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欧盟委员会最近发表了一份题为《欧洲高等教育改革进展：经费改革》的研究报告，这是“欧洲高等教育现代化议程”（2006年）的重要组成部分。欧委会委托荷兰高等教育政策研究中心对33个欧洲国家（欧盟27国及克罗地亚、土耳其、冰岛、列支敦士登、挪威和瑞士）高等教育机构1995年～2008年经费改革的进展情况进行了整体和分国别的分析研究，并就未来如何继续深化改革提出了建议。该报告为相关学者和高等教育政策制定者提供了重要的参考依据。
一、欧洲高等教育经费改革概况
自1995年以来，33个欧洲国家在高等教育经费的安排上几乎都发生了重大变化。
1. 多数国家考虑调整学费并改革助学金制度
高等教育机构的扩张给不少国家带来了预算压力，许多国家开始重新核定对学生的收费标准及重新实施援助政策，并着手实施教育成本分担政策，即让学生和纳税人分担更多的教育成本。一些国家扩大了对学生求学的资金支持，在对学生的公共补贴中更加重视提高对学生贷款的比例，2/3的国家设有助学贷款系统。
2. 高等教育经费额度低于美国，私人投资比例上升
欧洲高等教育机构经费额度严重低于美国，存在大量资金缺口。有数据表明，1995年～2008年，在欧洲33国中，约60％的国家的高等教育平均经费有所增加；约25%的国家的高等教育经费基本稳定；余下15%的国家的高等教育经费减少。大多数国家公共财政资助经费和私立机构投入经费用于每名学生的总支出并未恶化，主要归因于私立机构对高等教育机构的投资比例上升。私立机构投资教育的目的是追求回报率，十余年来，其对教育的投资回报率平均为10.2％，而社会投资回报率平均为7.9%，显示出私立机构对高等教育投资是有利可图的。
3. 改革公共资助机制，日益强调高等教育运作状况
欧洲在高等教育机构公共资助机制方面进行了多项改革。许多国家运用基于公式的方法（formula-based approach）资助取代了增值基金的方法（incremental funding）资助，同时还引入了基于合同的方法（contract-based approach ）资助。资助机制日益强调高等教育机构的运作状况，同时也更加注重投入和产出效益，因为没有一个国家的资助体系百分之百地基于高等教育机构运作状况。
4. 学费和第三方投入占高等教育机构经费来源比例高
在高等教育机构的经费来源方面，学费和第三方投入的经费所占比例较高。2008年，18个国家不收学费，7个国家收费适中，8个国家每年学费在500欧元以上。尽管欧洲的本科生学费相对较低，但仍有1/3国家超过1/4以上经费收入来自于第三方的资金投入。可见，欧洲国家虽然给予高等教育机构经费方面更多的财政自主权，但是如何平衡教育机构的自主权和公众问责权，却是设置资助机制面临的挑战。
二、经费改革与“欧洲高等教育现代化议程”
为了探究高等教育机构经费的安排使用与高等教育机构的运作状况之间的联系，报告选择欧盟委员会提出的“欧洲高等教育现代化议程”作为研究的出发点。报告认为，这一议程可为欧洲各成员国及各国所属的高等教育机构提供高等教育经费改革的建议，以满足各自国家和高等教育机构的特定背景和条件。
2008年的数据显示， 14个国家的教育经费来自于第三方投入的比例高（≥25％）（1995年为6个国家）；13个国家的教育经费来自于学费的比例高（≥15％）（1995年为8个国家）；18个国家的教育经费依靠资金运作（1995年为5个国家）；9个国家的教育经费来自于研究经费（≥25％）（8个国家为1995年）；18个国家的教育经费来自于捐赠款项（1995年为9个国家）。
根据“欧洲高教现代化议程”，2008年的高等教育机构经费改革中，17个国家高等教育机构经费改革现代化程度较高；8个国家克服了经费困难；5个国家解决了涉及高等教育经费方面的几个问题；3个国家难以解决议程中提出的高等教育经费改革的任何要求。
三、经费改革与欧洲高等教育机构运作状况
1. 经费改革对欧洲高等教育机构运作状况的影响
报告选择了入学难易程度、学业成就、成熟的学习者、毕业生就业能力、学生流动、研究成果、吸引私人投入资金能力和生均支出等8个方面，来衡量经费改革对欧洲高等教育机构运作状况的影响。2002年～2006年数据显示，入学难易程度、成熟的学习者、学业成就、学生流动以及吸引私人投入资金能力方面有很大改善；研究成果方面有适度增长；就业方面和商业部门对高等教育机构的研发投入方面不但没有增长反而出现下降；生均支出方面，22个国家支出增加，显示教育成本效益有所下降，抑或各国对高等教育更加重视。
2. 经费安排及其对高等教育机构运作状况的改善
报告根据一国对高等教育机构的公共投入程度（对高等教育机构的公共开支占国内生产总值的百分比）及其经济地位（通过一国在全球竞争力指数排名来评估），来评判经费安排与高等教育机构运作状况间存在的潜在联系。得出的结论是，经费改革与提高高等教育机构的运作状况之间有关联，关联密切的方面有毕业率、学生贡献、研究成果；关联较弱的有成熟的入学率、企业贡献、学生流动；没有关联的有入学和就业能力。
研究表明，高等教育机构在享有高程度自主权时，经费政策对高等教育机构运作状况发挥重要作用，主要体现在高等教育机构的产出（毕业生和发表文章数量）与其经费和自治条件的联系上。当然还有其他一些因素也会影响高等教育机构运作状况，如社会发展、经济条件和政治文化。
3. 经费改革更能直接影响高等教育机构运作状况
与高等教育体制管理改革相比，经费改革对高等教育机构运作状况影响更直接。它体现在基于运作状况的经费投入（强调研究质量和入学/毕业），学费（产生收入并为高等教育机构的发展提供更多激励），竞争性基金和项目拨款（增加收入、鼓励提高质量和生产率）等。除此之外，经费改革还以间接的方式改善高等教育机构运作状况。
四、未来高等教育机构经费改革的政策建议
1. 提倡国家和学生共同分担教育费用
无论高等教育机构是公立的还是私立的，政府均应继续承担其教育经费的公共补贴部分。同时，还应该让学生缴付合理学费。这种由国家和学生共同分担教育成本的做法应成为高等教育机构经费改革的首要原则。
2. 建立助学金制度
国家应支持高校使用助学金制度（包括奖学金和贷款）作为衡量学生缴纳费用的标准，使学生能够支付得起学费和生活费。奖学金款项的分配应以评选为基础，以鼓励有弱势背景的学生参与。学生贷款金额的取得应在评估的基础上，根据收入条件还款（income-contingent repayments）（即根据毕业生对其全部债务的偿还能力原则）能力发放，由此而产生的部分贷款利息，则由政府补贴。这种助学金制度，应同时适用于公立高等教育机构和被认可的私立高等教育机构的学生。
3. 建立基于投入—产出的一揽子经费计划
政府不仅要依靠基于公式的方法资助（同时包含作为投资驱动力的投入—产出之比）高等教育机构教育经费，也可以考虑采取基于合同资助的方法。其中，合同资助方法中的目标和项目的经费投入部分，应扣除根据不同的问责需要而进行分散筹资的款项。
4. 引入基于高等教育机构运作状况和竞争的经费并扩大自主权
高等教育机构应该引进更多以运作状况和竞争为基础的基金（more performance-and competition-based funding），同时赋予高等教育机构更多的自主权。两者有效结合，才能推动高等教育机构经费改革取得重要进展。
5. 相互学习分享经验
为了增进相互学习和传播实践经验，各国的高等教育机构经费改革需要以各自国家的国情和传统为出发点，本着开放合作和比较优势来量体裁衣。
6. 针对薄弱环节，选择有限的改革目标
一项改革议程如果内容太宽泛，且涉及过多政策领域，会增加无法实现的风险。因此，高等教育机构经费改革议程应该基于SWOT分析的基础上，针对每一个国家的薄弱环节，选择更有效的改革目标。
7. 建立欧洲高等教育机构监测体系
建立高等教育监测体系（包括欧洲大学排名体系），使其成为进一步深化高等教育机构经费改革，检验高等教育机构运作状况的重要指标。这样的监测系统将为高校机构体制改革提供合理建议，为其实施高等教育机构经费改革打下坚实的基础。
（作者单位：中国驻欧盟使团教育文化处）
实习编辑：尹杰
一、欧洲高等教育经费改革概况
自1995年以来，33个欧洲国家在高等教育经费的安排上几乎都发生了重大变化。
1. 多数国家考虑调整学费并改革助学金制度
高等教育机构的扩张给不少国家带来了预算压力，许多国家开始重新核定对学生的收费标准及重新实施援助政策，并着手实施教育成本分担政策，即让学生和纳税人分担更多的教育成本。一些国家扩大了对学生求学的资金支持，在对学生的公共补贴中更加重视提高对学生贷款的比例，2/3的国家设有助学贷款系统。
2. 高等教育经费额度低于美国，私人投资比例上升
欧洲高等教育机构经费额度严重低于美国，存在大量资金缺口。有数据表明，1995年～2008年，在欧洲33国中，约60％的国家的高等教育平均经费有所增加；约25%的国家的高等教育经费基本稳定；余下15%的国家的高等教育经费减少。大多数国家公共财政资助经费和私立机构投入经费用于每名学生的总支出并未恶化，主要归因于私立机构对高等教育机构的投资比例上升。私立机构投资教育的目的是追求回报率，十余年来，其对教育的投资回报率平均为10.2％，而社会投资回报率平均为7.9%，显示出私立机构对高等教育投资是有利可图的。
3. 改革公共资助机制，日益强调高等教育运作状况
欧洲在高等教育机构公共资助机制方面进行了多项改革。许多国家运用基于公式的方法（formula-based approach）资助取代了增值基金的方法（incremental funding）资助，同时还引入了基于合同的方法（contract-based approach ）资助。资助机制日益强调高等教育机构的运作状况，同时也更加注重投入和产出效益，因为没有一个国家的资助体系百分之百地基于高等教育机构运作状况。
4. 学费和第三方投入占高等教育机构经费来源比例高
在高等教育机构的经费来源方面，学费和第三方投入的经费所占比例较高。2008年，18个国家不收学费，7个国家收费适中，8个国家每年学费在500欧元以上。尽管欧洲的本科生学费相对较低，但仍有1/3国家超过1/4以上经费收入来自于第三方的资金投入。可见，欧洲国家虽然给予高等教育机构经费方面更多的财政自主权，但是如何平衡教育机构的自主权和公众问责权，却是设置资助机制面临的挑战。
二、经费改革与“欧洲高等教育现代化议程”
为了探究高等教育机构经费的安排使用与高等教育机构的运作状况之间的联系，报告选择欧盟委员会提出的“欧洲高等教育现代化议程”作为研究的出发点。报告认为，这一议程可为欧洲各成员国及各国所属的高等教育机构提供高等教育经费改革的建议，以满足各自国家和高等教育机构的特定背景和条件。
2008年的数据显示， 14个国家的教育经费来自于第三方投入的比例高（≥25％）（1995年为6个国家）；13个国家的教育经费来自于学费的比例高（≥15％）（1995年为8个国家）；18个国家的教育经费依靠资金运作（1995年为5个国家）；9个国家的教育经费来自于研究经费（≥25％）（8个国家为1995年）；18个国家的教育经费来自于捐赠款项（1995年为9个国家）。
根据“欧洲高教现代化议程”，2008年的高等教育机构经费改革中，17个国家高等教育机构经费改革现代化程度较高；8个国家克服了经费困难；5个国家解决了涉及高等教育经费方面的几个问题；3个国家难以解决议程中提出的高等教育经费改革的任何要求。
三、经费改革与欧洲高等教育机构运作状况
1. 经费改革对欧洲高等教育机构运作状况的影响
报告选择了入学难易程度、学业成就、成熟的学习者、毕业生就业能力、学生流动、研究成果、吸引私人投入资金能力和生均支出等8个方面，来衡量经费改革对欧洲高等教育机构运作状况的影响。2002年～2006年数据显示，入学难易程度、成熟的学习者、学业成就、学生流动以及吸引私人投入资金能力方面有很大改善；研究成果方面有适度增长；就业方面和商业部门对高等教育机构的研发投入方面不但没有增长反而出现下降；生均支出方面，22个国家支出增加，显示教育成本效益有所下降，抑或各国对高等教育更加重视。
2. 经费安排及其对高等教育机构运作状况的改善
报告根据一国对高等教育机构的公共投入程度（对高等教育机构的公共开支占国内生产总值的百分比）及其经济地位（通过一国在全球竞争力指数排名来评估），来评判经费安排与高等教育机构运作状况间存在的潜在联系。得出的结论是，经费改革与提高高等教育机构的运作状况之间有关联，关联密切的方面有毕业率、学生贡献、研究成果；关联较弱的有成熟的入学率、企业贡献、学生流动；没有关联的有入学和就业能力。
研究表明，高等教育机构在享有高程度自主权时，经费政策对高等教育机构运作状况发挥重要作用，主要体现在高等教育机构的产出（毕业生和发表文章数量）与其经费和自治条件的联系上。当然还有其他一些因素也会影响高等教育机构运作状况，如社会发展、经济条件和政治文化。
3. 经费改革更能直接影响高等教育机构运作状况
与高等教育体制管理改革相比，经费改革对高等教育机构运作状况影响更直接。它体现在基于运作状况的经费投入（强调研究质量和入学/毕业），学费（产生收入并为高等教育机构的发展提供更多激励），竞争性基金和项目拨款（增加收入、鼓励提高质量和生产率）等。除此之外，经费改革还以间接的方式改善高等教育机构运作状况。
四、未来高等教育机构经费改革的政策建议
1. 提倡国家和学生共同分担教育费用
无论高等教育机构是公立的还是私立的，政府均应继续承担其教育经费的公共补贴部分。同时，还应该让学生缴付合理学费。这种由国家和学生共同分担教育成本的做法应成为高等教育机构经费改革的首要原则。
2. 建立助学金制度
国家应支持高校使用助学金制度（包括奖学金和贷款）作为衡量学生缴纳费用的标准，使学生能够支付得起学费和生活费。奖学金款项的分配应以评选为基础，以鼓励有弱势背景的学生参与。学生贷款金额的取得应在评估的基础上，根据收入条件还款（income-contingent repayments）（即根据毕业生对其全部债务的偿还能力原则）能力发放，由此而产生的部分贷款利息，则由政府补贴。这种助学金制度，应同时适用于公立高等教育机构和被认可的私立高等教育机构的学生。
3. 建立基于投入—产出的一揽子经费计划
政府不仅要依靠基于公式的方法资助（同时包含作为投资驱动力的投入—产出之比）高等教育机构教育经费，也可以考虑采取基于合同资助的方法。其中，合同资助方法中的目标和项目的经费投入部分，应扣除根据不同的问责需要而进行分散筹资的款项。
4. 引入基于高等教育机构运作状况和竞争的经费并扩大自主权
高等教育机构应该引进更多以运作状况和竞争为基础的基金（more performance-and competition-based funding），同时赋予高等教育机构更多的自主权。两者有效结合，才能推动高等教育机构经费改革取得重要进展。
5. 相互学习分享经验
为了增进相互学习和传播实践经验，各国的高等教育机构经费改革需要以各自国家的国情和传统为出发点，本着开放合作和比较优势来量体裁衣。
6. 针对薄弱环节，选择有限的改革目标
一项改革议程如果内容太宽泛，且涉及过多政策领域，会增加无法实现的风险。因此，高等教育机构经费改革议程应该基于SWOT分析的基础上，针对每一个国家的薄弱环节，选择更有效的改革目标。
7. 建立欧洲高等教育机构监测体系
建立高等教育监测体系（包括欧洲大学排名体系），使其成为进一步深化高等教育机构经费改革，检验高等教育机构运作状况的重要指标。这样的监测系统将为高校机构体制改革提供合理建议，为其实施高等教育机构经费改革打下坚实的基础。
（作者单位：中国驻欧盟使团教育文化处）
实习编辑：尹杰