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中央《关于深化农村改革，加快推进农业现代化的若干意见》提出，要赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保功能，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。作为一名基层财政干部，笔者对此感触较深。本文就如何盘活农村沉睡已久的“三权”（农村土地承包经营权、林权和宅基地使用权），充分发挥其融资功能，进而推动农村基础设施建设和农业现代化发展等内容，谈点个人粗浅认识。
一、当前农村开展土地确权的必要性和重要性
当前，我国大部分地区农业生产力水平仍然较为低下，农业机械化、现代化程度不高，很多地方停留在上世纪八九十年代单打独干的家庭联产承包责任制的生产模式，亩均产出效益不理想，甚至出现了增产不增收的现象。农村综合发展水平依然落后，农民务农收入远远比不上外出务工收入，大部分农民特别是青壮年农民弃农务工现象十分突出，导致农村大面积良田抛荒。
开展土地确权是实现土地流转的坚实基础。世界银行研究报告指出，当人均GDP小于500美元时，农民以分散的自给自足经营土地为主，只有当GDP大于1000美元之后，农村土地运用和市场价值才能体现出来，表现在土地拥有者有转移土地的强烈愿望，而土地经营者又有扩张规模的迫切需求，二者共同促进了土地使用权流转。当前，我国绝大多数农村的人均GDP已远远高于1000美元，开展土地确权大有必要。随着城乡一体化的推进，必将进一步解放农村生产力，不断激活农村产权的流动性。
开展土地确权是破解农村发展资金瓶颈问题的重要举措。当前，农村基础设施建设和产业发展普遍面临资金不足的难题，农村筹资困难重重。一方面，大批农户因缺少抵押物融资难；另一方面，农民拥有的土地、房屋、林权等资产普遍闲置“沉睡”，财产权、收益权得不到有效体现。而土地确权后，能依法确认土地权属、界线、范围、用途和面积，维护农村集体经济组织和农民的合法权益，为有序推进农村土地管理制度改革奠定基础。同时，能进一步明晰农民经营权限，鼓励农民以土地经营权进行流转，还可作为向金融机构申贷的抵押物，有利于破解农业发展资金不足的难题。
二、推行农村“三权”抵押担保融资改革的基本思路
作为农村产权流转与农村金融制度创新发展的结合点，农村“三权”抵押担保融资不仅能拓宽农村建设的融资渠道，也为农村金融体系建设提供了新的思路。目前国内金融机构还没有出台把农民所拥有的“三权”作为有效抵押物进行信贷业务的政策措施，一定程度上影响了农民手中“三权”效能的发挥。为此，笔者建议切实做好以下五方面工作。
（一）稳步推进确权颁证，完善登记管理。农户将“三权”作抵押，向金融机构申请贷款，必须拥有合法的“三权”权属证明。因此，各级政府应加快农村“三权”确权发证进度，完善确权登记管理，使担保公司和金融机构能详尽掌握借款人拥有的“三权”权属面积、年限等。对需办理“三权”抵押担保融资的借款人，可试点优先确权颁证，县级农业、林业、国土等主管部门应当开展担保登记备案和权属流转管理工作，加强对拟流转“三权”摸底调查，建立健全“三权”台账，为金融机构开展农村“三权”抵押融资奠定基础。
（二）建立交易平台，理顺交易服务。县级政府应参照现有国有土地交易模式，制定完善的农村“三权”交易制度和市场化的交易规则。建立健全农村“三权”交易平台，成立由政府授权的农村“三权” 交易中心，负责对农村“三权”进行登记发证，规范抵押担保行为，制订农村“三权”估价参考标准和程序，成立评估中介公司，开展价值评估服务，健全评估机制，降低融资成本。另外，应鼓励民间资本建立产权投资公司参与农村“三权”交易，以此来提高“三权”在市场上的变现能力和融资能力。与此同时，政府还应明确专门的管理部门对农村“三权”交易进行统一监管，确保交易的公开、公平。
（三）推动银行产品创新，探索融资模式。金融机构应坚持以市场需求为导向的金融产品创新理念，逐步推出农村“三权”相关信贷产品。金融机构可结合农户小额贷款模式，尝试建立相关的农村“三权”抵押担保贷款受理、审查、审批、信贷发放及贷后管理机制，合理制定抵押担保年限、抵押担保金额比例。同时，结合农村信用体系建设，根据借款人信用登记评定贷款条件，设立农村“三权”抵押担保借款年限、利率和抵押率。
（四）成立管理机构，推动资源整合。随着农业产业化的不断发展，农村“三权”整合和集约化经营管理已成为现实。因此，当乡镇或村级组织需筹集资金投入到村里公益设施和农业基础设施建设时，乡镇或村级组织可成立一个专门的“三权”管理机构，在全村“三权”资源确权到户的前提下，对全村的“三权”进行整合并进行集约化管理。村级管理机构将整合后的“三权”打包抵押给担保公司，由担保公司对该村基础设施建设贷款资金进行担保向银行申请项目资金贷款。银行只需承担对借款人的识别和贷款的管理工作，有利于银行业务的开展。承贷农民每年度向银行分期分批偿还贷款。当农户受市场影响，经济收入下降或出现资金短缺时，启动由财政部门和所在乡、村配合协助，将贷款农户所享受的上级各类财政奖补资金作为偿贷资金。这样既可放大贷款额度，实现农村“三权”价值发挥最大化，又可降低银行的工作量，提高贷款发放效率。
（五）建立贷款风险准备，完善风险分摊。县级财政应当从农业支出中安排一定额度的预算资金，建立县级农村“三权”抵押担保贷款风险准备金，当担保公司担保的以“三权”抵押的村级公益设施和农业基础设施建设项目贷款发生风险时，由政府建立的风险准备金给予一定比例的补偿。同时，县级政府还应当成立农村“三权”管理公司，负责回购收储担保公司因开展农村“三权”抵押担保贷款而产生的不良资产，并在产权交易中心转让抵押物变现或在土地整体规划前提下集中收储、集中利用，实现“三权”的增值，切实降低担保公司的风险。
三、财政部门要充当农村“三权”抵押担保融资改革的排头兵
财政农村公共投入重点要支持事关农村经济发展的生产、生活基本设施建设项目，如群众受益较多的村组公路，以及灌溉渠道、堤坝等农业生产设施。当农民进行这些项目建设所需资金和自筹资金不足时，可以以所颁发的土地经营权证，作为担保物进行申贷。对现阶段银行尚未启动“三权”抵押贷款，财政部门应当主动协调，积极配合，与政府性担保公司一道，为农村“三权”抵押担保融资铺道，这样能收到“一举四得”的效果：农村“三权”能够得到彻底盘活；可以大大减轻财政支出压力；可以有效增加银行与担保公司的收入和利润；可以有效防范金融风险和担保风险。可以预见，一旦担保机制在“三权”融资中得到有效运用，更多小资本撬动大资本的案例会如雨后春笋般出现。
（作者单位：湖南省溆浦县财政局）
责任编辑：欣闻
一、当前农村开展土地确权的必要性和重要性
当前，我国大部分地区农业生产力水平仍然较为低下，农业机械化、现代化程度不高，很多地方停留在上世纪八九十年代单打独干的家庭联产承包责任制的生产模式，亩均产出效益不理想，甚至出现了增产不增收的现象。农村综合发展水平依然落后，农民务农收入远远比不上外出务工收入，大部分农民特别是青壮年农民弃农务工现象十分突出，导致农村大面积良田抛荒。
开展土地确权是实现土地流转的坚实基础。世界银行研究报告指出，当人均GDP小于500美元时，农民以分散的自给自足经营土地为主，只有当GDP大于1000美元之后，农村土地运用和市场价值才能体现出来，表现在土地拥有者有转移土地的强烈愿望，而土地经营者又有扩张规模的迫切需求，二者共同促进了土地使用权流转。当前，我国绝大多数农村的人均GDP已远远高于1000美元，开展土地确权大有必要。随着城乡一体化的推进，必将进一步解放农村生产力，不断激活农村产权的流动性。
开展土地确权是破解农村发展资金瓶颈问题的重要举措。当前，农村基础设施建设和产业发展普遍面临资金不足的难题，农村筹资困难重重。一方面，大批农户因缺少抵押物融资难；另一方面，农民拥有的土地、房屋、林权等资产普遍闲置“沉睡”，财产权、收益权得不到有效体现。而土地确权后，能依法确认土地权属、界线、范围、用途和面积，维护农村集体经济组织和农民的合法权益，为有序推进农村土地管理制度改革奠定基础。同时，能进一步明晰农民经营权限，鼓励农民以土地经营权进行流转，还可作为向金融机构申贷的抵押物，有利于破解农业发展资金不足的难题。
二、推行农村“三权”抵押担保融资改革的基本思路
作为农村产权流转与农村金融制度创新发展的结合点，农村“三权”抵押担保融资不仅能拓宽农村建设的融资渠道，也为农村金融体系建设提供了新的思路。目前国内金融机构还没有出台把农民所拥有的“三权”作为有效抵押物进行信贷业务的政策措施，一定程度上影响了农民手中“三权”效能的发挥。为此，笔者建议切实做好以下五方面工作。
（一）稳步推进确权颁证，完善登记管理。农户将“三权”作抵押，向金融机构申请贷款，必须拥有合法的“三权”权属证明。因此，各级政府应加快农村“三权”确权发证进度，完善确权登记管理，使担保公司和金融机构能详尽掌握借款人拥有的“三权”权属面积、年限等。对需办理“三权”抵押担保融资的借款人，可试点优先确权颁证，县级农业、林业、国土等主管部门应当开展担保登记备案和权属流转管理工作，加强对拟流转“三权”摸底调查，建立健全“三权”台账，为金融机构开展农村“三权”抵押融资奠定基础。
（二）建立交易平台，理顺交易服务。县级政府应参照现有国有土地交易模式，制定完善的农村“三权”交易制度和市场化的交易规则。建立健全农村“三权”交易平台，成立由政府授权的农村“三权” 交易中心，负责对农村“三权”进行登记发证，规范抵押担保行为，制订农村“三权”估价参考标准和程序，成立评估中介公司，开展价值评估服务，健全评估机制，降低融资成本。另外，应鼓励民间资本建立产权投资公司参与农村“三权”交易，以此来提高“三权”在市场上的变现能力和融资能力。与此同时，政府还应明确专门的管理部门对农村“三权”交易进行统一监管，确保交易的公开、公平。
（三）推动银行产品创新，探索融资模式。金融机构应坚持以市场需求为导向的金融产品创新理念，逐步推出农村“三权”相关信贷产品。金融机构可结合农户小额贷款模式，尝试建立相关的农村“三权”抵押担保贷款受理、审查、审批、信贷发放及贷后管理机制，合理制定抵押担保年限、抵押担保金额比例。同时，结合农村信用体系建设，根据借款人信用登记评定贷款条件，设立农村“三权”抵押担保借款年限、利率和抵押率。
（四）成立管理机构，推动资源整合。随着农业产业化的不断发展，农村“三权”整合和集约化经营管理已成为现实。因此，当乡镇或村级组织需筹集资金投入到村里公益设施和农业基础设施建设时，乡镇或村级组织可成立一个专门的“三权”管理机构，在全村“三权”资源确权到户的前提下，对全村的“三权”进行整合并进行集约化管理。村级管理机构将整合后的“三权”打包抵押给担保公司，由担保公司对该村基础设施建设贷款资金进行担保向银行申请项目资金贷款。银行只需承担对借款人的识别和贷款的管理工作，有利于银行业务的开展。承贷农民每年度向银行分期分批偿还贷款。当农户受市场影响，经济收入下降或出现资金短缺时，启动由财政部门和所在乡、村配合协助，将贷款农户所享受的上级各类财政奖补资金作为偿贷资金。这样既可放大贷款额度，实现农村“三权”价值发挥最大化，又可降低银行的工作量，提高贷款发放效率。
（五）建立贷款风险准备，完善风险分摊。县级财政应当从农业支出中安排一定额度的预算资金，建立县级农村“三权”抵押担保贷款风险准备金，当担保公司担保的以“三权”抵押的村级公益设施和农业基础设施建设项目贷款发生风险时，由政府建立的风险准备金给予一定比例的补偿。同时，县级政府还应当成立农村“三权”管理公司，负责回购收储担保公司因开展农村“三权”抵押担保贷款而产生的不良资产，并在产权交易中心转让抵押物变现或在土地整体规划前提下集中收储、集中利用，实现“三权”的增值，切实降低担保公司的风险。
三、财政部门要充当农村“三权”抵押担保融资改革的排头兵
财政农村公共投入重点要支持事关农村经济发展的生产、生活基本设施建设项目，如群众受益较多的村组公路，以及灌溉渠道、堤坝等农业生产设施。当农民进行这些项目建设所需资金和自筹资金不足时，可以以所颁发的土地经营权证，作为担保物进行申贷。对现阶段银行尚未启动“三权”抵押贷款，财政部门应当主动协调，积极配合，与政府性担保公司一道，为农村“三权”抵押担保融资铺道，这样能收到“一举四得”的效果：农村“三权”能够得到彻底盘活；可以大大减轻财政支出压力；可以有效增加银行与担保公司的收入和利润；可以有效防范金融风险和担保风险。可以预见，一旦担保机制在“三权”融资中得到有效运用，更多小资本撬动大资本的案例会如雨后春笋般出现。
（作者单位：湖南省溆浦县财政局）
责任编辑：欣闻