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摘要我国的法治建设,总是存在重实体而轻程序的问题。忽视程序本身价值的取向直接影响了法律实体价值的实现,成为我国建设法治社会的巨大障碍。而这一问题在土地征收领域表现的更加明显,本文就旨在针对土地征收程序问题提出相关见解。
关键词土地征收 程序价值 公共利益 权利救济
中图分类号:D922.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)06-059-01
正当程序亦称正当法律程序,它是英美法系古老而长青的原则,其意义在于——在作出任何使他人遭受不利影响的决定前,应当听取当事人的意见。也就是说,未经正当的法律程序,当事人的权利不应遭到剥夺。
土地征收制度由来已久,在现代社会土地征收行为通常由行政机关执行。对土地的征收在某种程度上是在公共利益和私人利益之间的价值判断,而交由行政机关执行则是在公平与效率二者之间对效率的选择。
而征地毕竟是对公民土地财产的剥夺,而只有正当法律程序是制约行政权力的有力武器,因而正当法律程序原则在征地制度中应得到了广泛的应用。在外国立法中,这种程序的正当性往往体现在,公共利益评估,当事人申诉,第三者客观裁判等方面。
然而在我国现有的立法中,土地征收制度中程序规则严重缺失,造成了一系列的社会问题和法律问题。这些问题体现在
一、缺乏公共利益评估导致的低水平征收
实现公共利益的需要时土地征收的基本目的,也是其合理性和合法性的基本来源。但公共利益本身却是一个十分抽象的概念,我国现有的任何法律均为做出可供实际操作的量化标准,只笼统的规定“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业时,可以征收土地”。这也就意味着,作为主导征收过程的行政部门几乎可以为其所有的征收行为贴上“公共利益”的标签。同时,由于在土地征收领域缺少权利的相互制衡,从评估、审批到执行几乎均由行政机关主导。这必然导致行政行为的滥用,于是在土地征收过程中,就必然出现低水平征收的情形,即征而不用,多征少用,滥征滥用。所以,在目的合理的外衣下,土地征收在某种程度上成为地方政府钱权交易的重要砝码。
所以,成立独立的公共利益评估机构是完善土地征收的第一步。
二、程序的参与性与透明性不强
听证会制度近十年来在国内有了巨大的发展,在实践过程中也体现出相当的作用。但,听证会制度或类似的行政参与制度却迟迟未能引入土地征收领域,于是土地权利人往往沦为毫无发言权的第三方,无法对自己权利义务的处置发表任何意见。这种与法律逻辑完全相背离的实践做法,很大程度上是源于被征地人没有相应的权利代表,也就缺乏相应的话语权。我国一直实行城乡二元的土地所有制结构,农村土地归集体所有,但集体与国家的权限划分不明确,对集体与集体成员之间的权利义务划分也不清楚。这使得集体在作为所有权人转让土地所有权时,并没有为集体成员争取充分的利益。故,要改变这种情况,从根本上是要对农村现有的土地所有制做出调整,还地于民。
三、救济手段不完善
土地征收过程中救济制度不完善所带来的社会问题,则是整个土地征收制度程序缺失最明显的表象。
首先,补偿费用过低。基于社会主义国家性质以及土地征收的公共目的性,在补偿问题上我国一直坚持的是“适当补偿”而非“完全补偿”。也就是说,通过征收,土地使用权进入市场流通领域成为资本要素,但其市场价值并未使被征收人充分受益。有人认为,既然是为实现“公共利益”就不应当在土地征收补偿金的确定上沿用市场经济中的“等价有偿”原则。但笔者认为,从法理上讲,目的的合法性并不能代替法律上应当履行的义务。换句话说,基于公共利益的需要,在经正当程序后,被征收人应当让渡自己的权利,但同时也有权要求获得相应的补偿。
其次,社会保障机制不健全。在中国的传统观念中,向来安土重迁,尤其在农业经济中,土地就是农民生存发展的根基。于是,当农民失去赖以生存的土地,又未得到充分的经济补偿的情况下,完善的社会保障机制成为维护其基本生存权的最后屏障。然而,我国现有的社会保障机制即便在传统的社保领域都还不完善,更无暇顾及被征地农民的安置问题。笔者认为,一方面应当在尊重被征地人的意见的基础之上决定对其进行何种安置方法。另一方面,对进入城市的被征地农民应当进行基本的技能培训,帮助其在城市中实现就业或创业。
再次,权利诉讼途径缺失。就整个土地征收政策而言,是一个政治问题,但就征收个案而言却是一个法律问题。在理论上认为,政治问题应当依靠政治手段解决,法律问题应当依靠法律手段解决。如果法律问题需要寻求政治手段的解决,则说明一个国家的法制建构已经出现严重问题。在实践中,当权利人对某一土地征收行为存在异议时,首先,被征收入没有对违反宪法的土地征收法律提起宪法诉讼的权利。其次,被征收人对征收决定只享有申请行政复议的权利,而没有提起行政诉讼的权利。最后,被征收人对征收补偿数额不能享有提起民事诉讼的权利。于是在无法实现司法救济的情形下,被征收人往往采取极端的私力救济手段,例如近来屡见报端的自焚行为。而事实上,采取极端的私力救济手段之后,被征收人的部分要求确实也能得到满足,从而又反向刺激了私力救济扩大的趋势,这无疑是中国法制建设弊病。
参考文献:
[1]钟头朱.论我国土地征收正当程序的构建.乡镇经济.2009(10).
[2]梁亚荣,刘燕.构建正当的土地征收程序.中国土地科学.2008(11).
[3]邹爱华.论土地征收法的完善.湖北大学成人教育学院报.2009(6).
关键词土地征收 程序价值 公共利益 权利救济
中图分类号:D922.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)06-059-01
正当程序亦称正当法律程序,它是英美法系古老而长青的原则,其意义在于——在作出任何使他人遭受不利影响的决定前,应当听取当事人的意见。也就是说,未经正当的法律程序,当事人的权利不应遭到剥夺。
土地征收制度由来已久,在现代社会土地征收行为通常由行政机关执行。对土地的征收在某种程度上是在公共利益和私人利益之间的价值判断,而交由行政机关执行则是在公平与效率二者之间对效率的选择。
而征地毕竟是对公民土地财产的剥夺,而只有正当法律程序是制约行政权力的有力武器,因而正当法律程序原则在征地制度中应得到了广泛的应用。在外国立法中,这种程序的正当性往往体现在,公共利益评估,当事人申诉,第三者客观裁判等方面。
然而在我国现有的立法中,土地征收制度中程序规则严重缺失,造成了一系列的社会问题和法律问题。这些问题体现在
一、缺乏公共利益评估导致的低水平征收
实现公共利益的需要时土地征收的基本目的,也是其合理性和合法性的基本来源。但公共利益本身却是一个十分抽象的概念,我国现有的任何法律均为做出可供实际操作的量化标准,只笼统的规定“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业时,可以征收土地”。这也就意味着,作为主导征收过程的行政部门几乎可以为其所有的征收行为贴上“公共利益”的标签。同时,由于在土地征收领域缺少权利的相互制衡,从评估、审批到执行几乎均由行政机关主导。这必然导致行政行为的滥用,于是在土地征收过程中,就必然出现低水平征收的情形,即征而不用,多征少用,滥征滥用。所以,在目的合理的外衣下,土地征收在某种程度上成为地方政府钱权交易的重要砝码。
所以,成立独立的公共利益评估机构是完善土地征收的第一步。
二、程序的参与性与透明性不强
听证会制度近十年来在国内有了巨大的发展,在实践过程中也体现出相当的作用。但,听证会制度或类似的行政参与制度却迟迟未能引入土地征收领域,于是土地权利人往往沦为毫无发言权的第三方,无法对自己权利义务的处置发表任何意见。这种与法律逻辑完全相背离的实践做法,很大程度上是源于被征地人没有相应的权利代表,也就缺乏相应的话语权。我国一直实行城乡二元的土地所有制结构,农村土地归集体所有,但集体与国家的权限划分不明确,对集体与集体成员之间的权利义务划分也不清楚。这使得集体在作为所有权人转让土地所有权时,并没有为集体成员争取充分的利益。故,要改变这种情况,从根本上是要对农村现有的土地所有制做出调整,还地于民。
三、救济手段不完善
土地征收过程中救济制度不完善所带来的社会问题,则是整个土地征收制度程序缺失最明显的表象。
首先,补偿费用过低。基于社会主义国家性质以及土地征收的公共目的性,在补偿问题上我国一直坚持的是“适当补偿”而非“完全补偿”。也就是说,通过征收,土地使用权进入市场流通领域成为资本要素,但其市场价值并未使被征收人充分受益。有人认为,既然是为实现“公共利益”就不应当在土地征收补偿金的确定上沿用市场经济中的“等价有偿”原则。但笔者认为,从法理上讲,目的的合法性并不能代替法律上应当履行的义务。换句话说,基于公共利益的需要,在经正当程序后,被征收人应当让渡自己的权利,但同时也有权要求获得相应的补偿。
其次,社会保障机制不健全。在中国的传统观念中,向来安土重迁,尤其在农业经济中,土地就是农民生存发展的根基。于是,当农民失去赖以生存的土地,又未得到充分的经济补偿的情况下,完善的社会保障机制成为维护其基本生存权的最后屏障。然而,我国现有的社会保障机制即便在传统的社保领域都还不完善,更无暇顾及被征地农民的安置问题。笔者认为,一方面应当在尊重被征地人的意见的基础之上决定对其进行何种安置方法。另一方面,对进入城市的被征地农民应当进行基本的技能培训,帮助其在城市中实现就业或创业。
再次,权利诉讼途径缺失。就整个土地征收政策而言,是一个政治问题,但就征收个案而言却是一个法律问题。在理论上认为,政治问题应当依靠政治手段解决,法律问题应当依靠法律手段解决。如果法律问题需要寻求政治手段的解决,则说明一个国家的法制建构已经出现严重问题。在实践中,当权利人对某一土地征收行为存在异议时,首先,被征收入没有对违反宪法的土地征收法律提起宪法诉讼的权利。其次,被征收人对征收决定只享有申请行政复议的权利,而没有提起行政诉讼的权利。最后,被征收人对征收补偿数额不能享有提起民事诉讼的权利。于是在无法实现司法救济的情形下,被征收人往往采取极端的私力救济手段,例如近来屡见报端的自焚行为。而事实上,采取极端的私力救济手段之后,被征收人的部分要求确实也能得到满足,从而又反向刺激了私力救济扩大的趋势,这无疑是中国法制建设弊病。
参考文献:
[1]钟头朱.论我国土地征收正当程序的构建.乡镇经济.2009(10).
[2]梁亚荣,刘燕.构建正当的土地征收程序.中国土地科学.2008(11).
[3]邹爱华.论土地征收法的完善.湖北大学成人教育学院报.2009(6).