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“豆腐预算”的省思
“豆腐预算”，是国内学术界对一些政府部门预算执行不严、随意变更的形象比喻。预算只是“纸上写写、墙头挂挂”的装饰，最突出的表现是，“要钱、花钱两码事”。这样的“潜规则”似乎在前些年并不被人特别关注，直到在全国范围内刮起一阵阵的“审计风暴”后，政府财政监管的深层漏洞才逐渐浮出了水面。其中，政府在预算执行中存在问题尤为突出。
面对预算执行中的诸多问题，人们不禁反思：当初有关预算审批是如何一路“绿灯”的？资金的调配为何能如此“随意”？人大对预算执行的监督力度在哪里？
浙江省人大财经委员会的工作人员对此表示，政府预算在执行中，哪些调整变更要报人大，有关法律都只是原则规定，不具体，难以操作。
中央党校研究室副主任周天勇指出：“政府收入，预算外一块，制度外还有一块，相当一部分收支游离于预算之外，逃避了人大的监督；不仅是人大管不着，就是财政、审计部门也拿它没办法。在这样的情况下，政府收支哪里还有公开性、透明性可言？”
据绍兴市人大常委会财经工委的同志介绍，在一些具体的政府工程上，“钓鱼项目”十分普遍。一个工程起初的“开价”随着项目的推进而不断“追加”，这给人大监督带来了难题。
此外，省人大财经委的同志告诉记者，由于受人代会审议时间限制，代表都比较关注政府报告，对预算报告关注不够，审议政府预算只能是“走马观花”。“预算预算，匡匡算算”，薄薄的几页纸，内容过于宽泛，“内行人看不清，外行人看不懂”，代表审议走走形式，很难发挥监督功能。
无庸置疑，由于制度、法规以及工作设计等因素，导致了人大对政府预算监督的“软化”。因此，转变“豆腐预算”为“铁预算”，攥紧纳税人的“钱袋子”，把好政府用钱的“闸门”，成为了各级人大在制度创新和工作探索方面的一个重要课题。
预算监督走向“刚性化”
审查批准预算并监督预算的执行，是宪法和法律赋予人民代表大会的一项重要职权。如何改革人大预算审查方式，不断加强人大对预算的监督，浙江各级人大积极探索，预算审查监督工作逐渐走向深入。
——专题审查，为人代会“把关”。
“以前我们能看到的全省预算报告只有一张纸，简略得让人看不懂。今天一个部门的报告就变成了一大本书……”
2004年初，浙江省人大财经委对2004年省卫生厅的部门预算进行单独审议。此次提请审议的浙江省卫生厅部门预算（草案）共涉及资金55亿元，厚厚96页的报告让人大代表一目了然，也让与会代表感慨不已。
记者从有关部门了解到，始于2000年的浙江省部门预算改革如今进入了第6个年头。近年来更是每次都选取对象进行重点专题审查，经过省人大财经委、专家评审组、人大代表审查组的三重关口层层把关：
第一道关口是预算编制过程中的“两上两下”，财政部门根据各部门报送的收支计划，按零基预算的要求，逐项核定各种经费后发回部门修改；根据各部门重新核定的预算，上报省人大财经委审核。第二道关口便是专家评审。专家评审组成员由人大财经委确定，今年的11人来自审计、财政、统计、高校以及相关兄弟单位。第三关则是省人代会期间的专题审查会。
省人大财经委的同志告诉记者，2004年，当时刚经历了“非典”，他们通过审议，给卫生厅增加了5000万元，用于建造“疾病预防控制中心”。2006年，考虑省里推广“社保”的范围、提高社会“低保”额的工作实际，给民政厅增加了1650万元预算。而在2005年对交通厅的审查中，他们发现有的单位人均13万元的公用经费，大大超出了其他部门的平均水平，因此将其削减到7万元。
这种审查方式的改变，有效地弥补了人代会对预算审议不充分的缺陷。
——成立“智囊”机构。面对人大预算监督工作力量的不足的现实，嘉兴市人大常委会借助“外脑”，设立预算监督的非常设性机构。2003年11月，嘉兴市人大常委会从社会各界挑选部分财经方面的资深专家和业务骨干，组建了财政预（决）算咨询小组和经济运行分析小组，同时出台了相关活动制度。两个小组定期召开例会，对国民经济和社会发展计划、财政预算执行情况等进行深入研究，从而保证了人大监督的公正性和准确性。2004年3月，市农经局的预算报75项开支，经专家一项项核下来，被建议核减为35项。
有人评价，“智囊”审查小组不仅为人民把好了用钱的“闸门”，还推动预算审查监督开始从程序性监督向实质性监督的转变。
——提前介入项目审查，盯紧预算变更。以往，由于预算使用情况没有相应的考评体系，“财政的钱好要、好用，不要白不要，不用白不用”的状况十分普遍。据了解，绍兴市人大常委会对重大项目预算的审批上严格把关，一些项目在讨论和审查过程中被“封杀”。
据绍兴市人大常委会财经工委的同志介绍，在要不要新建一座游泳馆的讨论中，人大从减少债务的角度出发，提出了“扩建原有游泳馆”的意见。在市委党校迁建项目审查时，市人大常委会认为停办的南洋国际学校可以利用，没有必要另起“炉灶”。
“这些工程方案都得到了调整，大大节省了资源。”绍兴市人大常委会财经工委的同志表示，“对重点工程项目在初审中就介入，人大就有时间与政府协商讨论，从而使决策更加科学化。”
对于预算变更的审查，绍兴市人大常委会2004年6月25日通过的《关于加强市级预算审查监督的决定》中明确指出，市政府必须编制预算调整方案，并于当年10月底提交市人大常委会审查。农业、教育、科技和社会保障等预算资金调减，必须经过市人大常委会审查批准。
“现在，财政的钱不能随便花了。”不少官员感慨。
“政府的预算编制和预算执行比以往更为理性。”这是绍兴市人大常委会财经工委主任钱世锦的感受。
乡镇人大预算监督不再是“死水一潭”
长期以来，基层政府财政随意支配和安排问题突出，往往因政府自由裁量权力过大而形成各种弊端，乡镇人大预算监督也被讥为“死水一潭”。而现在，浙江各地的乡镇人大对预算的监督也逐渐走出空泛的象征性监督，开始了富有“草根”气息的监督方式改革。
2005年4月，温岭市泽国镇政府将预算中的一些属于政府投资的项目拿出来，经过从全镇12万人口中抽样出的275名民意代表的反复讨论，选择出他们认可的项目，并将这些经过“民主恳谈”后挑选的项目交由人大投票通过，成为政府的最终预算。
泽国镇的党委书记坦言，民意决策的结果出乎他们镇“精英层”预料，诸如道路等基础工程起初被领导普遍看好的项目，却被环保工程所替代。“看来乡财政的钱该怎么花，镇里还是对群众的需求了解不够。”
相比泽国的做法，2005年7月，温岭市开启的“新河试验”更是引起了社会各界高度关注。具体做法是：将镇政府提出的财政预算草案提交给镇人大，经人大代表和与会民众就预算的具体内容进行恳谈后，再由镇政府和人大的预算审查小组共同修改预算，形成新的预算方案，再提交人代会通过。
与此同时，新河镇还成立了由人大代表组成的镇人大财经小组，负责在人代会后对预算执行过程实行监督。如果人大财经小组认为预算没有按照原定计划实行，或者有些新增预算出现，可以向镇人大主席团提出请求，要求镇人大主席团召开人大代表会议，就预算的执行问题和新增预算进行讨论。
此外，从2006年3月开始，预算分小组审议，并由人大专家进行专门性的培训。
“在人代会上，代表们提出的问题集中、务实、有针对性，镇领导一点都不马虎，并且都能根据恳谈的意见，作出相应的调整。”这是在“预算恳谈会”现场观摩的浙江大学政治学系师生的普遍感受。
中国政法大学蔡定剑教授评价：将温岭原创式的“民主恳谈”方式引入到体制内，完成人大代表和政府之间的直接对话。这同样是对基层人大开会程序的改革。
怎样为人民管好“钱袋子”？杭州市余杭区人大常委会的做法也颇受外界关注。
面对乡镇财政管理存在的各种现实难题，要实现从程序性监督向程序性和实质性监督并重的转变，余杭区人大常委会组成人员认识到，必须创新乡镇人大监督财政工作的新思路。
2005年6月24日，余杭区十二届人大常委会第十九次会议审议通过了《关于乡镇人民代表大会监督乡镇财政工作的意见》。该《意见》重点突出乡镇人大对预算的审查和批准，预算执行、调整的审查和批准，财政决策的审查和批准，乡镇财政性资金重大项目、公有资产经营管理、政府债务管理等监督内容。
记者了解到，2006年，余杭区14个乡镇人大普遍把乡镇财政预算执行情况的监督、依法调整预算等内容列入年度工作重点。初步实现了对乡镇财政的经常性监督，预算调整进入“法轨”，人大代表的财政审议能力也得到了提升。
显然，经过基层人大和政府的积极探索和创新，乡镇人大的预算监督不再是“死水一潭”。
配套立法，保障监督
为使预算编制、初审、审批、执行、调整、决算编制、审计监督等各个环节都有法可依，浙江省人大常委会力抓“环节立法”、“专项立法”，制定了一系列的地方性法规。2000年12月28日，通过了《浙江省预算外资金管理条例》；《浙江省预算审查监督条例》列入今年省人大常委会的一类立法计划，其草案已于9月底提交省人大常委会第二十七次会议审议。配套立法，为预算监督保驾护航。
提请省人大常委会会议审议的《浙江省预算审查监督条例》（草案）总结了我省各级人大常会预算审查监督的经验，呈现出诸多亮点。
草案规定，省人民政府要做到先有预算，后有支出，这就在源头上规范了政府预算的执行工作。对预算的初审，草案指出，省人大财经委对预算草案进行初步审查时，可以向政府有关部门提出询问，也可以向有关方面的代表和专家征求意见。
“预算变更”是监督的重点和难点，这已是不争的事实。法规草案加强了对“预算变更”的监督，规定在省级预算执行中，因特殊情况需要增加支出或减少收入，使原批准的收支平衡的预算总支出超过总收入，省人民政府应当编制预算调整方案，提请省人大常委会审查和批准。
审计被认为是检测预算执行情况的有力武器。草案规定，省人大常委会可以要求省人民政府责成省审计部门就预算执行中的重大问题进行专项审计并报告审计结果。
作为预算监督的最后一道关卡，决算审查更是不能放松。草案赋予了人大常规性审查权力外，还赋予省人大财经委、预算工作委员会对省级部门决算进行重点审查的权力。
省人大财经委的同志表示，草案对省人大及市县人大的一些现有的做法进行了立法规范，以期实现“有法可依”。同时他提到，一些省市实行“临时预算”和国外的“独立审计”等等内容，虽然草案中没有涉及，但有可能是预算改革深入的方向。
从实践来看，浙江各级人大及其常委会对预算的审查监督正在由程序性向程序性与实质性并重转变。虽然，人大要切实履行对财政预算的监督职能，在我国还是一个渐进的、逐渐适应的过程。但是，通过探索和改革，人大对“钱袋子”的看管将越来越显示出其“刚性”。
摄影蔡荣章
与2005年湖南省级预算执行审计工作报告公开引发公众热烈好评相比，今年的审计报告公开似乎多了些冷静。在制度框架下，常态的公开或许比暂时的热闹更有价值。当审计报告走过人大常委会的法律程序后，人大还要做些什么？答案就在公民的殷殷期望之中——运用审计信息，依法厉行监督。
“豆腐预算”，是国内学术界对一些政府部门预算执行不严、随意变更的形象比喻。预算只是“纸上写写、墙头挂挂”的装饰，最突出的表现是，“要钱、花钱两码事”。这样的“潜规则”似乎在前些年并不被人特别关注，直到在全国范围内刮起一阵阵的“审计风暴”后，政府财政监管的深层漏洞才逐渐浮出了水面。其中，政府在预算执行中存在问题尤为突出。
面对预算执行中的诸多问题，人们不禁反思：当初有关预算审批是如何一路“绿灯”的？资金的调配为何能如此“随意”？人大对预算执行的监督力度在哪里？
浙江省人大财经委员会的工作人员对此表示，政府预算在执行中，哪些调整变更要报人大，有关法律都只是原则规定，不具体，难以操作。
中央党校研究室副主任周天勇指出：“政府收入，预算外一块，制度外还有一块，相当一部分收支游离于预算之外，逃避了人大的监督；不仅是人大管不着，就是财政、审计部门也拿它没办法。在这样的情况下，政府收支哪里还有公开性、透明性可言？”
据绍兴市人大常委会财经工委的同志介绍，在一些具体的政府工程上，“钓鱼项目”十分普遍。一个工程起初的“开价”随着项目的推进而不断“追加”，这给人大监督带来了难题。
此外，省人大财经委的同志告诉记者，由于受人代会审议时间限制，代表都比较关注政府报告，对预算报告关注不够，审议政府预算只能是“走马观花”。“预算预算，匡匡算算”，薄薄的几页纸，内容过于宽泛，“内行人看不清，外行人看不懂”，代表审议走走形式，很难发挥监督功能。
无庸置疑，由于制度、法规以及工作设计等因素，导致了人大对政府预算监督的“软化”。因此，转变“豆腐预算”为“铁预算”，攥紧纳税人的“钱袋子”，把好政府用钱的“闸门”，成为了各级人大在制度创新和工作探索方面的一个重要课题。
预算监督走向“刚性化”
审查批准预算并监督预算的执行，是宪法和法律赋予人民代表大会的一项重要职权。如何改革人大预算审查方式，不断加强人大对预算的监督，浙江各级人大积极探索，预算审查监督工作逐渐走向深入。
——专题审查，为人代会“把关”。
“以前我们能看到的全省预算报告只有一张纸，简略得让人看不懂。今天一个部门的报告就变成了一大本书……”
2004年初，浙江省人大财经委对2004年省卫生厅的部门预算进行单独审议。此次提请审议的浙江省卫生厅部门预算（草案）共涉及资金55亿元，厚厚96页的报告让人大代表一目了然，也让与会代表感慨不已。
记者从有关部门了解到，始于2000年的浙江省部门预算改革如今进入了第6个年头。近年来更是每次都选取对象进行重点专题审查，经过省人大财经委、专家评审组、人大代表审查组的三重关口层层把关：
第一道关口是预算编制过程中的“两上两下”，财政部门根据各部门报送的收支计划，按零基预算的要求，逐项核定各种经费后发回部门修改；根据各部门重新核定的预算，上报省人大财经委审核。第二道关口便是专家评审。专家评审组成员由人大财经委确定，今年的11人来自审计、财政、统计、高校以及相关兄弟单位。第三关则是省人代会期间的专题审查会。
省人大财经委的同志告诉记者，2004年，当时刚经历了“非典”，他们通过审议，给卫生厅增加了5000万元，用于建造“疾病预防控制中心”。2006年，考虑省里推广“社保”的范围、提高社会“低保”额的工作实际，给民政厅增加了1650万元预算。而在2005年对交通厅的审查中，他们发现有的单位人均13万元的公用经费，大大超出了其他部门的平均水平，因此将其削减到7万元。
这种审查方式的改变，有效地弥补了人代会对预算审议不充分的缺陷。
——成立“智囊”机构。面对人大预算监督工作力量的不足的现实，嘉兴市人大常委会借助“外脑”，设立预算监督的非常设性机构。2003年11月，嘉兴市人大常委会从社会各界挑选部分财经方面的资深专家和业务骨干，组建了财政预（决）算咨询小组和经济运行分析小组，同时出台了相关活动制度。两个小组定期召开例会，对国民经济和社会发展计划、财政预算执行情况等进行深入研究，从而保证了人大监督的公正性和准确性。2004年3月，市农经局的预算报75项开支，经专家一项项核下来，被建议核减为35项。
有人评价，“智囊”审查小组不仅为人民把好了用钱的“闸门”，还推动预算审查监督开始从程序性监督向实质性监督的转变。
——提前介入项目审查，盯紧预算变更。以往，由于预算使用情况没有相应的考评体系，“财政的钱好要、好用，不要白不要，不用白不用”的状况十分普遍。据了解，绍兴市人大常委会对重大项目预算的审批上严格把关，一些项目在讨论和审查过程中被“封杀”。
据绍兴市人大常委会财经工委的同志介绍，在要不要新建一座游泳馆的讨论中，人大从减少债务的角度出发，提出了“扩建原有游泳馆”的意见。在市委党校迁建项目审查时，市人大常委会认为停办的南洋国际学校可以利用，没有必要另起“炉灶”。
“这些工程方案都得到了调整，大大节省了资源。”绍兴市人大常委会财经工委的同志表示，“对重点工程项目在初审中就介入，人大就有时间与政府协商讨论，从而使决策更加科学化。”
对于预算变更的审查，绍兴市人大常委会2004年6月25日通过的《关于加强市级预算审查监督的决定》中明确指出，市政府必须编制预算调整方案，并于当年10月底提交市人大常委会审查。农业、教育、科技和社会保障等预算资金调减，必须经过市人大常委会审查批准。
“现在，财政的钱不能随便花了。”不少官员感慨。
“政府的预算编制和预算执行比以往更为理性。”这是绍兴市人大常委会财经工委主任钱世锦的感受。
乡镇人大预算监督不再是“死水一潭”
长期以来，基层政府财政随意支配和安排问题突出，往往因政府自由裁量权力过大而形成各种弊端，乡镇人大预算监督也被讥为“死水一潭”。而现在，浙江各地的乡镇人大对预算的监督也逐渐走出空泛的象征性监督，开始了富有“草根”气息的监督方式改革。
2005年4月，温岭市泽国镇政府将预算中的一些属于政府投资的项目拿出来，经过从全镇12万人口中抽样出的275名民意代表的反复讨论，选择出他们认可的项目，并将这些经过“民主恳谈”后挑选的项目交由人大投票通过，成为政府的最终预算。
泽国镇的党委书记坦言，民意决策的结果出乎他们镇“精英层”预料，诸如道路等基础工程起初被领导普遍看好的项目，却被环保工程所替代。“看来乡财政的钱该怎么花，镇里还是对群众的需求了解不够。”
相比泽国的做法，2005年7月，温岭市开启的“新河试验”更是引起了社会各界高度关注。具体做法是：将镇政府提出的财政预算草案提交给镇人大，经人大代表和与会民众就预算的具体内容进行恳谈后，再由镇政府和人大的预算审查小组共同修改预算，形成新的预算方案，再提交人代会通过。
与此同时，新河镇还成立了由人大代表组成的镇人大财经小组，负责在人代会后对预算执行过程实行监督。如果人大财经小组认为预算没有按照原定计划实行，或者有些新增预算出现，可以向镇人大主席团提出请求，要求镇人大主席团召开人大代表会议，就预算的执行问题和新增预算进行讨论。
此外，从2006年3月开始，预算分小组审议，并由人大专家进行专门性的培训。
“在人代会上，代表们提出的问题集中、务实、有针对性，镇领导一点都不马虎，并且都能根据恳谈的意见，作出相应的调整。”这是在“预算恳谈会”现场观摩的浙江大学政治学系师生的普遍感受。
中国政法大学蔡定剑教授评价：将温岭原创式的“民主恳谈”方式引入到体制内，完成人大代表和政府之间的直接对话。这同样是对基层人大开会程序的改革。
怎样为人民管好“钱袋子”？杭州市余杭区人大常委会的做法也颇受外界关注。
面对乡镇财政管理存在的各种现实难题，要实现从程序性监督向程序性和实质性监督并重的转变，余杭区人大常委会组成人员认识到，必须创新乡镇人大监督财政工作的新思路。
2005年6月24日，余杭区十二届人大常委会第十九次会议审议通过了《关于乡镇人民代表大会监督乡镇财政工作的意见》。该《意见》重点突出乡镇人大对预算的审查和批准，预算执行、调整的审查和批准，财政决策的审查和批准，乡镇财政性资金重大项目、公有资产经营管理、政府债务管理等监督内容。
记者了解到，2006年，余杭区14个乡镇人大普遍把乡镇财政预算执行情况的监督、依法调整预算等内容列入年度工作重点。初步实现了对乡镇财政的经常性监督，预算调整进入“法轨”，人大代表的财政审议能力也得到了提升。
显然，经过基层人大和政府的积极探索和创新，乡镇人大的预算监督不再是“死水一潭”。
配套立法，保障监督
为使预算编制、初审、审批、执行、调整、决算编制、审计监督等各个环节都有法可依，浙江省人大常委会力抓“环节立法”、“专项立法”，制定了一系列的地方性法规。2000年12月28日，通过了《浙江省预算外资金管理条例》；《浙江省预算审查监督条例》列入今年省人大常委会的一类立法计划，其草案已于9月底提交省人大常委会第二十七次会议审议。配套立法，为预算监督保驾护航。
提请省人大常委会会议审议的《浙江省预算审查监督条例》（草案）总结了我省各级人大常会预算审查监督的经验，呈现出诸多亮点。
草案规定，省人民政府要做到先有预算，后有支出，这就在源头上规范了政府预算的执行工作。对预算的初审，草案指出，省人大财经委对预算草案进行初步审查时，可以向政府有关部门提出询问，也可以向有关方面的代表和专家征求意见。
“预算变更”是监督的重点和难点，这已是不争的事实。法规草案加强了对“预算变更”的监督，规定在省级预算执行中，因特殊情况需要增加支出或减少收入，使原批准的收支平衡的预算总支出超过总收入，省人民政府应当编制预算调整方案，提请省人大常委会审查和批准。
审计被认为是检测预算执行情况的有力武器。草案规定，省人大常委会可以要求省人民政府责成省审计部门就预算执行中的重大问题进行专项审计并报告审计结果。
作为预算监督的最后一道关卡，决算审查更是不能放松。草案赋予了人大常规性审查权力外，还赋予省人大财经委、预算工作委员会对省级部门决算进行重点审查的权力。
省人大财经委的同志表示，草案对省人大及市县人大的一些现有的做法进行了立法规范，以期实现“有法可依”。同时他提到，一些省市实行“临时预算”和国外的“独立审计”等等内容，虽然草案中没有涉及，但有可能是预算改革深入的方向。
从实践来看，浙江各级人大及其常委会对预算的审查监督正在由程序性向程序性与实质性并重转变。虽然，人大要切实履行对财政预算的监督职能，在我国还是一个渐进的、逐渐适应的过程。但是，通过探索和改革，人大对“钱袋子”的看管将越来越显示出其“刚性”。
摄影蔡荣章
与2005年湖南省级预算执行审计工作报告公开引发公众热烈好评相比，今年的审计报告公开似乎多了些冷静。在制度框架下，常态的公开或许比暂时的热闹更有价值。当审计报告走过人大常委会的法律程序后，人大还要做些什么？答案就在公民的殷殷期望之中——运用审计信息，依法厉行监督。