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党的十七大明确指出，相对于城镇居民来说，农民普遍处于低收入水平，未来政府要致力于缩小城乡差距，把农民的增收问题当成农民的主要问题。而金融作为经济中重要的变量之一，其与收入的增长关系一直是政策制定者及经济学家所关注的话题。农村金融资源贫乏，金融制度不完善。所以，怎样完善农村金融制度，让农村居民在金融发展中真正受益是政策制定者所要关注的重点。
一、农村金融存在的问题
（一）农村金融风险严重阻碍了农村经济的发展
农村经济始终在经济生活中占有重要地位，然而日益突出的农村金融风险严重地制约着农村经济发展和农民收入增长。第一，农业贷款具有很高的风险性，不仅存在市场风险、政策风险，还存在着严重的自然灾害风险。市场风险是目前农业发展的突出问题之一，是以农户为单位的小生产者与大市场的矛盾。市场的瞬息变化，信息的丰富多彩等不确定因素，加大了农业投资风险，加之农民信息观念不强，信息量小等因素，市场风险较大。政策风险，目前农民贷款几乎全由农村信用社承担，贷款用途不仅有农业生产贷款，还有农民消费贷款，甚至救灾贷款等。这些贷款带有很强的政策色彩，却没有相应的风险补偿机制。自然灾害风险，农业本身受自然灾害影响很大，一旦农民遭受自然灾害，那么支农项目也不同程度受损，也导致了部分农户不能按时还款，不可避免地带来一定的贷款风险。第二，农村金融风险使农村经济陷入了经济与金融的恶性循环圈。农村经济发展的滞后性导致农村金融基础薄弱，农村金融基础薄弱使商业银行与其他金融机构淡化甚至放弃农村金融领地。金融机构淡化和放弃加剧了农村金融的恶化局面，金融贫困又使稀缺的农村资金大量外流，其结果使中国农村经济进入下一轮回的经济贫困。农村金融风险更加恶化，从而为农村经济的发展带来后患。
（二）农村金融市场抑制导致农村资金外流
金融抑制导致的资金外流是造成农村经济要素投入不足，农民收入水平无法快速增长的主要因素。第一，邮政储蓄只存不贷，加剧了中国农村金融资源掠夺。农村邮政储蓄近几年迅速发展，已成为抽取农村资金的主要渠道。中国人民银行对邮政储蓄过高的利率制度安排对邮政储蓄转存按季结算。这种制度性收益是其他农村金融机构不能获得的。监管当局对邮政储蓄特殊的监管政策，诱使邮政储蓄采取不正当的竞争手段，参与农村金融市场的竞争，致使农村金融机构运行的外部环境较差。第二，国有商业银行实施集约化战略，大量撤并基层营业网点。县级行的贷款权限逐渐上收，金融机构逐步减少，功能渐趋萎缩，造成县域资金外流。第三，信贷结构机制僵化，弱化了支农效应。一是长期贷款比重偏低，农村金融部门在实际贷款发放中，贷款期限与农业生产的周期不相吻合。二是基础性贷款投入少，农田基本建设和科技开发资金匮乏。三是农业贷款中，非农业占用逐年增加，尤其是近几年，农村资金分流现象较严重的情况下，农行和农信社投入的农业贷款中，有一些部门投入到工商运输等副业中去，使农村种养业资金相对不足。四是农业贷款质量偏低，非正常资金占用量较大。第四，农村保险陷于瘫痪，由于农业本身风险大，随着中国人民保险公司向商业性保险公司转化，农业保险开始大面积萎缩，目前基本处于停办状态。
（三）农村金融体系资源配置作用未能充分发挥出来
经济决定金融，金融反作用于经济，金融问题的根源在于经济本身。正规农村金融制度效率低下是农民收入水平相对下降的重要原因。第一，信贷支持没有充分反映农村贷款需求的变化。目前随着种养业结构不断调整，追求规模化经营成为一种发展趋势。由于小额信贷资金有限，目前大多数地区农村信用社贷款上限只有5000元左右，难以满足种养殖大户的贷款需求。第二，农村中有相当部分的闲置资金没有充分利用，即使在贫困地区也是如此，农村闲置资金较多，一方面表明农村储蓄增加的空间还很大，同时也表明农村金融机构动员储蓄的能力还有待进一步提高。第三，农村融资成本较高。在中央采取多种措施对农业实施减负政策的背景下，作为支农主渠道的农村信用社支农贷款利率比对企业的贷款利率高出20-50个百分点，与中央对农民的减负政策是相背离的，相应地抑制了部分农民对贷款的需求。第四，农村民间借贷广泛存在。正规金融效率高时，民间借贷很难生存，正规金融效率低时，民间借贷就会普遍滋生。垄断的农村金融体制阻碍了金融效率的提高，尽管农村资金存在闲置，但农村金融机构却没有通过自己的经营活动有效动员农村储蓄，是导致农村信贷资金紧张的重要原因，尽管中央银行能够以再贷款的方式来支持农业贷款的增长，但是农村金融体系效率的低下导致农村资金配置效率不理想，农民融资成本高，这是农村金融体系效率不能适应和引导农村经济结构调整的重要原因。二者的最终结果使信贷资金增长的同时，其对农民增收的作用却越来越弱。
（四）农村金融机构经营能力差，服务领域狭窄
大多数农户从现有农村金融机构得不到令人满意的贷款服务，作为支农主力军的农村信用社普遍存在历史包袱沉重，经营效益低下，业务开拓能力不强的问题。首先。农村信用社不良贷款的大量存在，资本不足，加之其规模较小，抵御风险能力较差，限制了其对农村经济发展支持的力度。其次，农村信用社小而众多的法人机构无法满足农村规模经济发展的需要。农村区域布局的调整优化，农业生产规模化经营的扩大，要求进一步提高农业信贷的集约化程度，为此就要求金融机构能够提供从贷款融资、贷款结算、保险、咨询、代理等全方位的金融服务。可目前农村金融服务仍然单一化，以提供存贷款服务为主农业产业化的金融支持力度不够，服务领域非常有限。再次农村信用社业务单一，规模小，缺乏现代化服务手段，其整体管理与业务水平、人员素质、服务功能均有待大力提高。
（五）农村金融市场缺乏有效的竞争机制
由于国有商业银行大规模收缩网点，信贷业务及其它投资农村金融领地存在制度性限制，加之农村基金会的取消，农村信用社在很多地区已成为唯一能够发放贷款吸收存款的金融机构，这在事实上就造成了农村信用社在农村金融市场中的垄断地位。在这种情况下，农村信用社可以单方面制定市场游戏规则，缺乏行业之间的竞争制约。如央行扩大信用社贷款浮动范围后，信用社立即上调了贷款利率，除小额农贷外，其他贷款品种的利率几乎一浮到顶。除此之外，许多信用社为了规避风险，还不同程度地提高对贷款的审批条件与企业的准入门槛。 （六）农村金融生态环境趋于恶化
一是农村经济发展水平不高。经济是最重要的金融生态环境因素，也是农业信贷资金配置的主要依据。二是涉农金融法律滞后。诸如农业保险立法、农村合作金融立法等缺失、滞后。三是信息披露失真，银企关系不协调。农村企业财务制度不健全，作假账，提供虚假的会计信息，金融机构难以掌握企业运行的真实情况，加之信用信息开放度低、信息不对称，银行信贷资金潜在一定风险。四是农村金融服务中介担保机构存在不同程度的缺位，在一定程度上增加了农户筹资的成本，从而影响农民收入水平提高。
二、农村金融发展的政策建议
（一）深化农村金融体制改革，建立健全农村金融组织体系
第一，现有的中国农业发展银行业务单一，对农业的促使不力。农业产业的升级是农村积极发展的必然，所以农发行应该对其业务进行调整，不能再局限于棉、粮方面的贷款，而要开发出新的金融服务，以满足农业发展中出现的新金融需求。在对农发行进行业务多元化调整的同时，也可对农发行进行商业化改革。因为农发行的服务对象是农业化，而农业经济的低效率、低收益使得过多的商业化追求是不可能的。但可以通过“农户+公司”的贷款模式，在农发行放贷给农户的时候，要求公司为农发行发放给农户的贷款进行担保，从而使得农发行风险降低、贷款规模上升，并提高收益。第二，农村金融中农村信用社一直是其主体部分，要继续、充分发挥农信社农村金融老大的作用。但农村经济也存在区域性，农信社的放贷政策不能搞一体化，应该根据各地区的差异进行指导性的调整。更为重要的，当初农信社成立的目的是支农、扶贫，所以，农信社可以吸收富有地区的存款转移到贫困地区放贷，也可以在同一个地区吸纳富人的储蓄放贷给贫困人群。农信社应该在一个地区布置合理的机构数量，促使它们同业竞争，从而达到资源优化配置的目的。农信社中很重要的一个问题是产权制度改革，目的就是要通过产权的明晰化来达到“谁投资，谁管理，谁出风险谁担责”的目的。第三，由于农发行以及农信社的经营范围窄、业务单一，造成了农村金融整体上的单一化。中央政策制定者可以适当地降低农村金融的准入门槛，鼓励更多的金融机构到农村设立分支机构，让农村金融形成一个集金融、证券、保险为一体的完整金融体系。同时，也要制定相关的农村金融运行法律法规，促进农村金融组织体系健康有效运转。
（二）提高农村金融支农实力，解决农村金融抑制问题
第一，过往农村金融放贷以“小额信用农贷”为主，在此基础上，可实时开放农行规模贷款品种，如“土地规模化经营贷款”，用于政府对于连片承包经营的支持，引导农民实行集约化经营和规模化生产。引导农村金融放贷的多元化投向，不能只局限于以种植业、畜牧业、养殖业为主的传统农业，加大对以农产品加工、新型农产品生产对农民收入促进明显的新型农业的贷款力度，促进农业经济的产业升级。第二，邮政储蓄银行在农村的地位仅次于农信社，由于邮储银行只吸储不放贷，造成了农村资金大量转移到了城市，使得农村资金贫血现象严重。为遏制这一现象继续恶化，可缩小邮储银行存入和收储之间的利差，以抑制邮储过量地吸收农村资金转移到城市，也可以指定人行必须把邮储从农村吸收的存款按比例通过政府的财政手段再转移回农村。在鼓励其他金融机构在农村设立分支机构的同时，也要求它们必须把从农村吸收的存款按一定比例转移回农村。
（三）改善农村金融生态环境的建设
金融生态，指的是各种组织为了生存和发展，与其生存环境之间及内部金融组织相互之间，在长期的密切联系和相互作用过程中通过分工合作所形成的具有一定机构特征，执行一定功能作用的动态平衡系统。我们改善农村金融生态环境，实际上就是对不好的制度机构进行改造和优化，降低农村金融运作的成本和提高农村金融系统运行的效率。当前农村金融系统中存在产权制度不明确、涉农金融法律法规不健全、非正规金融抑制现象明显、农村整体经济实力偏弱等问题。产权的明确界定和有效保护是降低交易费用，提高交易效率的重要条件，中央政府应该颁布农村金融产权法，明确金融机构之间，以及金融机构内部的责任。在涉农金融法律体系中，在农村金融法律体系中对农村金融市场的准入门槛设置过高，这些对农村金融的发展是不利的，应想办法改进。一直以来，农村非正规金融以及整体的非正规金融都戴着“非法化”的帽子而受到压制。其实，农村非正规金融是正规金融很好的一个补充，农村非正规金融的发展，应该是要被鼓励的。农村金融发展滞后的最大影响因素，其实是农村经济实力整体偏弱。所以在未来的若干年内，中央政府依然要把支农、农民增收问题当做工作重心。
一、农村金融存在的问题
（一）农村金融风险严重阻碍了农村经济的发展
农村经济始终在经济生活中占有重要地位，然而日益突出的农村金融风险严重地制约着农村经济发展和农民收入增长。第一，农业贷款具有很高的风险性，不仅存在市场风险、政策风险，还存在着严重的自然灾害风险。市场风险是目前农业发展的突出问题之一，是以农户为单位的小生产者与大市场的矛盾。市场的瞬息变化，信息的丰富多彩等不确定因素，加大了农业投资风险，加之农民信息观念不强，信息量小等因素，市场风险较大。政策风险，目前农民贷款几乎全由农村信用社承担，贷款用途不仅有农业生产贷款，还有农民消费贷款，甚至救灾贷款等。这些贷款带有很强的政策色彩，却没有相应的风险补偿机制。自然灾害风险，农业本身受自然灾害影响很大，一旦农民遭受自然灾害，那么支农项目也不同程度受损，也导致了部分农户不能按时还款，不可避免地带来一定的贷款风险。第二，农村金融风险使农村经济陷入了经济与金融的恶性循环圈。农村经济发展的滞后性导致农村金融基础薄弱，农村金融基础薄弱使商业银行与其他金融机构淡化甚至放弃农村金融领地。金融机构淡化和放弃加剧了农村金融的恶化局面，金融贫困又使稀缺的农村资金大量外流，其结果使中国农村经济进入下一轮回的经济贫困。农村金融风险更加恶化，从而为农村经济的发展带来后患。
（二）农村金融市场抑制导致农村资金外流
金融抑制导致的资金外流是造成农村经济要素投入不足，农民收入水平无法快速增长的主要因素。第一，邮政储蓄只存不贷，加剧了中国农村金融资源掠夺。农村邮政储蓄近几年迅速发展，已成为抽取农村资金的主要渠道。中国人民银行对邮政储蓄过高的利率制度安排对邮政储蓄转存按季结算。这种制度性收益是其他农村金融机构不能获得的。监管当局对邮政储蓄特殊的监管政策，诱使邮政储蓄采取不正当的竞争手段，参与农村金融市场的竞争，致使农村金融机构运行的外部环境较差。第二，国有商业银行实施集约化战略，大量撤并基层营业网点。县级行的贷款权限逐渐上收，金融机构逐步减少，功能渐趋萎缩，造成县域资金外流。第三，信贷结构机制僵化，弱化了支农效应。一是长期贷款比重偏低，农村金融部门在实际贷款发放中，贷款期限与农业生产的周期不相吻合。二是基础性贷款投入少，农田基本建设和科技开发资金匮乏。三是农业贷款中，非农业占用逐年增加，尤其是近几年，农村资金分流现象较严重的情况下，农行和农信社投入的农业贷款中，有一些部门投入到工商运输等副业中去，使农村种养业资金相对不足。四是农业贷款质量偏低，非正常资金占用量较大。第四，农村保险陷于瘫痪，由于农业本身风险大，随着中国人民保险公司向商业性保险公司转化，农业保险开始大面积萎缩，目前基本处于停办状态。
（三）农村金融体系资源配置作用未能充分发挥出来
经济决定金融，金融反作用于经济，金融问题的根源在于经济本身。正规农村金融制度效率低下是农民收入水平相对下降的重要原因。第一，信贷支持没有充分反映农村贷款需求的变化。目前随着种养业结构不断调整，追求规模化经营成为一种发展趋势。由于小额信贷资金有限，目前大多数地区农村信用社贷款上限只有5000元左右，难以满足种养殖大户的贷款需求。第二，农村中有相当部分的闲置资金没有充分利用，即使在贫困地区也是如此，农村闲置资金较多，一方面表明农村储蓄增加的空间还很大，同时也表明农村金融机构动员储蓄的能力还有待进一步提高。第三，农村融资成本较高。在中央采取多种措施对农业实施减负政策的背景下，作为支农主渠道的农村信用社支农贷款利率比对企业的贷款利率高出20-50个百分点，与中央对农民的减负政策是相背离的，相应地抑制了部分农民对贷款的需求。第四，农村民间借贷广泛存在。正规金融效率高时，民间借贷很难生存，正规金融效率低时，民间借贷就会普遍滋生。垄断的农村金融体制阻碍了金融效率的提高，尽管农村资金存在闲置，但农村金融机构却没有通过自己的经营活动有效动员农村储蓄，是导致农村信贷资金紧张的重要原因，尽管中央银行能够以再贷款的方式来支持农业贷款的增长，但是农村金融体系效率的低下导致农村资金配置效率不理想，农民融资成本高，这是农村金融体系效率不能适应和引导农村经济结构调整的重要原因。二者的最终结果使信贷资金增长的同时，其对农民增收的作用却越来越弱。
（四）农村金融机构经营能力差，服务领域狭窄
大多数农户从现有农村金融机构得不到令人满意的贷款服务，作为支农主力军的农村信用社普遍存在历史包袱沉重，经营效益低下，业务开拓能力不强的问题。首先。农村信用社不良贷款的大量存在，资本不足，加之其规模较小，抵御风险能力较差，限制了其对农村经济发展支持的力度。其次，农村信用社小而众多的法人机构无法满足农村规模经济发展的需要。农村区域布局的调整优化，农业生产规模化经营的扩大，要求进一步提高农业信贷的集约化程度，为此就要求金融机构能够提供从贷款融资、贷款结算、保险、咨询、代理等全方位的金融服务。可目前农村金融服务仍然单一化，以提供存贷款服务为主农业产业化的金融支持力度不够，服务领域非常有限。再次农村信用社业务单一，规模小，缺乏现代化服务手段，其整体管理与业务水平、人员素质、服务功能均有待大力提高。
（五）农村金融市场缺乏有效的竞争机制
由于国有商业银行大规模收缩网点，信贷业务及其它投资农村金融领地存在制度性限制，加之农村基金会的取消，农村信用社在很多地区已成为唯一能够发放贷款吸收存款的金融机构，这在事实上就造成了农村信用社在农村金融市场中的垄断地位。在这种情况下，农村信用社可以单方面制定市场游戏规则，缺乏行业之间的竞争制约。如央行扩大信用社贷款浮动范围后，信用社立即上调了贷款利率，除小额农贷外，其他贷款品种的利率几乎一浮到顶。除此之外，许多信用社为了规避风险，还不同程度地提高对贷款的审批条件与企业的准入门槛。 （六）农村金融生态环境趋于恶化
一是农村经济发展水平不高。经济是最重要的金融生态环境因素，也是农业信贷资金配置的主要依据。二是涉农金融法律滞后。诸如农业保险立法、农村合作金融立法等缺失、滞后。三是信息披露失真，银企关系不协调。农村企业财务制度不健全，作假账，提供虚假的会计信息，金融机构难以掌握企业运行的真实情况，加之信用信息开放度低、信息不对称，银行信贷资金潜在一定风险。四是农村金融服务中介担保机构存在不同程度的缺位，在一定程度上增加了农户筹资的成本，从而影响农民收入水平提高。
二、农村金融发展的政策建议
（一）深化农村金融体制改革，建立健全农村金融组织体系
第一，现有的中国农业发展银行业务单一，对农业的促使不力。农业产业的升级是农村积极发展的必然，所以农发行应该对其业务进行调整，不能再局限于棉、粮方面的贷款，而要开发出新的金融服务，以满足农业发展中出现的新金融需求。在对农发行进行业务多元化调整的同时，也可对农发行进行商业化改革。因为农发行的服务对象是农业化，而农业经济的低效率、低收益使得过多的商业化追求是不可能的。但可以通过“农户+公司”的贷款模式，在农发行放贷给农户的时候，要求公司为农发行发放给农户的贷款进行担保，从而使得农发行风险降低、贷款规模上升，并提高收益。第二，农村金融中农村信用社一直是其主体部分，要继续、充分发挥农信社农村金融老大的作用。但农村经济也存在区域性，农信社的放贷政策不能搞一体化，应该根据各地区的差异进行指导性的调整。更为重要的，当初农信社成立的目的是支农、扶贫，所以，农信社可以吸收富有地区的存款转移到贫困地区放贷，也可以在同一个地区吸纳富人的储蓄放贷给贫困人群。农信社应该在一个地区布置合理的机构数量，促使它们同业竞争，从而达到资源优化配置的目的。农信社中很重要的一个问题是产权制度改革，目的就是要通过产权的明晰化来达到“谁投资，谁管理，谁出风险谁担责”的目的。第三，由于农发行以及农信社的经营范围窄、业务单一，造成了农村金融整体上的单一化。中央政策制定者可以适当地降低农村金融的准入门槛，鼓励更多的金融机构到农村设立分支机构，让农村金融形成一个集金融、证券、保险为一体的完整金融体系。同时，也要制定相关的农村金融运行法律法规，促进农村金融组织体系健康有效运转。
（二）提高农村金融支农实力，解决农村金融抑制问题
第一，过往农村金融放贷以“小额信用农贷”为主，在此基础上，可实时开放农行规模贷款品种，如“土地规模化经营贷款”，用于政府对于连片承包经营的支持，引导农民实行集约化经营和规模化生产。引导农村金融放贷的多元化投向，不能只局限于以种植业、畜牧业、养殖业为主的传统农业，加大对以农产品加工、新型农产品生产对农民收入促进明显的新型农业的贷款力度，促进农业经济的产业升级。第二，邮政储蓄银行在农村的地位仅次于农信社，由于邮储银行只吸储不放贷，造成了农村资金大量转移到了城市，使得农村资金贫血现象严重。为遏制这一现象继续恶化，可缩小邮储银行存入和收储之间的利差，以抑制邮储过量地吸收农村资金转移到城市，也可以指定人行必须把邮储从农村吸收的存款按比例通过政府的财政手段再转移回农村。在鼓励其他金融机构在农村设立分支机构的同时，也要求它们必须把从农村吸收的存款按一定比例转移回农村。
（三）改善农村金融生态环境的建设
金融生态，指的是各种组织为了生存和发展，与其生存环境之间及内部金融组织相互之间，在长期的密切联系和相互作用过程中通过分工合作所形成的具有一定机构特征，执行一定功能作用的动态平衡系统。我们改善农村金融生态环境，实际上就是对不好的制度机构进行改造和优化，降低农村金融运作的成本和提高农村金融系统运行的效率。当前农村金融系统中存在产权制度不明确、涉农金融法律法规不健全、非正规金融抑制现象明显、农村整体经济实力偏弱等问题。产权的明确界定和有效保护是降低交易费用，提高交易效率的重要条件，中央政府应该颁布农村金融产权法，明确金融机构之间，以及金融机构内部的责任。在涉农金融法律体系中，在农村金融法律体系中对农村金融市场的准入门槛设置过高，这些对农村金融的发展是不利的，应想办法改进。一直以来，农村非正规金融以及整体的非正规金融都戴着“非法化”的帽子而受到压制。其实，农村非正规金融是正规金融很好的一个补充，农村非正规金融的发展，应该是要被鼓励的。农村金融发展滞后的最大影响因素，其实是农村经济实力整体偏弱。所以在未来的若干年内，中央政府依然要把支农、农民增收问题当做工作重心。