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摘要：公务员规模一直备受大家关注，学术界对此也持有多种不同的观点。学者们运用定性或定量的研究方法探讨我国公务员规模问题，但是我们在探讨我国公务员规模问题时却容易忽视一个潜在的前提即目前的公务员是否能够基本满足社会公众对公共产品和公共服务的需求，否则极容易陷入公务员规模的数量之争。本文指出在研究公务员规模问题时容易陷入的认识误区，在结合影响公务员规模因素的基础上提出了促进我国公务员规模合理的对策和建议。
关键词：公务员规模;影响因素;对策和建议
我国公务员规模问题一直备受民众关注，对公务员规模问题的研究也引起很多学者的兴趣。对公务员规模的论证分析和科学研究有着十分重要的意义，不仅有助于建立完善的公务员管理机制，而且有利于推进我国行政管理体制改革。
一、对公务员规模的三种观点
一種观点认为，我国公务员规模庞大，存在机构臃肿和人浮于事的弊病。研究视角主要是从公务员绝对数量较大、行政事业费用占财政收支比重大和单位GDP公务员比例高来说明政府机构“臃肿”问题。社会主流媒体和舆论对此观点大都持赞成态度，呼吁进行政府机构改革，精兵简政，降低行政成本，提高行政效率。该观点的代表学者有刘志峰、何博传和刘敬杯。
另一种观点认为我国公务员规模较小，最被常用的指标当属官民比。通过我国官民比数据和其他国家的官民比数据进行比较分析，从而得出我国公务员规模小的结论。潘维在探讨乡镇行政体制改革时，针对有关政府官员结构“膨胀”的说法表示了质疑。同时，唐亚林提出中国政府机构和公共服务员尤其是教师、卫生员、警察、市场监管人员不是多了而是少了，不仅不能消减，而且要花大力气增加相应的人数。
还有一种观点认为我国公务员规模不能简单的用大小去判断，认为我国公务员规模存在结构不合理和“运行性过剩”的问题。朱光磊认为中国官员规模的主要问题，“不是一般的质量过剩，而是‘结构性过剩’和‘运行性过剩’。这个问题通过国际比较就能看得更清楚”。“与其把一部分官员精简掉，不如让他们为群众提供更多更好的服务。”
二、影响公务员规模的因素
1.政府能力
政府能力是指政府提供公共产品和公共服务、进行社会管理的水平。它是影响政府公务员规模的重要因素之一。若是政府处理公共事物的能力强，能够快速、有效地解决所遇到的各种困难和问题，那么政府机关就不需要依靠增加人员来提高解决问题的能力。反之，则会容易导致政府机构的臃肿。
2.经济发展水平
一国经济发展水平是决定其政府官员规模的最关键的外在制约因素，人均GDP则是经济发展水平的重要指标之一。德国学者瓦格纳认为随着经济的发展和工业化程度的提高，“对社会进步的政治压力”增大及在工业经营方面因“社会考虑”而要求增加政府支出。亚洲开发银行的Schiavo-Campo通过对全球100个国家（地区）的实证研究发现，发达国家的“官民比”普遍较高，该比例从总体来看，发展中国家不到OECD国家的一半。南开大学课题组所做的中国分省数据研究显示，在控制若干变量的情况下，省级政府“官民比”与其人均GDP正相关，这证明瓦格纳定律适用于中国，随着经济发展和社会进步，“官民比”还会适当增加。
3.城乡社会结构
具体包括城市化水平及就业结构和阶层结构两方面。大致来看，农业人口（乡村人口）多的国家，政府官员规模通常较小；反之，政府官员规模较大。以2000年政府官员规模较大的西方七国（英、美、德、法、加、日、意）为例，农业人口比例分别为1.8%、2.2%、2.5%、2.6%、3.4%、3.9%、5.3%；而政府官员规模较小的中国、印度和埃及，乡村人口比例分别为66.6%、53.7%、36.6%，大大高于西方七国。主要是因为在农村也多以自给自足的生活方式为主，乡村人口多的国家财力有限，因此无力对该地区投入足够的人力、物力进行社会管理和服务。同时，城市化使人口密度增加，对公共设施和公共服务需求量大，需要增设机构配备比农村多的多的政府官员。根据恩格尔法则，随着收入水平的提高，人们的消费方式会发生变化，衣食等消费品在整个消费品中的比重逐渐下降，精神上的消费品的支出比重则会不断提高。
三、保持我国公务员规模合理的对策和建议
1.坚持建设有效政府的基本理念，提高政府效能
无论是建设大政府还是小政府、强政府还是弱政府，当代中国需要一个有效政府，这一点毋庸置疑。建设有效政府不在于规模的大小，两者之间也没有必要的联系，关键在于政府是否有效。有效的政府必然要求一个规模适度的政府，规模适度的政府也必然要求公务员规模不能过分冗余。公务员规模以能够承担我国经济和社会发展以及正常履行政府职责为宜，超过这个量则显得大，小于这个量则显得小。规模的过大或过小都会容易造成政府行为的低效。随着经济的发展，人们对公共产品和公共服务的需求和要求增加，经济全球化使政府经济和社会管理面临的风险增加，政府职责有扩张的趋势，人员规模也会有所增加，但这并不与适度规模矛盾，因为这种扩张幅度属于合理范围内。
2.突破“数量屏障”思维，优化政府管理流程
正确认识政府公务员数量与政府绩效的关系。政府绩效水平低导致政府机构臃肿和人员冗余，而不是公务员数量少导致政府绩效水平低。现在问题的关键是如何提高政府的绩效水平和公务员的素质与能力。关注的焦点从公务员数量转向提升公务员水平有利于提高政府的管理能力、精简公务员队伍、推进我国选择题之改革。同时，我们对政府过程缺乏研究，在工作流程安排等许多技术层面还显得较为低级，政府机关的工作程序过于复杂，设置不够科学和合理，导致行政效率低下，消耗的人力、物力和财力大，资源没有得到有效利用。
3.调整公务员能力结构，提高公务员综合素质和能力
在公务员能力结构上，中央公务员更注重综合素质，具备良好的分析问题能力和全局思想、大局意识，能够统筹规划，从宏观上把握问题的实质；地方公务员则应该具备良好的执行力以及应对突发事件的应急处理能力，综合素质要求比中央公务员要求低一些，但在某些方面的能力则毫不逊色于中央公务员，这主要取决于地方公务员尤其是乡镇级的公务员工作于基层和一线的特殊因素。虽然中央公务员和地方公务员能力结构有差异，但是对公务员综合素质和能力依然有很高的要求，这一点并没有太大的区别，不存在中央公务员综合素质要求高、地方公务员综合素质要求低，只不过偏重的能力取向不同而已。政府的运转和职能的履行需要一批高素质和能力的公务员队伍，这批队伍在精而不在多。
4.转变政府职能，加强政府执政能力建设
从20世纪80年代开始，我国历经6次政府机构改革，但始终没有跳出精简-膨胀-再精简-再膨胀的怪圈，关键在于政府职能没有转变。例如1982-1984年的行政机构改革促进了公务员规模的扩张，而90年代的两次改革则是起到了抑制的作用（中国公务员规模变化原因的实证分析）。造成两场改革效果差别明显的原因除了改革的外在环境不一样，一个重要的原因在于有没有在改革中实现政府职能的改变。1982年机构改革以“提高政府工作效率，实行干部年轻化”为原则，1993-1995年的改革以“适应建立社会主义市场经济体制的要求，按照政企职责分开和精简、统一、效能的原则，转变职能，理顺关系，精兵简政，提高效率”为指导思想，重点突出了转变职能。
参考文献
[1] Salvatore Schiavo-Campo,” Government Employment and Pay: the Global and Regional Evidence”, Public Administration and Development, Vol.18, 1998.
[2] 孙涛.比较视野下的中国政府官员规模研究[J].南开学报（哲学社会科学版）.2008年(1):69.
[3] 国际统计年鉴（2002）[Z].北京：中国统计出版社，2002:121.
关键词：公务员规模;影响因素;对策和建议
我国公务员规模问题一直备受民众关注，对公务员规模问题的研究也引起很多学者的兴趣。对公务员规模的论证分析和科学研究有着十分重要的意义，不仅有助于建立完善的公务员管理机制，而且有利于推进我国行政管理体制改革。
一、对公务员规模的三种观点
一種观点认为，我国公务员规模庞大，存在机构臃肿和人浮于事的弊病。研究视角主要是从公务员绝对数量较大、行政事业费用占财政收支比重大和单位GDP公务员比例高来说明政府机构“臃肿”问题。社会主流媒体和舆论对此观点大都持赞成态度，呼吁进行政府机构改革，精兵简政，降低行政成本，提高行政效率。该观点的代表学者有刘志峰、何博传和刘敬杯。
另一种观点认为我国公务员规模较小，最被常用的指标当属官民比。通过我国官民比数据和其他国家的官民比数据进行比较分析，从而得出我国公务员规模小的结论。潘维在探讨乡镇行政体制改革时，针对有关政府官员结构“膨胀”的说法表示了质疑。同时，唐亚林提出中国政府机构和公共服务员尤其是教师、卫生员、警察、市场监管人员不是多了而是少了，不仅不能消减，而且要花大力气增加相应的人数。
还有一种观点认为我国公务员规模不能简单的用大小去判断，认为我国公务员规模存在结构不合理和“运行性过剩”的问题。朱光磊认为中国官员规模的主要问题，“不是一般的质量过剩，而是‘结构性过剩’和‘运行性过剩’。这个问题通过国际比较就能看得更清楚”。“与其把一部分官员精简掉，不如让他们为群众提供更多更好的服务。”
二、影响公务员规模的因素
1.政府能力
政府能力是指政府提供公共产品和公共服务、进行社会管理的水平。它是影响政府公务员规模的重要因素之一。若是政府处理公共事物的能力强，能够快速、有效地解决所遇到的各种困难和问题，那么政府机关就不需要依靠增加人员来提高解决问题的能力。反之，则会容易导致政府机构的臃肿。
2.经济发展水平
一国经济发展水平是决定其政府官员规模的最关键的外在制约因素，人均GDP则是经济发展水平的重要指标之一。德国学者瓦格纳认为随着经济的发展和工业化程度的提高，“对社会进步的政治压力”增大及在工业经营方面因“社会考虑”而要求增加政府支出。亚洲开发银行的Schiavo-Campo通过对全球100个国家（地区）的实证研究发现，发达国家的“官民比”普遍较高，该比例从总体来看，发展中国家不到OECD国家的一半。南开大学课题组所做的中国分省数据研究显示，在控制若干变量的情况下，省级政府“官民比”与其人均GDP正相关，这证明瓦格纳定律适用于中国，随着经济发展和社会进步，“官民比”还会适当增加。
3.城乡社会结构
具体包括城市化水平及就业结构和阶层结构两方面。大致来看，农业人口（乡村人口）多的国家，政府官员规模通常较小；反之，政府官员规模较大。以2000年政府官员规模较大的西方七国（英、美、德、法、加、日、意）为例，农业人口比例分别为1.8%、2.2%、2.5%、2.6%、3.4%、3.9%、5.3%；而政府官员规模较小的中国、印度和埃及，乡村人口比例分别为66.6%、53.7%、36.6%，大大高于西方七国。主要是因为在农村也多以自给自足的生活方式为主，乡村人口多的国家财力有限，因此无力对该地区投入足够的人力、物力进行社会管理和服务。同时，城市化使人口密度增加，对公共设施和公共服务需求量大，需要增设机构配备比农村多的多的政府官员。根据恩格尔法则，随着收入水平的提高，人们的消费方式会发生变化，衣食等消费品在整个消费品中的比重逐渐下降，精神上的消费品的支出比重则会不断提高。
三、保持我国公务员规模合理的对策和建议
1.坚持建设有效政府的基本理念，提高政府效能
无论是建设大政府还是小政府、强政府还是弱政府，当代中国需要一个有效政府，这一点毋庸置疑。建设有效政府不在于规模的大小，两者之间也没有必要的联系，关键在于政府是否有效。有效的政府必然要求一个规模适度的政府，规模适度的政府也必然要求公务员规模不能过分冗余。公务员规模以能够承担我国经济和社会发展以及正常履行政府职责为宜，超过这个量则显得大，小于这个量则显得小。规模的过大或过小都会容易造成政府行为的低效。随着经济的发展，人们对公共产品和公共服务的需求和要求增加，经济全球化使政府经济和社会管理面临的风险增加，政府职责有扩张的趋势，人员规模也会有所增加，但这并不与适度规模矛盾，因为这种扩张幅度属于合理范围内。
2.突破“数量屏障”思维，优化政府管理流程
正确认识政府公务员数量与政府绩效的关系。政府绩效水平低导致政府机构臃肿和人员冗余，而不是公务员数量少导致政府绩效水平低。现在问题的关键是如何提高政府的绩效水平和公务员的素质与能力。关注的焦点从公务员数量转向提升公务员水平有利于提高政府的管理能力、精简公务员队伍、推进我国选择题之改革。同时，我们对政府过程缺乏研究，在工作流程安排等许多技术层面还显得较为低级，政府机关的工作程序过于复杂，设置不够科学和合理，导致行政效率低下，消耗的人力、物力和财力大，资源没有得到有效利用。
3.调整公务员能力结构，提高公务员综合素质和能力
在公务员能力结构上，中央公务员更注重综合素质，具备良好的分析问题能力和全局思想、大局意识，能够统筹规划，从宏观上把握问题的实质；地方公务员则应该具备良好的执行力以及应对突发事件的应急处理能力，综合素质要求比中央公务员要求低一些，但在某些方面的能力则毫不逊色于中央公务员，这主要取决于地方公务员尤其是乡镇级的公务员工作于基层和一线的特殊因素。虽然中央公务员和地方公务员能力结构有差异，但是对公务员综合素质和能力依然有很高的要求，这一点并没有太大的区别，不存在中央公务员综合素质要求高、地方公务员综合素质要求低，只不过偏重的能力取向不同而已。政府的运转和职能的履行需要一批高素质和能力的公务员队伍，这批队伍在精而不在多。
4.转变政府职能，加强政府执政能力建设
从20世纪80年代开始，我国历经6次政府机构改革，但始终没有跳出精简-膨胀-再精简-再膨胀的怪圈，关键在于政府职能没有转变。例如1982-1984年的行政机构改革促进了公务员规模的扩张，而90年代的两次改革则是起到了抑制的作用（中国公务员规模变化原因的实证分析）。造成两场改革效果差别明显的原因除了改革的外在环境不一样，一个重要的原因在于有没有在改革中实现政府职能的改变。1982年机构改革以“提高政府工作效率，实行干部年轻化”为原则，1993-1995年的改革以“适应建立社会主义市场经济体制的要求，按照政企职责分开和精简、统一、效能的原则，转变职能，理顺关系，精兵简政，提高效率”为指导思想，重点突出了转变职能。
参考文献
[1] Salvatore Schiavo-Campo,” Government Employment and Pay: the Global and Regional Evidence”, Public Administration and Development, Vol.18, 1998.
[2] 孙涛.比较视野下的中国政府官员规模研究[J].南开学报（哲学社会科学版）.2008年(1):69.
[3] 国际统计年鉴（2002）[Z].北京：中国统计出版社，2002:121.