督较为滞后。发现立案监督、侦查活动违法线索主要靠审查公安机关移送的案件材料，这是一种纯粹的被动监督，即使发现了，也是问题已经发生了一段时间以后，有的甚至已经既成事实，无法挽回。因此，检察机关有必要将监督关口前移到公安机关办案最前沿，也就是从受理案件开始，从加强对派出所的监督入手。
再次，2005年公安机关推行警力下沉以来，警力下沉后的公安派出所已成为刑事侦查的主力，承担了半数以上刑事案件的侦查，对派出所刑事执法的检察监督更显必要和迫切。
（二）检察机关对公安派出所监督的可行性
首先，检察机关对公安派出所监督具有法律依据。我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关”，这一规定明确了检察机关国家法律监督机关的根本属性。我国《刑事诉讼法》第八条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”，此外，刑事诉讼法还对检察机关开展立案监督和侦查活动监督等进行了相关规定。这些上位法律授权都为检察机关开展对派出所刑事执法监督提供了充分的法律依据。
其次，检察机关对公安派出所监督在内容上有相应的监督规范。虽然检察机关对派出所监督这项工作是崭新的，但是对派出所刑事执法监督的内容无非仍是立案监督、侦查活动监督、提前介入等内容。这些工作都已有成型的操作规范，只不过在适用于派出所监督时，需与派出所执法特点相结合，作相应调整。
再次，检察机关对公安派出所监督具有相应的监督途径。公安机关案件办理都有相应的办案系统，案件从受理到移送起诉每个阶段的信息都有迹可循，办案系统信息、案件卷宗等载体，为开展对派出所监督提供了途径。
最后，派出所对检察机关的监督是肯定的。虽然开展监督，发现、处理问题，可能短期内会给公安派出所政绩带来一定的负面影响，但从长远来看，监督可以促进公安派出所规范执法。只要检察机关对派出所监督的方式方法得当，公安派出所对检察机关的监督是欢迎的。
（三）检察机关对公安派出所法律监督的意义
1.规范派出所刑事执法的要求
公安派出所身处执法办案工作第一线，是与基层群众接触最为密切和直接的部门之一，也是化解社会矛盾的重要窗口。加强对公安派出所刑事执法活动的监督，有利于促进其提高执法水平，提升执法形象，增强化解社会矛盾的能力。
2.改进检察监督的要求
检察机关对公安机关的监督以往多采用事后监督的方式，但事后监督发现问题难，监督滞后，且有监督盲区。开展对派出所监督既拓展了检察监督领域，又可把审查式监督转变为参与式监督，发现问题随时督促纠正，提高监督效率，这也是检察机关参与社会管理创新的一种方式。
3.公正廉洁执法的要求
公安派出所的工作与群众切身利益密切相关，这决定了其工作作风、执法水平直接影响着群众对党和政府的评价。对于公安派出所的执法活动，不仅需要公安机关内部和社会的监督，更需要作为法律监督机关的检察机关进行切实、有效地指导和监督。
二、检察机关对公安派出所监督的实践、经验与问题
（一）外省市对公安派出所监督的实践、经验与问题
针对公安派出所执法现状，许多省市检察机关已经开展了对派出所监督，今年4-5月间，本课题组学习考察了上海、江苏、湖北、云南等地“对公安派出所监督”工作开展情况，他们的相关实践如下：
1.上海市情况
上海开展对派出所监督源于2005年公安刑侦体制改革，公安系统取消了刑警、预审部门，派出所承办了80%以上刑事案件的侦查，承担了从发案、立案、破案、侦查取证到提捕全流程刑事司法工作，这一变化暴露出派出所刑侦经验不足、干警刑侦专业化水平不高、执法不规范等多方面问题，检察机关监督视线由此转向派出所。 在对派出所监督过程中，上海采用设立派驻（社区）检察室的形式，一般选取离院本部较远、人口较多、信访总量较大、治安问题突出、辐射功能强的街道或乡镇，派驻（社区）检察室在检察室名称、人员、软硬件设备等（人员组成另行申请编制）方面有明确要求，工作职责上综合有侦监、预防、控申、监所等部门的职能，围绕六方面开展工作豍：一是刑事执法活动监督；二是社区矫正活动监督；三是受理群众来信来访；四是接受自首；五是参加社会治安综合治理；六是法制宣传及相关检察工作。派驻（社区）检察室以日常巡检和专项检查相结合，人员不派驻派出所，实行以切入式为主的事后监督模式，对派出所的台帐进行核查，对发立破材料进行归整，制成表格，形成常态沟通机制。
目前上海市17个基层院中已有16个基层院设置了25个检察室，针对全市339个派出所，已对应监督到98个派出所，上海市检察院还专门成立了社区检察指导处，负责全市派驻社区检察室的设置、管理和协调，通过基层院社区检察科（处）对派驻检察工作进行指导。
2.江苏省情况
江苏省是在各基层检察院设立驻派出所检察官办公室，重点选取案件量大、问题相对突出的派出所，指派业务骨干或部门负责人每周参与派出所工作例会，掌握办案情况，对侦查活动进行同步监督，对重大、疑难案件是否报捕进行指导。其他未设立驻派出所检察官办公室的，由业务骨干进行巡回走访。监督方法是“点”、“面”结合全覆盖，以点带面，结合日常开展的对侦查机关的制度性、常规性、常态性监督，形成对派出所的有效监督。
南京市及扬州市均采取在派出所内设立检察官办公室的方法，扬州市已设立驻派出所检察官办公室33个，下属仪征市院设立了15个，覆盖率达100%。扬州市院将驻派出所检察官办公室的工作内容明确为六项：一是疑难复杂案件提前介入；二是动态同步监督派出所；三是对特殊刑事案件嫌疑人采取何种强制措施提供参考意见；四是定期汇总不当侦查行为及时沟通通报；五是监督派出所对缓刑、管制、监外执行等罪犯的管理；六是对有犯罪前科的人员进行跟踪帮教。南京市与扬州市相比，在职能上更增加了对轻微刑事案件是否报捕提供参考意见、对重新计算羁押期限、备案刑事案件、公安机关办案程序进行监督等内容。
江苏省之所以采用这种方式，也是源于2005年刑侦体制改革，当地派出所直接承办了80%-90%刑事案件的侦查工作，非专业办案队伍办理刑事案件致使报捕案件质量参差不齐，大量不需要逮捕案件进入到审查逮捕环节，增加了侦监部门的工作量，促成了侦监部门对派出所监督机制的形成。驻所检察官办公室设立后，派出所案件质量得到了提升，向检察机关报捕案件数量下降，取得了较好的效果。
3.湖北省情况
湖北对公安派出所监督模式与该省诉讼监督机构改革有关。2010年湖北省检察院开始对省检察院和部分市县检察院内設机构进行改革，将诉讼职能与诉讼监督职能“适度分离”。省检察院新成立审查批捕处，承担对公安机关移送刑事案件、市级检察院提请自侦案件的审查批捕，以及批准延长羁押期限的职能，原侦查监督处的职能调整为承担刑事立案监督、侦查活动监督以及对行政执法机关向司法机关移送刑事案件的监督等职能。针对黄石、宜昌、神农架林区等13个规模较小（40人以下）的基层检察院，他们则采用“小院整合”模式，将现有机构归并为批捕公诉部、职务犯罪侦查部、诉讼监督部、案件管理部和综合管理部等五个工作机构。
我们考察的大冶市院即是采用这种“小院整合”模式的院，他们对派出所监督工作由专职承担诉讼监督工作的部门承担，在不增加人员、不设新机构的情况下，实行分级定员对公安派出所开展监督，即将所辖的14个派出所按上一年承办的刑事案件数量进行分级，年均办案数在100件以上的派出所定为一级监督单位，检察机关向每个被监督的派出所指派一名监督联络员，指派的联络人员每月一次进行密集监督，这样的一级监督单位共有3个；年均办案数在50件以上的派出所为二级监督单位，每两月对其发案、立案登记及采取措施等进行监督，二级监督单位有5个；其余年均办案50件以下的6个派出所为三级监督单位，检察机关每季度对其监督。对所有二级和三级监督单位，大冶院安排经验丰富的3名副科长做兼职监督联络员，负责相应的派出所监督工作。
监督内容上，大冶院主要定位在派出所可能存在违法立案、不立案、暴力取证、刑讯逼供、滥用侦查措施等社会广泛关注、群众反映强烈的突出问题上，并将监督触角延伸至执法不公背后可能存在的违纪违法问题上。两年来，大冶院监督和建议公安机关立案侦查26件41人，口头纠正违法30次，书面纠违6次，发检察建议10份，发追捕意见书50份。今年前4个月，已监督公安派出所立案5件9人，发书面纠违4份，纠正漏捕16人豎。
2010年和2011年湖北省又先后出台了《关于加强和规范检察工作向基层延伸的试点工作方案》、《湖北省基层人民检察院派驻检察室、检察服务站、检察巡回服务组管理办法（试行）》，决定基层人民检察院可以在人口总量较大、经济发展较好、产业特色明显、群众司法诉求较多的重点乡镇设立派驻检察室，受理群众举报、控告，收集职务犯罪线索，开展对基层公安派出所法律监督等工作。在人财物配备上，派驻检察室要求配备的检察人员不得少于3人，其中有检察官身份的不得少于1人，派驻地要求有固定的办公场所，办公设施要齐全，人员经费、办公经费要求能够全额保障。
4.云南省情况
在云南，考察组走访了昆明市下属的安宁市和盘龙区。
安宁市公安机关撤销了预审部门后，全市55%_60%的刑事案件是由公安派出所侦查的，公安法制部门对派出所拟提请报捕的案件形式审查后，由派出所直接向检察院报捕。2009年，安宁市院开始试点对派出所监督，同年7月，与安宁市公安局会签了《关于在公安派出所设立派出检察官办公室的实施办法（试行）》，在4个城区派出所设立了派出检察官办公室，率先在云南省检察系统开展了在公安派出所设立派出检察官办公室的试点工作。 试点的4个派出检察官办公室配备有电脑、桌椅等办公设施。侦监科选派业务能力强的检察官作为派出检察官，试点的派出所确定分管刑侦工作的副所长作为工作联系人，双方保持24小时电话畅通。同时派出检察官每周深入派出所工作半天，了解派出所刑事案件受案、立案、破案情况，查阅派出所警务登记信息平台和接处警登记台帐，以便及时发现立案监督线索。日常不入所时，则对派出所的刑事立案进行指导，对重大疑难案件的侦查活动提前介入，就证据的收集、提取和固定及侦查取证方向，提出意见和建议。派出检察官办公室还有义务协助派出所做好重大、突发刑事案件的应急处理，并受理公民、法人或其他组织对派出所执法活动中违法行为的申诉控告，及时移送违法线索。
试点派出所要在每月月底前将当月本所刑事案件立案、办案情况向检察官办公室通报。检察官办公室根据派出所的办案实际，指出案件办理中存在的问题，并就共性问题提请检察机关与公安机关共同研究解决。为提高监督效率和扩大监督范围，派出检察官办公室还不定期对派出所的实际工作进行抽查，必要时实地走访，询问被害人或讯问嫌疑人。
2009年机制建立以来，试点的4个派出所案件批捕率从原来的82%左右上升了3个百分点，个别派出所甚至达到90%的批捕率。监督立案和监督撤案从以前的没有或少数几件上升到每年至少10件以上。参与现场勘验、尸体解剖、介入和引导侦查40余起豏。
昆明市盘龙区检察院于2009年开始开展对公安派出所监督工作，同年5月与区公安局会签了实施意见，在辖区内3个派出所设立派出检察官办公室，侦监科指定3名检察官承担该项任务。这3名检察官不坐班，24小时开机，派出所有案件上的问题时随时和相应的检察官联系，检察官随时到现场解决问题。他们开展的工作有：提前介入疑难复杂案件，把关有争议的治安、刑事案件，同时对派出所工作开展监督。监督时，可以查阅有监督目标的案件情况，但不能查阅整个接警记录。对派出所监督工作开展以来，试点的三个派出所执法情况良好，其中青山区派出所连年被评为系统内先进。
5.海南省情况
海南省检察机关对公安派出所监督是由驻乡镇检察室承担的。该省乡镇检察室定位于基层检察院的派驻机构，在基层检察院领导下开展工作。每个乡镇检察室配备3至5名检察人员，配备办公用房，办公设备及业务用车。主要职责包括受理辖区内的举报、控告、申诉案件；接受犯罪嫌疑人自首；在辖区内开展涉检信访矛盾纠纷排查化解工作；收集、发现职务犯罪线索，开展职务犯罪预防；对公安派出所的执法活动，对人民法庭的审判活动进行监督等豐。
上述上海等地，或抓住了本地公安警力下沉，派出所承担大量刑侦任务的实际，或紧密结合当地检警职权配置和执法实际，适时加强对公安派出所的检察监督，模式各具特色。依监督方式、监督重点不同，这些模式做法大致可概括为：独立建制参与综治型（上海）、监督配合并重派驻专人型（江苏）、监督为主配合为辅定期巡检型（湖北）、配合协助为主监督为辅型（云南）和依托乡鎮检察室型（海南），试就各类型利弊分析比较如下：
第一，独立建制参与综治型（上海）。上海对派出所监督由专门机构派驻（社区）检察室负责。在监督内容上，对派出所刑事执法监督只是派驻（社区）检察室职责之一，检察室另外还有大量协助派出所进行社会治安综合治理和宣传检察职能的工作。这种成立专门机构专人专司对派出所监督的方式，使监督能够持续、深入地开展，采用人员不驻派出所的方式，也有利于保证监督的公允。但这一做法对检力资源配置、检务保障的要求较高，且从监督内容来看，对派出所的刑事执法监督不突出。
第二，监督配合并重派驻专人型（江苏）。江苏省对派出所监督是由侦监部门承担的，他们选取案件量大、问题多的派出所采用派驻的方式开展监督，监督集中于派出所的刑事执法领域，一般不参与派出所的社会治安综合治理工作，监督过程中监督与配合并重。这一做法拓展了检察机关的监督渠道，提高了报捕案件质量，同时也锻炼了派驻人员的素质和能力。但派驻检察官他们均是侦监部门干警兼任的，除要抽出专门时间在派出所值班外，还要正常办理审查逮捕案件，工作压力较大。
第三，监督为主配合为辅定期巡检型（湖北）。湖北省对内设机构进行改革后，进一步突出了检察机关的法律监督属性，加大了诉讼监督力度，在对派出所监督工作开展中，相比较而言监督色彩更浓一些，更注重监督暴力取证、刑讯逼供、滥用强制措施等社会关注群众反映强烈的问题，监督力度更大一些。但这一做法要见成效需要公安机关更多的理解、支持和配合，而且大冶等院采用定员分级监督模式，也仅是实现了对派出所监督在数量上的全覆盖，还没有包含派出所全部的刑事司法内容和刑事执法过程。
第四，配合协助为主监督为辅型（云南）。云南省对派出所监督在工作内容上更多体现为配合协助为主监督为辅的特点。这一做法一方面扩大了监督途径，如安宁、盘龙在对公安派出所监督过程中，通过信息通报、案件提前介入、翻阅卷宗材料等方式，更快捷、更多渠道地获知了监督线索，另一方面也锻炼了干部，派驻检察官在案件研讨、紧急情况处理过程中多方面能力得到了提升和锻炼。但这一模式也反映出公检在互动过程中，公安机关有“借脑办案”倾向。考察中，安宁和盘龙检察院均指出，对于重大疑难复杂案件，检察机关通过提前介入替派出所把了关，一般问题则有派驻检察官替派出所解决了问题，因此公安机关对检察机关开展派出所监督是欢迎的，但这大大增加了侦监部门的工作量。
第五，依托乡镇检察室型（海南）。这种模式能使检察机关对派出所的监督触角广泛延伸到基层，不必另设机构场所，另派人员，节约了人力物力，但依托乡镇检察室开展对派出所监督，前提需有较完善的乡镇检察室，且驻乡镇检察室往往承担着多项职能，不利于对派出所深入开展监督。
综上，上述各地对派出所监督的实践，从机构设置上看，有的由专门机构负责，有的由侦监部门开展；从工作方式上看，有的采用派驻式，有的采用定期巡回检察式；从监督内容上看，有的限于派出所刑事司法领域，有的还涉及派出所的行政执法及参与社会治安综合治理和检察职能延伸工作；从监督方式上看，有的以监督为主，有的以配合为主，有的监督与配合并重。虽然各地做法各异，但均结合本地实际，都有各自的特点和优势，监督开展过程中都取得了一定的成效。 （二）北京市西城区人民检察院对公安派出所监督的实践、经验与问题
1.相关实践
2010年，北京市人民检察院确定西城区人民检察院试点开展对公安派出所监督。公检双方签订了《关于加强对公安派出所法律监督的实施意见（试行）》，西城院设立联络员采用不定期入所的方式，对德外、丰盛、广内、天宁寺、大栅栏等五个试点派出所刑事执法活动开展监督。
实践近两年来，西城院逐步摸索出了以案件为核心的对派出所监督模式，即围绕派出所办理的每一起具体刑事案件，对案件从受理到破案的全过程进行追踪监督，2011年1月-2012年7月间，检察联络员入所110余次，共对138起案件进行了个案检查，监督立案5件5人，除一件因证据发生变化撤案外，其余4件4人均已获法院判决。
具体做法如下：
（1）跟踪数据库提取办案信息。北京市没有实行警力下沉，仍是派出所、刑侦、经侦、预审、法制部门配合办案，派出所主要负责案件初查，立案后80%以上案件都会移交刑侦、经侦队办理。如果检察机关仅对剩余20%案件进行监督，显然覆盖面过窄。而且，能够立案至少说明派出所认真积极做了大量工作，那些挂在初查阶段一直没有立案的案件才是真正可能存在问题的，这些问题绝不仅仅是适用强制措施或特殊侦查手段不当这么简单，很可能涉及办案不力甚至违法。由派出所主动申报，辅以检察机关抽查，很可能会流失监督线索。
基于上述原因，西城院定期将涉及派出所受理的所有案件全部信息的三个办案系统（立案公开系统、违法犯罪综合信息管理系统、法制办案信息系统）的相关数据全部调取，经过整合形成以案件信息、工作开展情况为基础，以办理进程为线索的一套数据信息，并与检察机关自己的办案系统衔接，达到对派出所办案信息全面掌握，对案件进程全程跟踪的目的。
（2）重点案件追踪监督。在掌握公安派出所辦案信息的基础上，筛选出那些可能存在立案监督或纠正违法线索的重点案件，以及长时间侦查没有进展需要督促的案件。比如，一起案件从案情描述上应该符合立案标准但长时间没有立案且没有合理解释。再比如，嫌疑人被拘留后在法定期限内没有报捕而变更了取保候审等。
跟踪监督主要采用调取卷宗与询问承办人相结合的方式，调取卷宗主要是通过审查现有证据，发现是否存在有案不立、侦查活动违法等情形，并确定下一步应补充的工作。询问承办人主要是了解办案经过，以及可能影响案件认定但在卷宗中没有反映的问题。
2.经验与问题
西城院以案件为核心的监督模式，与其他模式相比，掌握的派出所执法信息较全面，追踪案件处理监督较深入，但存在以下问题：
（1）检察机关执法信息收集受制于公安机关案件信息录入。西城院数据收集来源于三套互不相连的系统：其一，立案公开系统，由派出所负责录入，记录案件受理情况到是否立案、是否移交刑警办理；其二，违法犯罪综合信息管理系统，俗称“刑侦三版本”，由刑警队负责录入，记录案件报刑警后是否立案、破案；其三，法制办案信息系统，俗称“法制平台”，由法制处负责录入，记录犯罪嫌疑人是否被采取刑事拘留。由于三套系统的录入标准不一致，且不同人录入时对同一案情的描述存在差异，导致追踪案件办理情况比较困难。
派出所受理案件后登录信息时，应该在收案登记本上记录基本案情、被害人情况、嫌疑人情况、拟开展工作等内容，随后将上述内容录入办案系统。但实践中，一些派出所不重视案件信息的录入与更新。有的案件已经破案了系统中仍然显示未立案，而有的案件明明还在初查阶段，内勤为了省事直接将其录为已立案；有的案件明明已经开展了大量初查工作，在系统中却没有任何反映；甚至有的派出所认为只要案件办理没有问题，录入系统纯粹多此一举，大量案件没有被录入系统，这客观上对检察机关准确、有效的开展监督造成障碍。
（2）监督链条不完整。北京地区，派出所受理的所有刑事案件能否立案是由刑警队决定的，而且其中大部分案件经过派出所初查后最终仍移交刑警队办理，因此要有效监督公安机关是否存在有案不立、立而不侦以及侦查活动违法，应当将刑侦、经侦队工作纳入监督视野。目前，西城院对刑侦、经侦队的监督还仅限于提取办案系统信息。
（3）派出所执法特点造成配合上存在一定困难。派出所除了承担民事纠纷调解、治安案件处理、刑事案件侦查等常规工作外，还经常承担重大活动备勤、处置突发情况等临时任务，工作时间上有极大的不确定性，致使检察联络员难以找到派出所相关办案人员，在调取卷宗材料、约见核实情况上较难推进，经常出现由于派出所办案人员太忙而长时间无法调取卷宗或长时间无法约见等情形。
（4）对派出所刑事执法的监督突出，检察职能延伸不够。西城院侦监部门紧紧围绕立案监督、侦查活动监督职能，对派出所的刑事执法活动开展监督，重点突出，但在宣传检察职能、化解社会矛盾、与派出所共同参与社会管理等方面还强化，这也有助于消除派出所干警对检察机关监督的畏惧甚至抵触情绪。
三、检察机关对派出所监督应处理好的几个问题
分析外省市及北京市西城院对派出所监督的实践，要制定出本地切实可行的对派出所监督机制，应紧密结合本地实际，充分考虑以下因素，处理好以下关系：
（一）摸清当地派出所刑事执法数量与执法质量情况
检察机关对公安派出所监督的范围、力度应与派出所承担的刑事执法任务、数量及执法质量相当。派出所刑事执法量大质差时，对派出所监督必要且迫切。上海等外省市均是公安派出所刑事办案职权扩大警力下沉后，当地公安派出所刑事办案量已占到公安机关全部办案量的半数以上，且刑事办案质量有所下降的情况下开展的。当地检察机关及时开展对公安派出所刑事执法的监督，是抓住了事物的主要矛盾和刑事检察监督的重点部位，符合当地实际。北京市公安机关警力没有下沉，在开展对派出所监督工作时，应与上海等地相区别，充分考虑属地派出所刑事执法的内容、数量和质量，确定好监督的方式和重点，这样才能体现出监督的特点、必要性，使监督取得实效。 （二）明确监督原则
对派出所监督是一项实践性、创新性很强的工作，各地做法都不一样。在规范缺失或不健全时，监督原则可以为处理疑难复杂问题提供指引，明确监督尺度和方向：
1.职权法定原则
检察机关对派出所的法律监督必须于法有据，监督的范围、方式、途径等都要依法律规定而行。
2.有限监督原则
首先，检察监督是对刑事执法的监督而非一般监督，因此，对派出所监督时应限于派出所的刑事执法活动，而不应包括派出所的行政执法。其次，监督中应坚持参与不干预、引导不主导、到位不越位的原则。检察机关可以对案件证据的补充和完善提出建议，但不应做能否提请逮捕、如何惩治等方面的结论。可以引导派出所的办案流程，纠正办案中违反法律程序的方面，但不应主导整个案件的办案过程。
3.监督与配合并重原则
“分工负责、互相配合、互相制约”，是我国刑事诉讼的基本原则之一。检察机关只有依法、正确、恰当处理对派出所监督与配合的关系，监督才能切实取得实效。
（三）处理好内部相关部门之间协调配合的关系
对派出所监督内容涵盖多个方面，包括刑事立案、强制措施的适用和执行、侦查取证、刑罚执行、职务犯罪查处等。侦监部门因身兼立案监督、侦查活动监督职责，在案件承办中又处于诉讼的前沿阶段，成为了对派出所开展监督的主力部门。但除侦监部门外，公诉、监所、控申、自侦等部门都可能参与到某项具体监督工作中。因此，要强化内部沟通协调，通过建立完善监督事项相关部门间信息通报、案件流转衔接、协调调查违法与查办职务犯罪等制度，健全部门间信息畅通、衔接紧密、协调高效的配合机制，形成检察机关对派出所监督的整体合力。对于原先设有驻乡镇检察室、驻社区检察室的院，因乡镇检察室、社区检察室往往有对派出所监督的职能，可依托原有机构、人员，加大对派出所监督力度，不必另设机构人员重复开展监督。
（四）处理好检察监督与公安内部督察的关系
检察监督中可能会发现派出所干警违法违纪甚至涉嫌职务犯罪的线索，这也是公安督察的范围，因此检察监督可以促进公安督察工作的开展。上海等外省市也反映，他们在开展对派出所监督过程中，大多数派出所对检察监督是欢迎的，一方面为派出所办案提供了智力支持，另一方面帮派出所管理了队伍。但检察机关在监督过程中，应注意监督界限和监督方式，在发现严重违法事项后，首先应充分运用现有法律监督手段，以书面纠正违法方式向派出所提出糾正意见，如果未见整改或整改效果不明显，再将相关情况通报相应区县公安督察部门，通过公安内部督察的力量积极督促派出所及时纠正违法，以此形成公检相配合的对派出所整体监督，促进派出所公正规范执法。
四、检察机关对派出所监督机制相关建议
（一）拓展多渠道的线索来源机制
知情是监督的前提和基础。目前各地获取派出所执法办案信息的方式有：与公安“110”接处警信息平台联动。昆明安宁检察院即采用这一方式。通过这一平台，检察机关能及时得知属地发案和公安机关处理情况，从中及时发现派出所执法是否得当，及时发现监督线索；公安警务通通报内容同步发送至侦监部门主管检察长和部门负责人。昆明盘龙检察院采用这种方式；大冶市院经与公安机关协商，派驻检察员可登录驻所警用平台，授权后查询派出所的受案、立案及办案情况。北京市西城院则是从公安派出所、刑警队和法制部门的办案系统提取案件信息后，汇总比对发现监督线索。另外，可借力2010年7月颁布的《最高人民检察院公安部关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》中要求公检双方建立刑事案件信息通报制度，获取派出所办案信息，还可设立举报电话和驻所接待日，充分发挥案件当事人维护自身利益的迫切心态，由当事人提供派出所办案中存在的监督线索。
（二）构建多层次的监督纠正机制
刑诉法和刑诉规则对立案监督案件办理程序已作了较为详细的规定，对派出所监督中发现立案监督线索时，可直接通过立案监督程序开展监督。
侦查活动监督的处理方式则比较复杂，应当视违法程度不同采取不同的监督方式：
第一级，针对派出所在刑事办案活动中偶然出现的轻微违法（如两人讯问犯罪嫌疑人只有一人签字）、程序瑕疵（如拘留未通知家属）或纯粹因主观认识问题且未造成严重后果的违法（如诱供），以口头纠正的方式向派出所提出，不要求向分局备案，但要求限期改正。
第二级，针对派出所在刑事办案活动中经常性、普遍性出现的违法问题（如违法适用延长拘留期限至三十天），可向所属分局制发专创的《纠正违法意见书》（较《纠正违法通知书》温和），该意见书不要求向市局备案，但要求在分局范围内通报，并督促所有存在相同或类似问题的单位限期整改。
第三级，针对派出所在刑事办案活动中出现的严重或屡教不改的违法问题（如刑讯逼供），根据相关法律规定向分局发出《纠正违法通知书》，要求限期整改，并通过市院向市局备案。
（三）规范提前介入和案件指导机制
检察机关开展对公安派出所监督，发现问题不是目的，目的是要通过发现问题、纠正问题，促进派出所办案质量的提高。对于疑难、复杂案件，检察机关可与派出所形成提前介入机制，在案件定性、证据标准把握、取证方向等提出意见并跟踪后续进展情况，在跟踪的同时还可以对案件办理过程进行监督，将可能发生的问题解决在萌芽状态。为防止公安机关借脑办案和避免侦监部门越俎代疱，应尽量减少个案指导，加大类案指导，通过对一类倾向性问题的交流座谈和监督，明确执法办案标准，提高监督效率。
（四）完善与派出所的配合机制
派出所作为区县级公安机关的派出机关，是一个担负着打击、防范、管理、控制、服务等多种职责于一体的综合性战斗实体。在警力方面，按规定，各辖区警力配备应是人口的万分之二，而实际上很多达不到这个标准，导致基层民警常忙于琐事杂务，执法规范化上多有欠缺。因此，针对基层派出所的执法环境、执法现状，在对派出所开展监督中，检察机关还要做到理性监督，应有大局意识、配合意识和服务意识。可共同参与派出所的控申接待、纠纷调解、法律咨询、突发事件处理等工作，在沟通中双方逐步树立监督就是支持、监督与支持相统一的理念，检察机关也可从中发现监督线索，延伸检察职能。
（五）建立相关配套机制
1.专人专职负责，逐步试点推进
在机构设置方面，是设立驻社区检察室，还是设立驻派出所检察官办公室，各院可视本院内设机构和区情实际而定，但应保证专人专责。对设立有乡镇检察室的地方，可利用乡镇检察室的检务资源，开展对派出所监督。
在试点推进方面，可根据本地派出所执法实际，合理选择监督对象。试点初期，可以选择案件基数适中、较少出现违法办案现象的一二个派出所试点监督，此阶段以熟悉公安机关办案流程为主，之后再增加选取案件量大、执法办案质量不高的派出所，逐步扩大监督数量。根据北京市派出所执法职权配置，在对驻所监督深入到一定程度后，应从派出所办理的刑事案件入手，将监督视点推进到这些案件的刑侦、经侦以及预审环节，真正实现对公安机关刑事执法的“全覆盖”。
在监督尺度把握方面，派出所工作繁杂警力有限，对派出所监督应立足稳妥，要监督与配合并重。对刑侦、经侦等专业队监督，则应立足于严，以监督为主，突出检察机关的法律监督属性。
2.完善对派出所监督的考核
当驻所监督工作常态化后，此项工作应当纳入到考核体系中，以便于派驻检察人员明确工作重点和标准，有针对性地开展工作。对于在派驻工作中发现的公安机关不当侦查、违法侦查，但公安机关在派驻检察官建议后加以改正的情形，在考核中应当予以肯定。
3.加强交流培训
上级院应就各院试点情况，及时指导总结，通过召开座谈调研会、现场交流会等形式，互通各院有无，及时总结试点得失，整体把握方向，摸索出切实可行的对公安派出所监督机制。