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〔摘要〕自2000年以来,“一事一议”制度已经成为村级集体公益事业筹资筹劳的主要制度形式。经过10年来的实际运行,在一些农村,“一事一议”制度陷入了“事难议”、“议难决”、“决难行”的困境。从村民参与角度来分析,造成这一困境的原因主要有:“一事一议”过高的组织成本,少數参与“一事一议”的村民利益受损,激励机制的缺失,村民对公共物品的需求差异等。走出“一事一议”制度的实践困境,要合理估计组织成本,规范权力结构,建立完善的激励机制,构建合理的村级公共物品供给制度,确保村民对“一事一议”的参与达到制度预期。
〔关键词〕“一事一议”,村民参与,农村税费改革
〔中图分类号〕D638〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175(2010)04-0108-04
“一事一议”是指在农村兴办农田水利基本建设、植树造林、修建和维护村级道路等集体公益事业时,所需要的资金和劳务要通过村民大会或者村民代表大会集体讨论、研究,实行专事专议的办法筹集部分资金。〔1 〕就目前国内外关于“一事一议”制度困境的研究来看,虽然从制度经济学、博弈论和村民自治等不同视角分析了“一事一议”制度产生困境的原因,但是却过多地从制度设计及其外在运行环境找原因,而没有抓住“一事一议”作为一项在农村税费改革后制度创新的核心所在,即村民的参与问题。本文试图以“一事一议”面临的实践困境为切入点,从村民参与的角度分析造成困境的原因,并提出走出困境的思路。
一、“一事一议”制度面临的实践困境
自2000年中共中央、国务院在《关于进行农村税费改革试点工作的通知》中首次提出“一事一议”概念以来,“一事一议”已经成为村级集体公益事业筹资筹劳的主要制度形式。但是,经过10年来的实际运行,在一些农村,“一事一议”制度陷入了“事难议”、“议难决”、“决难行”的“三难”困境。
“事难议”。基于减轻农民负担的考虑,在对“一事一议”进行制度设计时制订了从村内议事、申报审批、征缴管理、决算公布到审计监督的严格操作程序。尽管农民负担因此得到了一定控制,但是繁冗而且每个环节近似一致性同意的操作规则,却大大提高了“一事一议”的议事成本。此外,尽管村级公共物品的供给表达的是集体性的公共利益,但是由于村级公共物品的提供者不同而形成了不同集团。在通常情况下,小集团提供的公共物品常常接近于最优水平;而大集团成员众多,个人收益份额较小,导致公共物品的提供偏离最优水平很远,因此,参与决策人数越多,集体提供公共物品的可能性就越小。〔 2 〕 (P16 )从这个意义上说,村级公共物品“一事一议”的决策程序在保证民主和公平的同时,也造成了决策过程的效率损失,直接影响了其实施的可操作性。
“议难决”。相对于城市市民来说,农村村民的受教育程度相对较低,村民对讨论议定事项的想法相对来说往往更具差异性。此外,由于村民对农村公共物品供给的看法往往带有实用主义倾向,方案对自己有利则同意,于己利益小或无利则不同意。一些学者在分析农民在集体行动中采取的“投票”行为时也认为,农民在行动中往往不是根据自己实际能够得到的好处来计算得失,而是根据与周围人的收益比较来权衡自己的行动,不在乎自身得到多少或失去多少,而在意其他人不能白白地从自己的行动中得到额外的好处。农民的这种心理构成了他们特殊的公正观念。〔3 〕因此,在“一事一议”的组织过程和决策过程中,普遍存在着意见难统一、决议难通过的情况。
“决难行”。由于种种制约因素的存在,村民在参与“一事一议”时,即便就某项决议达成了一致意见,也会出现实施难的现象。一是由于农村大量青壮年劳动力外出打工,“一事一议”所需要的劳动力难以筹集;二是按相关规定,“一事一议”筹资筹劳实行“上限控制”,即年人均“筹资”不得超过15元,“筹劳”不超过10个标准日。但即使是这样低的标准,目前的筹资率仍然低得可怜。国家统计局农村社会经济调查总队对全国31个省(区、市)6.8万个农村住户的抽样调查显示,“一事一议”筹资费人均仅1.6元,按人均筹资15元的上限计算,真正开展了“一事一议”的行政村的比例,也就是10%多一点。〔4 〕三是部分村民的“搭便车”行为也影响了决议的执行。在农村,某事项经过“一事一议”通过后,往往会出现“谁同意谁掏腰包”的现象,不同意者往往会以种种借口不肯出资,已同意的村民也不愿意独自出资,使议事项目难以实施。
二、“一事一议”制度实践困境的成因分析
“一事一议”制度所面临的“三难”困境是自身缺陷和实施环境共同作用的结果,但是村民参与方面的难题也是其中的重要原因。这些影响主要表现在以下几方面:
(一)“一事一议”过高的组织成本影响了制度的有效实施。根据新制度经济学理论,制度运行存在着交易成本。之所以某些有效制度或存在潜在利润的制度不能被供给和实施,制度运行的交易成本过高往往是主要原因。“一事一议”作为一种公共制度,必然要制定相应的议事规则,不管是简单多数规则还是2/3多数规则,都必须要求有足够数量的村民参与(原则上应当是有相应资格的村民全体参与)。但是,当前农村剩余劳动力的大规模流动,严重影响了村民对“一事一议”的实际参与。尤其是在人口大量流出的贫困地区农村,村民大会往往缺席严重,根本达不到召开会议的法定人数要求。此外,由于大量有知识、有技能的农村剩余劳动力离开农村,进入城市务工发展,滞留在农村的多为老、弱、病、残,其往往缺少参与决策所必须具备的经验和知识,使得一些村庄即便是勉强凑够了规定的参会人数,也难以取得预期效果。而在那些人口大量流入的发达地区农村,外来人口是当地人口的几倍甚至是几十倍(有些外地人口已在当地住了几十年),但由于户籍制度的限制,却没有资格参加当地的“一事一议”。这就造成了“一事一议”过高的组织成本,影响了制度的有效实施。
(二)少数参与“一事一议”的村民利益受损,很难实现真正的“一事一议”。在农村内部存在着各种各样的利益集团,最重要的就是宗族势力。这种以血缘关系为纽带的宗族势力已经渗透到了农村深层,成为农村社会最基本的聚合力量。“一事一议”通过召开村民会议或者村民代表会议的形式来商议解决村内大事,尽管群众代表由群众民主选举产生,但选出的代表大多出自“实力”较强的家族。这样,那些人口远多于其他宗族的村民就有可能通过“院外活动”和组成临时性联盟的方式来左右决策,从而产生有利于本宗族或族联盟的决议,〔5 〕最后达成一个低效率的权力均衡,而一些中小家族却往往因此失去了议事权,很难实现真正的民主议事。实践证明,这种由宗族势力控制的多数人议事行为,反映的是宗族势力的政治权力,是建立在对少数人利益侵害的基础上的,往往会导致多数人控制而不是多数人善政,会产生“庇古离差”,很难实现整体或全体的“帕累托最优”。
(三)激励机制的缺失削弱了村民参与“一事一议”的积极性和主动性,在一定程度上造成制度实施主体的缺失。奥尔森的集体行动理论表明,加入集体行动的个人往往都有一种“搭便车情结”,希望不付出或以最小的付出就可以获取集体的“公共利益”。在一个人员众多的大集团内或“潜在集团”中,个体的积极行为对整个集体来说其作用和影响力是微不足道的;同时,由于大集团人员众多,个人的森的“选择性激励”机制在实施与实效方面还存在困境与悖论,但它强调个体激励对整体集团的重要影响还是有一定合理性的。从这个意义而言,在组织和实施“一事一议”的过程中,应当采取一定方式对那些积极参与集体事业的村民给予物质或精神方面的奖励,对那些不愿参与和付出,仅仅热衷于“搭便车”的投机主义者给予一定的限制或惩罚。特别是要注意对项目发起人或带头人的激励和奖励,这样往往可以对其他参与者起到很强的示范作用。此外,根据制度经济学理论,“利益相容性集团”比“利益排他性集团”更有可能实现集体的共同利益。因此,在选择和设计“一事一议”项目时,应该尽量满足全体村民至少是绝大多数村民的利益,尽量使项目利益相容,不能以损害少数村民的利益为代价。此外,在“一事一议”所议定的项目完成后,还应针对项目的后续管理或维护作出合理安排,通过选举或其他方式确定责任人,同时设定相应的激励机制以提高其积极性与工作效率。
(四)依据村民对公共物品的需求差异构建合理的村级公共物品供给制度,确保村民对“一事一议”的参与达到制度预期。众所周知,作为农村税费改革之后的—项重要的配套制度安排,“一事一议”筹资筹劳主要针对的是受益范围在村内的村级公共物品的提供。因此,要提高村民参与“一事一议”的积极性、主动性,解决“一事一议”制度面临的参与难题,关键还在于依据村民对公共物品的需求差异构建合理的村级公共物品供给制度,提供符合村民需求与利益的公共物品。
一是根据村民偏好,建构起以村民需求为导向的村级公共物品供给制度。公共物品理论认为,影响公共物品供给效率的关键因素是公共物品供给过程中的需求信息及其显示机制。因此,按照村民需求位序結构安排不同性质和层次的资源进行公共物品供给,需要建立村民参与的不同层级公共物品供给的决策制度,以及有效的村民需求表达机制。从这个意义上说,村级公共物品供给的筹资筹劳方式,应根据村民的需求表达机制来确定其需求强度,并根据需求强度的不同确定筹资额度,共同分担村级公共物品的供给成本。二是根据村民收入差异,建构起分类筹资筹劳和分类供给制度。在农村,村民之间的收入差距是客观存在的,相同的现金支出,其相对价格往往不同。单纯以现金投入作为村级公共物品的资金提供形式,忽视了同一村民小组内不同农户家庭的收入差距,对于那些收入偏低的农户来说,是不公平的。因此,采用投资与投劳相结合的方式,可以让不同收入结构的农户有不同选择的自由,而且采用投劳的方式也有利于增加农民收入,能够在不增加村民经济负担的同时,较好地解决村级公共物品的供给问题,这势必会得到农村剩余劳动力的大力支持与参与。此外,还可通过村民会议等形式,根据受益的大小来协商收取费用,受益较大的村民小组或个人可多付费,受益较小的村民小组或个人可适当少收取费用。三是发挥农村社区民间组织的优势,拓宽村级公共物品多元化供给渠道。农村社区民间组织主要是指以农民为主要成员、以农村社区地域为活动范围、由农民自主成立或参加的各种社会组织。这些组织包括村公益基金会、老年人协会、妇女协会、残疾人协会、治保会或治安队、读书会、秧歌队、庙会、红白理事会等公益性组织以及农产品协会、农村专业技术协会、农民合作社等具有公益性、互益性的经济组织。可以利用这些组织的力量整合社区公共服务资源,参与社区公共治理,以志愿服务、资源交换等各种方式为社区村民提供各类内生性公共物品。〔8 〕
参考文献:
〔1〕陈定洋,王泽强.从非合作博弈到合作博弈——基于当前农村社区公共物品供给机制“一事一议”制度分析〔J〕. 商业研究,2008,(3).
〔2〕曹荣湘.蒂布特模型〔M〕.北京:社会科学文献出版社,2004.
〔3〕贺雪峰.熟人社会的行动逻辑〔J〕.华中师范大学学报,2004,(1).
〔4〕刘鸿渊,闫泓.农村村级公共物品“一事一议”难题与破解〔J〕.求实,2008,(8).
〔5〕涂圣伟.农村“一事一议”制度效力的理论与案例分析〔J〕.南方经济,2009,(2).
〔6〕〔美〕曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑〔M〕.上海:上海三联书店、上海人民出版社,1995.
〔7〕高春芽.选择性激励与利益集团的形成机制——奥尔森“副产品”理论批判〔J〕.云南行政学院学报,2009,(1).
〔8〕周荣.农村民主议事制度的完善与落实——从《村民委员会组织法(修订草案)》谈起〔J〕.中共山西省委党校学报,2010,(1).
责任编辑周荣
〔关键词〕“一事一议”,村民参与,农村税费改革
〔中图分类号〕D638〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175(2010)04-0108-04
“一事一议”是指在农村兴办农田水利基本建设、植树造林、修建和维护村级道路等集体公益事业时,所需要的资金和劳务要通过村民大会或者村民代表大会集体讨论、研究,实行专事专议的办法筹集部分资金。〔1 〕就目前国内外关于“一事一议”制度困境的研究来看,虽然从制度经济学、博弈论和村民自治等不同视角分析了“一事一议”制度产生困境的原因,但是却过多地从制度设计及其外在运行环境找原因,而没有抓住“一事一议”作为一项在农村税费改革后制度创新的核心所在,即村民的参与问题。本文试图以“一事一议”面临的实践困境为切入点,从村民参与的角度分析造成困境的原因,并提出走出困境的思路。
一、“一事一议”制度面临的实践困境
自2000年中共中央、国务院在《关于进行农村税费改革试点工作的通知》中首次提出“一事一议”概念以来,“一事一议”已经成为村级集体公益事业筹资筹劳的主要制度形式。但是,经过10年来的实际运行,在一些农村,“一事一议”制度陷入了“事难议”、“议难决”、“决难行”的“三难”困境。
“事难议”。基于减轻农民负担的考虑,在对“一事一议”进行制度设计时制订了从村内议事、申报审批、征缴管理、决算公布到审计监督的严格操作程序。尽管农民负担因此得到了一定控制,但是繁冗而且每个环节近似一致性同意的操作规则,却大大提高了“一事一议”的议事成本。此外,尽管村级公共物品的供给表达的是集体性的公共利益,但是由于村级公共物品的提供者不同而形成了不同集团。在通常情况下,小集团提供的公共物品常常接近于最优水平;而大集团成员众多,个人收益份额较小,导致公共物品的提供偏离最优水平很远,因此,参与决策人数越多,集体提供公共物品的可能性就越小。〔 2 〕 (P16 )从这个意义上说,村级公共物品“一事一议”的决策程序在保证民主和公平的同时,也造成了决策过程的效率损失,直接影响了其实施的可操作性。
“议难决”。相对于城市市民来说,农村村民的受教育程度相对较低,村民对讨论议定事项的想法相对来说往往更具差异性。此外,由于村民对农村公共物品供给的看法往往带有实用主义倾向,方案对自己有利则同意,于己利益小或无利则不同意。一些学者在分析农民在集体行动中采取的“投票”行为时也认为,农民在行动中往往不是根据自己实际能够得到的好处来计算得失,而是根据与周围人的收益比较来权衡自己的行动,不在乎自身得到多少或失去多少,而在意其他人不能白白地从自己的行动中得到额外的好处。农民的这种心理构成了他们特殊的公正观念。〔3 〕因此,在“一事一议”的组织过程和决策过程中,普遍存在着意见难统一、决议难通过的情况。
“决难行”。由于种种制约因素的存在,村民在参与“一事一议”时,即便就某项决议达成了一致意见,也会出现实施难的现象。一是由于农村大量青壮年劳动力外出打工,“一事一议”所需要的劳动力难以筹集;二是按相关规定,“一事一议”筹资筹劳实行“上限控制”,即年人均“筹资”不得超过15元,“筹劳”不超过10个标准日。但即使是这样低的标准,目前的筹资率仍然低得可怜。国家统计局农村社会经济调查总队对全国31个省(区、市)6.8万个农村住户的抽样调查显示,“一事一议”筹资费人均仅1.6元,按人均筹资15元的上限计算,真正开展了“一事一议”的行政村的比例,也就是10%多一点。〔4 〕三是部分村民的“搭便车”行为也影响了决议的执行。在农村,某事项经过“一事一议”通过后,往往会出现“谁同意谁掏腰包”的现象,不同意者往往会以种种借口不肯出资,已同意的村民也不愿意独自出资,使议事项目难以实施。
二、“一事一议”制度实践困境的成因分析
“一事一议”制度所面临的“三难”困境是自身缺陷和实施环境共同作用的结果,但是村民参与方面的难题也是其中的重要原因。这些影响主要表现在以下几方面:
(一)“一事一议”过高的组织成本影响了制度的有效实施。根据新制度经济学理论,制度运行存在着交易成本。之所以某些有效制度或存在潜在利润的制度不能被供给和实施,制度运行的交易成本过高往往是主要原因。“一事一议”作为一种公共制度,必然要制定相应的议事规则,不管是简单多数规则还是2/3多数规则,都必须要求有足够数量的村民参与(原则上应当是有相应资格的村民全体参与)。但是,当前农村剩余劳动力的大规模流动,严重影响了村民对“一事一议”的实际参与。尤其是在人口大量流出的贫困地区农村,村民大会往往缺席严重,根本达不到召开会议的法定人数要求。此外,由于大量有知识、有技能的农村剩余劳动力离开农村,进入城市务工发展,滞留在农村的多为老、弱、病、残,其往往缺少参与决策所必须具备的经验和知识,使得一些村庄即便是勉强凑够了规定的参会人数,也难以取得预期效果。而在那些人口大量流入的发达地区农村,外来人口是当地人口的几倍甚至是几十倍(有些外地人口已在当地住了几十年),但由于户籍制度的限制,却没有资格参加当地的“一事一议”。这就造成了“一事一议”过高的组织成本,影响了制度的有效实施。
(二)少数参与“一事一议”的村民利益受损,很难实现真正的“一事一议”。在农村内部存在着各种各样的利益集团,最重要的就是宗族势力。这种以血缘关系为纽带的宗族势力已经渗透到了农村深层,成为农村社会最基本的聚合力量。“一事一议”通过召开村民会议或者村民代表会议的形式来商议解决村内大事,尽管群众代表由群众民主选举产生,但选出的代表大多出自“实力”较强的家族。这样,那些人口远多于其他宗族的村民就有可能通过“院外活动”和组成临时性联盟的方式来左右决策,从而产生有利于本宗族或族联盟的决议,〔5 〕最后达成一个低效率的权力均衡,而一些中小家族却往往因此失去了议事权,很难实现真正的民主议事。实践证明,这种由宗族势力控制的多数人议事行为,反映的是宗族势力的政治权力,是建立在对少数人利益侵害的基础上的,往往会导致多数人控制而不是多数人善政,会产生“庇古离差”,很难实现整体或全体的“帕累托最优”。
(三)激励机制的缺失削弱了村民参与“一事一议”的积极性和主动性,在一定程度上造成制度实施主体的缺失。奥尔森的集体行动理论表明,加入集体行动的个人往往都有一种“搭便车情结”,希望不付出或以最小的付出就可以获取集体的“公共利益”。在一个人员众多的大集团内或“潜在集团”中,个体的积极行为对整个集体来说其作用和影响力是微不足道的;同时,由于大集团人员众多,个人的森的“选择性激励”机制在实施与实效方面还存在困境与悖论,但它强调个体激励对整体集团的重要影响还是有一定合理性的。从这个意义而言,在组织和实施“一事一议”的过程中,应当采取一定方式对那些积极参与集体事业的村民给予物质或精神方面的奖励,对那些不愿参与和付出,仅仅热衷于“搭便车”的投机主义者给予一定的限制或惩罚。特别是要注意对项目发起人或带头人的激励和奖励,这样往往可以对其他参与者起到很强的示范作用。此外,根据制度经济学理论,“利益相容性集团”比“利益排他性集团”更有可能实现集体的共同利益。因此,在选择和设计“一事一议”项目时,应该尽量满足全体村民至少是绝大多数村民的利益,尽量使项目利益相容,不能以损害少数村民的利益为代价。此外,在“一事一议”所议定的项目完成后,还应针对项目的后续管理或维护作出合理安排,通过选举或其他方式确定责任人,同时设定相应的激励机制以提高其积极性与工作效率。
(四)依据村民对公共物品的需求差异构建合理的村级公共物品供给制度,确保村民对“一事一议”的参与达到制度预期。众所周知,作为农村税费改革之后的—项重要的配套制度安排,“一事一议”筹资筹劳主要针对的是受益范围在村内的村级公共物品的提供。因此,要提高村民参与“一事一议”的积极性、主动性,解决“一事一议”制度面临的参与难题,关键还在于依据村民对公共物品的需求差异构建合理的村级公共物品供给制度,提供符合村民需求与利益的公共物品。
一是根据村民偏好,建构起以村民需求为导向的村级公共物品供给制度。公共物品理论认为,影响公共物品供给效率的关键因素是公共物品供给过程中的需求信息及其显示机制。因此,按照村民需求位序結构安排不同性质和层次的资源进行公共物品供给,需要建立村民参与的不同层级公共物品供给的决策制度,以及有效的村民需求表达机制。从这个意义上说,村级公共物品供给的筹资筹劳方式,应根据村民的需求表达机制来确定其需求强度,并根据需求强度的不同确定筹资额度,共同分担村级公共物品的供给成本。二是根据村民收入差异,建构起分类筹资筹劳和分类供给制度。在农村,村民之间的收入差距是客观存在的,相同的现金支出,其相对价格往往不同。单纯以现金投入作为村级公共物品的资金提供形式,忽视了同一村民小组内不同农户家庭的收入差距,对于那些收入偏低的农户来说,是不公平的。因此,采用投资与投劳相结合的方式,可以让不同收入结构的农户有不同选择的自由,而且采用投劳的方式也有利于增加农民收入,能够在不增加村民经济负担的同时,较好地解决村级公共物品的供给问题,这势必会得到农村剩余劳动力的大力支持与参与。此外,还可通过村民会议等形式,根据受益的大小来协商收取费用,受益较大的村民小组或个人可多付费,受益较小的村民小组或个人可适当少收取费用。三是发挥农村社区民间组织的优势,拓宽村级公共物品多元化供给渠道。农村社区民间组织主要是指以农民为主要成员、以农村社区地域为活动范围、由农民自主成立或参加的各种社会组织。这些组织包括村公益基金会、老年人协会、妇女协会、残疾人协会、治保会或治安队、读书会、秧歌队、庙会、红白理事会等公益性组织以及农产品协会、农村专业技术协会、农民合作社等具有公益性、互益性的经济组织。可以利用这些组织的力量整合社区公共服务资源,参与社区公共治理,以志愿服务、资源交换等各种方式为社区村民提供各类内生性公共物品。〔8 〕
参考文献:
〔1〕陈定洋,王泽强.从非合作博弈到合作博弈——基于当前农村社区公共物品供给机制“一事一议”制度分析〔J〕. 商业研究,2008,(3).
〔2〕曹荣湘.蒂布特模型〔M〕.北京:社会科学文献出版社,2004.
〔3〕贺雪峰.熟人社会的行动逻辑〔J〕.华中师范大学学报,2004,(1).
〔4〕刘鸿渊,闫泓.农村村级公共物品“一事一议”难题与破解〔J〕.求实,2008,(8).
〔5〕涂圣伟.农村“一事一议”制度效力的理论与案例分析〔J〕.南方经济,2009,(2).
〔6〕〔美〕曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑〔M〕.上海:上海三联书店、上海人民出版社,1995.
〔7〕高春芽.选择性激励与利益集团的形成机制——奥尔森“副产品”理论批判〔J〕.云南行政学院学报,2009,(1).
〔8〕周荣.农村民主议事制度的完善与落实——从《村民委员会组织法(修订草案)》谈起〔J〕.中共山西省委党校学报,2010,(1).
责任编辑周荣