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（上续本刊2005年第7期）
第三章 主 权
108．对于WTO的活动，大多数公众的争论都集中在“主权”的丧失问题上。这种争论的起因，通常是由于有关争端解决机制做出裁决，判定有关贸易“救济”立法与WTO义务相违背，因此需要取消或修改。争论的内容可能是一国无法再强迫别国推行较高的环境标准，或至少是提高他们出口商品环境标准，也可能是对政府以政治理由限制进口进行了约束。有时，也有一种观点认为WTO规则限制了发展中国家的政策空间，推动他们按照单一的开放市场模式发展。这一问题经过政治层和媒体圈的鼓动和宣传而甚嚣尘上，该观点认为，国家正在逐渐丧失决定自己的政策方向及做出抉择的能力。
109．但问题是，“主权”这个概念是真实的吗？难道处于世界经济中的国家和政府不应该在某些层面上让国内特权服从于国际规则吗？这样对社会福利是一种增加还是减少呢？简言之，在WTO背景下对“主权”的抱怨是不是在转移大家的注意力，并为政府为了某种特殊利益，而放弃大多数公众利益作挡箭牌？
A．主权的概念和误用主权
110．在国际事务和国际法中，“主权”是使用最多也是被误用最多的概念之一。我们或多或少地把它当作“咒语”重复着，并没有过多地思考其真正含义。事实上，这个词涵盖了广泛而复杂的意义，有时它与国家在国际组织中的角色相关，有时候则与国内权力分配有关（比如联邦制国家），或政府在公民中的权威相关联。在任何一种情形下，主权的概念都不是单一的，或“什么都有或者什么都没有”，它包括了组成有关这种联系的不同层次和部分。①
111．几乎所有国际条约，在接受它的同时就包含了必须将国家的一部分决策权，转移到国际机构中去。通常这恰恰是“主权国家”接受这些条约的原因。他们意识到通过条约可以加强合作行动，这样比没有条约会带来更大的利益。上诉机构做出过如下评述②：“WTO协定是一种公约—在国际事务中相当于合同。很明显， WTO各成员在行使他们的主权，追求各自的国家利益时，彼此也在进行讨价还价。为了得到作为WTO成员所能获得的预期的好处，作为交换条件，各成员同意按照他们在WTO协定中的承诺来行使主权。”
112．在全球化背景下，政府的单独行动无法完成许多重要的管理目标，只有以条约为基础的合作，才能不断克服不足，最终实现这些目标。 在经济事务中尤为如此，全球经济结构—全球化公司，全球市场和全球营销网络—致使政府的单独行动无法有效地实现目标或进行调整。通过以条约为基础的机构性合作可能是解决问题的唯一出路。半个多世纪以来，这已经成为国际贸易的核心，同时也是GATT和WTO体系的根本基础。
113．我们也应承认，在现阶段，国家仍是国际法的主体。我们有理由坚信，国家政府这种结构仍可以很好地保障社会的许多重要方面，包括民主、人权及市场的成功运行。国际机构通常缺少有效的手段来推行一些共同目标，也缺少合适的机制来确保“民主合法性”。与国家一级政府不同的是，国际机构无法确保始终向不同的利益集团提供适当的参与机会。
114．在WTO框架下，这些前提至关重要。我们常能听到刺耳的叫嚣，声称要不惜一切代价捍卫“国家主权”，特别是当一些WTO条约义务被曲解为对一国政府内部或经济进程的侵害，冒犯了一些团体的特殊利益，或是将他们的权利、经济利益转移至其他集团时，情况更是如此。因此，更好地理解一个国际机构在执行签约方赋予其授权时所需要的成本与带来的收益就变得非常重要。
115．在WTO背景下，有许多例子是关于我们如何对“主权”进行认真讨论和辩论的。比如，在争端解决过程中，一个主要的论点（第六章中将会讨论到）是遵从问题，当一国决策被认为与WTO义务相矛盾时，WTO争端解决程序需要对政府的决定给予一定的遵从。同样，从广义上说，在WTO（还有其他条约）中，主权包含了不同的“层面”，其中就有国家可以在如何执行对他们不利的争端裁决方面保留决策权。事实上，有关WTO争端解决程序的许多讨论已经包含了主权的概念，并努力使不同的条约标准和方法适用于WTO成员国所采用的措施。在这其中，存在“主权选择”的风险，这就是一国愿意在其食品安全规则方面承担一定的风险（见动植物卫生检疫措施条款），或者承诺采取保障措施时确保国内行政程序与WTO相一致。
116．另外，WTO成员在执行裁决其败诉的裁决时所采用的方法包括了对“某一层面”的看法。有些成员的宪法或其他体制不允许WTO争端解决裁决自动成为其国内法的一部分。为了捍卫主权，他们需要更进一步的国内立法或者行政措施，并针对不负责任的国际侵权，提供有意义的“政府间制衡”。另一方面，国内的游说集团会为特殊的保护贸易论者，或其他利益利用这种“被捍卫的主权”。但是这种国内适用方面的问题不能成为成员国不遵守其国际义务的借口（见第六章）。
B．什么是主权？
117．有的观察家已经给主权概念和由其引发的问题作了简单扼要的阐述：“从历史上看，主权有四个主要特征：第一，主权国家在其领土范围内享有至高无上的政治权威，及合法调用军队的专有权。第二，主权国家能够控制跨越其国界的各项活动。第三，主权国家可以自主制定外交政策。最后，该国已由其他国政府承认为一个独立的实体，有权不受外来干涉。主权所包含的这些要素从来都不是绝对的，但他们共同為世界秩序提供了一个具有预见性的基础。目前突出的问题是，主权的各个组成部分——内部权威、边境控制、政策自治和不受干涉等——都在受到空前的挑战。”③
118．联合国秘书长科菲·安南1999年9月在向联合国大会介绍所提交的年度报告时说：“我们为了一个国际间社会而创建了战后的国际机构，然而，现在我们正生活在一个全球化的世界里。”④
119．大量文献均讨论过“主权”问题，以及主权所涉及的不同的概念。多数文献对我们通常所理解的主权这一观点持批评态度。有些作者曾这样描述主权：“其演讲和说服的价值比在科学和法律中的用途更大。”⑤
120．关于“主权”作用的讨论和实践，有些是集中在“从属”（Subsidiarity）原则上的，这也有不同的定义。粗略的说，所谓“从属”原则是指政府职能应该分配到不同等级的政府机构中去，并且尽可能地分配到与民众关系最为紧密的那一层，通常是最低层去。因此，对于将职能分配到更高一层的政府中——如WTO这样的多边机构，有人认为必须提出合理的解释，说明为什么一定要依靠这种更高机构的权力来实现预期目标。
121．在贸易政策领域，有许多例子表明了我们对“主权概念”的刻意回避。最明显的例子就是GATT，也就是目前WTO成员资格的标准。这个标准过去没有，现在也没有限制在一个“主权实体”的范围内，而是“国家或在处理其对外贸易关系方面拥有完全自主权的单独关税区。”⑥
122．由于“主权”这种说法含义模糊、范围不清、且过于复杂，已有一些著名学者和法律工作者敦促废除这个词。我们认为，应当比以往更加仔细地来分析与“主权”相关的概念。
C．对主权的分析到底意味着什么？
123．那么，就我们如今在实际应用中经常使用的“主权”而言，这个词到底意味什么呢？我们不妨假设一下：大多数（但不是所有）时候，“主权”的确涉及到权力分配问题，通常是“政府决策权”，因此，当一方争论说，国家不应该接受某项条约时，是因为该项条约侵犯了他们的主权。这样说的真正含义通常指，作为一项好的政府决策，有些决策权应该保留在国家这一层，或者是将这种决定权下放到更低层次去，而不应让渡到国际层面。
124．在WTO框架下，表述这种观点的另一种方式是，我们是否应该在日内瓦或是华盛顿特区做出某些贸易决定？还是我们应该在日内瓦、布鲁塞尔或柏林作决定？同样，我们也可以向任何一个国家提出这样的问题。
125．对“权力分配”的分析还有许多不同的角度。我们认为，以上叙述的是“垂直型权力分配”，当然还要考虑“水平型”权力分配，比如，政府实体（立法、执法、司法等）之间的权力分配，和不同国际组织之间的权力分配，如WTO、国际劳工组织（ILO）、世界卫生组织（WHO）、世界粮农组织（FAO）、国际货币基金组织（IMF）、国际复兴开发银行（IBRD）等等。
126．在所有这些层面中，我们可以提出影响分配的一系列问题。合法性问题显得最为突出且频繁出现，因此，大家关注的焦点在于“民主的合法化”。这通常意味着对传统主权概念的挑战。有人说，我们正从“国家利益主权”的观念转向“人民的主权”。
127．显然，对于究竟应该在哪一层面做出决定这个问题，答案往往随着主题的不同而不同。对于修理路面的凹坑或新建人行道来说会有一种方法，而对于解决教育标准和预算问题又会有另一种方法；还有另一种办法来解决食品安全标准问题，而且，还得有办法来解决有关全球一体化市场有效运作的规则问题。对文化和宗教问题的挑战更加严峻。
128．很清楚，在政府和非政府机构间适当的或以其他形式（水平的）进行权力分配方面，许多价值观或者政策目标会影响到我们的思考。
D．为什么我们应该支持政府在国际层面的活动？
129．我们有足够的理由支持在国际层面进行权力分配，经济学家们所说的“协调效益”原理也是其中的一个理由。该原理是说，如果每个政府都仅从各自利益出发，不与其它政府进行协调，其结果对每个政府都是有害的。而如果每个国家都能接受某种程度，也许只是最低程度的限制，以避免各自为政的危险的话，情况就会好得多。同理，人们对所谓的政府调控方面的“恶性竞争”十分关注，担心各国间的经济竞争会使那些具有重要社会意义的经济调控失灵。国际合作，包括WTO，也许不但不会引发这种竞争，反而能够阻止其发生。
130．环境问题似乎直接关系到国际层面的权力分配，涉及到所谓的“全球共同利益”。破坏环境的行为往往具有“溢出效应”，有必要对其进行及时、严厉的监督。海龟案⑦中对此问题进行了极为详尽和富有深度的讨论，充分说明在处理此类问题时，政策制定过程中存在着复杂、微妙的平衡关系。1998年，WTO解决了一起有关美国禁止虾类进口的案件，美国的有关法律规定，如果在捕捞虾的过程中，导致濒危龟类的死亡，那么，这些虾将不能出口到美国市场。上诉机构在此案的首份报告中指出，美国采取该项措施存在若干不合理之处，但当美国通过行政手段作了相应调整后，上诉机构后来裁定美国采取的措施已经符合了WTO的规定。
131．在这方面，还有许多政策都值得商榷并有待解决。譬如，竞争政策应该在哪个层面解决比较合适？人权问题如何解决？至少我们中的一部分人认为，腐败和任人唯亲等问题也应得到更高层次的监督。
E．更加本地化的权力分配的价值、目标或局限性；“从属”原则
132．在欧盟范围内，就从属性原则展开了广泛的讨论，拥护该原则的人认为，政府决策应该沿着“权力阶梯”尽可能地深入基层。其基本论据是离选民越近，政府决策就越有可能反映出最有利于选民利益的复杂性和细节。美国宪法制订的历史充满了关于内部权力分配的辩论和斗争。从1787-88年的联邦者报中可以发现，这些权力争夺通常是打着“主权”的旗号进行的，例如，对美国土著部落的处理方式。即使是现在，在美国最高法院近年的数起（4至5起）裁定中还可以找到这种情况的影子。其它许多国家或国家联邦都有相似的问题。
133．同理，人们通常说，越是权力阶梯的下端，越接近选民的机构做出的决策，就越具有可靠性。的确，许多例子都可以说明决策制定者高高在上的危害性，其中包括广义上的殖民主义和美国的起源，尤其是18世纪美国反对英国统治的起义。
134．然而，有时候对于政府决策应该在哪个层面的争论，实质上是因决策内容而变化的。对于因国内宪法结构或是政治环境原因难以实施的政策，政治领导人愿意借助于国际惯例和国际组织对其加以推动。而在其它情况下，他们更愿意将决策权留在国内，以保证全面的政治掌控能力。
F．这与WTO有何关系？
135．基于本章前几个部分的分析，关键的问题在于，如何在不同的组织之间分配权力。市场经济的倡导者主张，一个经济体中最有效率的决策程序应是由私有部门做出选择，并且要让政府靠边站。然而，市场经济中有广为公认的“市场失灵”问题，因此，我们有必要对这种“失灵”带来后果进行分析。
136．市场失灵的种类通常包括：垄断和竞争问题、信息不对称或信息缺乏、公共物品、搭便车及外部性等问题。在上述每种情况下，我们都能看到，在经济全球化且相互依赖的世界中，经济是如何运行的。如果在国家层面进行评估，可以发现存在着市场失灵。然而，如果在区域或全球层面进行分析，得出的结论就会大相径庭。比如，对于公司合并和收购的判断将严重依赖于对“有关市场”这一概念的定义。
137．即使已断定存在導致政府干预的市场失灵，在国家层面和国际层面可能作出的反应也是不一样的。国际机构通常无权有效地征税、给予补贴或实质性地改变市场机制(比如设定交易许可证)。另一种政府间的干预是制定规则和实施禁令。事实上，这是政府间层面唯一可靠的干预。然而，关键在于，某条特定规则或禁令能否有效，就是说，能否被遵守，被有效实施以纠正市场失灵。
138．显然，WTO可被视为本章所列原则在实践中的重要例证。当然，在有关权力分配规则方面还有一些更为复杂和精妙的例子，这些例子可以在全球化及其衍生的问题中发现，这些问题促使了那些能解决这些问题的多边机构的建立和调整。就像WTO的情况一样，此类机构的条约义务深刻地影响到包括经济管理在内的国内决策。这意味着，国际合作机制将几乎不可避免地与国家“主权”和特殊的国家利益相冲突，因为这些国家的特殊经济利益将被国际义务所影响，甚至损害。因此，下面的现象并不稀奇，即WTO既是为解决现有国际问题的一种制度上的需要，同时也是受到攻击的靶子。
139．尽管如此，在经济全球化的环境中，国家已经越来越难以有效地实施管理。这一点与那些全球性的和易变的经济因素（如投资、货币支付、货币政策甚至是自然人移动）密切相关。然而，除非拥有有效的机构，维护市场的运作，否则，市场将无法运行。因此，问题的核心是，有必要应对全球化建立适当的国际组织。如果通过全面的分析而得到的结论是，WTO是集中进行某些此类合作活动的最佳地点，那么，我们应能看到，WTO实质上正在发展成为一个进行国际经济管理的“政府”。当然，对于在国家主权问题上更为传统的思想而言，这是一个挑战。
140．然而，对此问题持相反的观点也是可能的并且是更加合理的。在向WTO及其程序和纪律作出承诺的过程中，政府正将其在全球化过程中失去的一定程度的“主权”寻找回来。如果说政府正在失去其在国内层面进行有意义的管理的能力，那么，它们正在国际层面收回对其经济目标的一些控制权。如果需要避免或对付市场失灵，那么应更多地在多边层面采取行动。所以说，无论对于发达国家还是对于发展中国家来讲，WTO都同样具有至关重要的作用，而关于国家失去“主权”的观点通常是欠考虑和不恰当的。
141．但是，这并不意味在经济管理的任何方面（包括那些仍然明显属于各国政府特权的领域）WTO或任何其他多边组织一定会发挥作用。恰恰相反，即使在国际贸易领域，“从属”的原则也值得继续坚持。然而，我们很难否认，在那些直接损害其他国家贸易利益的国内决策领域中，WTO占有核心地位。
142．总之，不管“主权”这一概念被如何定义，在当今世界，只有极少数国家否认“主权”必须被分享这一观念。在某些情况下，放弃主权的做法会走得很远，甚至到了这样的地步，即一国自己的司法机构有时会根据一项国际条约的义务作出对其政府不利的判决。WTO并没有在这种意义上干涉主权。
143．然而，WTO确实享有原本属于国家垄断的某些职能和权力。从根本上说，真正有意义的是：国家层面的某些“政策空间”的损失，与国际合作和法治的利益之比，结果究竟是积极的，还是消极的。我们认为，对于所有WTO成员而言，这种比较的结果是积极的，并且在未来会变得越来越积极。
（朱雅娟 赵全 穆忠和 译 傅星国 校）
第四章 与政府间组织的协调一致
144．WTO被认为是一个独立的国际组织，按照1994年“马拉喀什宣言”的表述，人们期望WTO能够开启“全球经济合作的新纪元”。从这个意义上说，WTO是冷战后的第一个国际组织。WTO的目标在于建设一个统一的、更加可行和持久的多边贸易体制，并使其成员具有全球性，与这一宏大的目标相比，那些原先在政府间层面如何开展世界经济活动方面存在的分歧，便显得不值一提了。
145．随着经济全球化的逐步深入，对这种体制的需求更加明显。交通和通讯领域的技术革新以及全球金融市场的蓬勃发展已使“内部的”和“外部的”这两个概念之间的区别变得越来越小。这些趋势弱化了国界在对贸易构成天然壁垒方面的作用。从这种意义上说，在国家和社会的日常生活中，全球化可以被认为是世界被逐步“内部化”的一个过程。
146．显而易见，有必要积极制定并不断发展（国际）合作方面的规则。促使对这些规则进行谈判的动力来自“协调利益”，而只有避免由于各国采取单边、不协调行动所导致的危害，才能获得这种协调利益。这就是GATT转变为WTO的背景。WTO的法律范围远远大于GATT。然而，WTO没有，也不可能覆盖涉及国际贸易和投资的所有政策领域。因此，WTO需要与其他政府间组织进行“水平协调”。
147．这一问题正是本章所要讨论的。上世纪90年代后半期到21世纪开始的这段时期，政治环境与当初促成乌拉圭回合结束时的政治环境迥然不同，这便是需要研究这一问题的原因。本世纪开始以来的新环境中充满了分裂与冲突，在如何分配WTO创造的“协调利益”以及确保规则的公平方面，时常出现问题。因此，经济合作的政治空间变得越来越小。
A. WTO在国际合作方面手段很多
148．WTO与其他政府间组织的一致与协调必须依据该组织的范围与职能（《马拉喀什建立WTO协定》第2条和第3条）进行考察。本章讨论所涉及的基本法律框架是，《马拉喀什协定》的第3条、第5条和第8条。第8条是WTO取得法人资格的依据。第5条授权总理事会作出适当安排，促使WTO与职责与WTO有关的政府间组织进行合作。第3条第5款提到了全球经济决策方面更大的一致性，要求WTO视情与国际货币基金组织和世界银行进行合作。WTO是作为一个独特的政府间组织建立起来的，它不是联合国的专门机构。从组织机构的角度看，WTO是GATT的继承者，而事实上GATT是联合国的一个专门机构，因为GATT起源于1948年联合国贸易与就业会议。因此，为实现有序的转型，1995年WTO成立时，联合国秘书长与WTO总干事进行了换函。在这两个国际组织失去正式的组织联系时，这些信函为两者建立起合作的纽带。
149．从法律角度看，联合国宪章与WTO体制之间有一个值得提及的重要联系。1994年GATT第21条（c）款涉及到安全例外，因此也涉及了经济制裁的可能性。该條款规定，不能阻止“任何成员为履行其在《联合国宪章》项下维护国际和平与安全的义务而采取的任何行动”。联合国与WTO是不同的国际组织，且两者的成员不同，这说明在建立与其他国际组织的合作安排方面，WTO总理事会拥有自主权。在WTO与联合国的合作关系中，WTO与联合国贸易与发展会议（UNCTAD）之间相互保持着最经常的联系，贸发会议几乎在WTO所有的机构中都享有观察员地位。
150．除联合国贸易与发展会议外，关于与其他国际组织签订合作协议及授予其观察员地位的决定，取决于这些组织是否能为WTO活动做出贡献。世界知识产权组织（WIPO）的情况便是如此,该组织在知识产权方面有其专长和职责。在服务领域，WTO与国际电信联盟（ITU）签有合作协议（《服务贸易总协定》第26条）。根据与其在功能上的互补性，与世界动物卫生组织（OIE）签有协议（该组织是WTO动植物检疫委员会中的观察员）。世界海关组织（WCO）在WTO“原产地规则委员会”和“海关估价委员会”中给予的合作和协助也属此类。
151．一旦各国际组织在法律上对“水平协调”有了共同的认识，合作便可以得到加深。例如，当国际收支问题导致WTO成员采取贸易限制措施时，国际货币基金组织和WTO之间的关系便属此类。因此，按照GATT先前的惯例，国际货币基金组织与WTO之间的协议（见后）规定，基金组织可以参加WTO国际收支委员会举行的磋商。
152．另一方面，某些决定明确界定了国际组织在管辖权方面的区别和限制，因此，这方面的合作可能是相当松散的。核心劳工标准问题便是一例。1996年新加坡部长宣言明确地规定，国际劳工组织“是制定和处理该标准的法定机关”，因此仅仅提及“WTO与国际劳工组织继续现有的合作”。
153．关于贸易与环境问题，乌拉圭回合协定法律文本提到了两者之间的关系。WTO秘书处与联合国环境署（UNEP）之间存在着合作关系，最近WTO向各有关多边环境协定（MEAs）的秘书处开放。进一步的水平合作将取决于多哈回合谈判的结果，该回合还将讨论现有WTO规则与多边环境协定中具体贸易义务之间的关系。
154．授予国际组织以观察员地位和与其签订合作协议的标准，是看这种“水平协调”能否为WTO的活动作出贡献。这就是为什么观察员地位不能自动获得，而是必须按照WTO各个下属机构的不同职责并根据其职能的互补性而决定的。
B．实践中的合作活动
155． WTO与其他国际组织的合作近来主要集中在帮助解决发展中国家在履行WTO义务方面所遇到的特殊困难。
156．“标准与贸易发展便利”基金便是这方面的一个例子，该基金旨在食品安全和动植物卫生方面，为制定和实施国际标准开展技术援助，提供赠款和资金支持。世界银行和WTO于2002年建立了该“基金”，由WTO负责管理，并与联合国粮农组织（FAO）、世界卫生组织（WHO）、世界动物卫生组织（OIE）和食品法典委员会（Codex Alimentarius）等其他国际组织合作。基金的目的在于使发展中国家能更好地利用WTO《动植物检疫协定》，拓展食品出口的市场前景。
157．1996年新加坡部长级会议上为解决最不发达国家的特殊贸易问题而实施的“行动计划”是“水平协调”方面的另一个重要例子。1997年，该“行动计划”促成几个政府间组织秘书处之间联合启动了“综合框架”。
158．该综合框架是“水平协调”方面的一个典型例子。目前，通过该国际框架，国际货币基金组织（IMF）、国际贸易中心（ITC）、联合国贸易与发展会议（UNCTAD）、联合国开发计划署（UNDP）、世界银行和WTO共同合作，使最不发达国家和捐助国形成合力。这种安排为上述机构在各自职能范围内协调工作提供了便利，更好地满足了最不发达国家在与贸易有关的援助和能力建设方面的需求。然而，这是一项复杂的工作，仅是启动阶段就花了不少时间，而且时至今日也仅在少数几个国家全面实施。人们期待该机制从长远角度能够在消除贫困的战斗中发挥有效作用。同样，大家也希望捐助国、各个机构及受援国政府继续作出必要的承诺。
C．寻求政策层面的一致性
159．正如本章开始所述，促使乌拉圭回合成功结束的政治背景是对全球发展趋势和紧张态势的认识，以及通过国际合作对此作出回应的努力。1994年“关于WTO为实现全球经济决策更大一致性所做贡献的部长宣言”指出了对这种认识不足的一面。该宣言指出，对于贸易领域之外的贸易自由化的挑战不可能仅通过贸易领域的措施加以应对，这一点在贸易、汇率和财政政策之间存在着明显联系的时候尤为如此。该宣言还提到，由于世界经济全球化，各个政府所追求经济政策之间的相互作用正在不断增大。
160．鉴于寻求和发展WTO与负责货币和金融事务的政府间组织合作的重要性，马拉喀什协定第3条第5款提请WTO总干事与国际货币基金组织和世界银行达成某种协议。
161．WTO与国际货币基金组织以及世界银行的协议是于1996年经谈判达成。从WTO的角度来讲，这样做的基本目标之一是把这个史无前例、独特的组织在全球经济管理事务中的发言权，提高到一个新的水平。简言之，该想法不是要让WTO的调节作用在国际货币基金组织和世界银行的政策制定中处于从属的地位，而是要通过“水平协调”使WTO工作内容融入到这两个强大的、建立已久的政府间组织的工作中去。
162．实际上，该协议为这三个机构设定了进行磋商的基本义务。此外，当国际货币基金组织执行委员会和世界银行执行理事会的会议日程讨论贸易问题或制定贸易方面的政策时，允许WTO秘书处作为观察员参加会议。为确保所采纳政府的一致性和相互支持，该协议在WTO、国际货币基金组织和世界银行之间有效地建立了对等的磋商程序和观察员制度。换言之，国际货币基金组织和世界银行所施加的“条件”不仅应支持WTO，而且还应符合WTO的义务，因为这些条件及为满足这些条件所采取的措施并不能豁免于WTO争端解决机制。
163．总体上说，WTO、国际货币基金组织和世界银行之间的水平合作已经取得了积极的成果。国际货币基金组织和世界银行已经为与能力建设有关的工作提供了支持。除了支持贸易自由化，这两个机构还对发达国家的保护主义、特别是农业方面的保护主义提出了批评。2004年4月，国际货币基金组织宣布了一项名为“贸易融合机制”的新政策，根据该政策，一些国家由于受到贸易伙伴履行多边贸易谈判承诺的影响，可能会面临国际收支短缺，而对于这些国家，国际货币基金可以提供援助。
164．关于经济决策的一致性以及贸易与汇率、金融、宏观经济及发展政策之间的关联，2004年的舆论导向与1994年大相径庭。随着那场波及到许多新兴经济体的金融危机的结束，进行国际合作的政治驱动力已经减弱，有关制定良好经济政策的共识也变得更为缺乏。
165．国家政策空间与全球经济决策一致性之间兼容性问题是一个值得研究的问题。然而，我们必须根据当前的全球经济来看待这个问题。单个国家仅靠自身力量不可能有效地管理诸如金融、投资流向、货币支付和货币政策等全球性和动态性的经济问题。在处理这些问题方面，国际货币基金组织和世界银行还存在着目前无法应对的管理缺陷。这是在实现全球经济决策更大一致性方面的局限，它是WTO、国际货币基金组织和世界银行之间的水平协调目前所无法实现的。
D．对水平协调的范围和局限的最后一些评论
166．根据我们前面所讨论的，就WTO的特殊性质而言，水平协调范围有一个明显的限度，那就是需要确保在制定和解释WTO规则时，不受到不适当的外界干扰。
167．对这种局限性的认识体现在WTO与国际货币基金组织和世界银行的协议以及WTO的实践当中。争端解决专家组对WTO规则进行解释的法定职责的独立性已得到特别的关注。这些WTO规则包括与财政和贸易事务的联系有关的规则，也包括与国际货币基金组织和WTO关系相关的规则。简言之，由于具有特殊性质和在司法职责方面的独立性，除了在逐个案件的基础上专家组有权对外寻求信息外，WTO的争端解决机制没有提供与其他国际组织进行合作的法律空间。委员会支持WTO维持此项政策。
168．在立法和规则制定领域，也应当给予同样的考虑。WTO的法律体系是国际法体系的一部分，但WTO法是一个特殊的法律体系。作为特殊的法律体系，WTO法不能被那些成员不同、有关制定规则的规则也不同的其他国际组织从外部所改变。
169．國际组织在WTO中的观察员地位显然服务于一个有意义的目标。然而，近年来，观察员地位已经成为政治和外交操纵的对象，而不是基于对其实际价值进行的评估。在这种背景下，本委员会建议，WTO的观察员地位不应该根据政治压力和在其他领域中的冲突进行考量。必须意识到WTO是一个独特的国际组织，而且是一个贸易谈判的场所，在观察员地位的问题上，只有这样做，WTO成员才会从中受益。
170．更为概括地说，顾问委员会在“水平协调”问题持支持态度。一般地讲，与其他政府间组织的合作可以增加WTO活动的价值。它还有助于使WTO合法化，因为它符合与合作有关的一般性行动义务，而该义务是国际公法的一部分。在目前的政治气候下，情况尤为如此，因为它有助于在一个倾向于冲突和分裂的世界中提升国际合作的整体价值。这样做的目标之一应该是，在处理贸易政策和改革的观念及法律细节方面，所有参与这种合作性努力的机构都应用一致的声音说话。重要机构发出的杂乱信息不会有助于形成明智的贸易政策。我们这里所说的重要机构不仅包括国际货币基金组织和世界银行，也包括联合国贸易与发展会议和联合国开发计划署等联合国机构，还包括那些与发展中国家密切工作在一起的捐助国政府。
171．然而，实现一致性并不总是一帆风顺的；对于目前全球化造成的管理缺陷，“水平协调”即使发挥出全面优势，也不能完全应对得了。此外，在分配协调产生的利益方面，国际经济管理规则的公平性问题在当今世界一直十分突出。仅靠机构之间的合作是无法解决这个问题的。
172．在第一章中我们已经指出，贸易自由化和更加开放的经济会给WTO成员带来调整的问题。我们也曾提到，发达国家已经实施了以国内动议为基础的调整援助计划。这些计划反映了旨在抵消贸易自由化对社会影响的政治需求，如果不这样做，贸易自由化在政治上就难以持久。在日益转向贸易自由化的过程中，发展中国家由于财政预算的限制，常常缺少调整的机制，并且无法将其付诸实施。这个问题可以通过水平协调加以改进。国际发展机构，主要是世界银行，应该实施或者推动相关项目，以资助对发展中国家的调整援助。这些机构在开展此类行动时应与WTO和其他机构密切合作。实际上，我们认为，多哈回合能否达成有价值的成果极大地依赖于这样的行动。
173．然而，为获得“水平协调”的全部利益和实现一致性的任务，必须把这一工作纳入WTO秘书处和总干事的职责范围。正如我们在第4章所讨论的，首先我们需要避免这样一种倾向，即由于目前WTO秘书处的局限性，其他国际组织试图以一种并非总是有利于WTO体制的方式来填充这种知识和专长上的空白。如果秘书处在参与“水平协调”时是与世界银行和国际货币基金组织处于同等的地位，那么WTO成员将不得不面对一些重大的资源和能力问题。就这个问题而言，顾问委员会相信，加强秘书处将提升“水平协调”和全球经济政策一致性的价值。
174．然而，我们没有理由因为资源的局限就在追求一致性方面踌躇不前。如果总干事在追求一致性方面的重要授权充分付诸实施的话，工作将会取得更多的成果。总理事会1996年作出决定，不仅批准WTO与国际货币基金组织和世界银行的协议，并且邀请总干事在这些协议的基础上努力实现全球经济决策的更大一致性。这是WTO成员给予总干事正式且独立授权的唯一领域，以推动贸易自由化，为了其自身的发展，也为其能为其他经济政策问题作出贡献。总干事已经为提高一致性召开了两次会议，并邀请了国际货币基金组织总裁和世界银行行长参加。在发展、免除债务、消除贫困和国际财政前景等更宽泛的背景下，这些会议为考量这三个关键机构所开展的与贸易有关的活动及其各自成员追求的贸易政策，提供了尽管稀少但很有价值的机会。沿着这条道路走下去将会取得更多的成果。
175．因此，顾问委员会建议，总干事在1996年对他的授权范围内应审查扩大和加强与一致性有关的WTO活动的可能性。这可能会涉及到其他贸易政策领域的更多的国际组织（除国际货币基金组织和世界银行之外）参与到磋商中来。此外，我们在第8章中提出建立一个新的咨询机构的建议，该建议旨在扩大和加深在部长和高级贸易官员之间展开对贸易问题的讨论，因此，我们认为，总干事在推动一致性方面的授权与该倡议也是不谋而合的。（未完待续）
（穆忠和 译）
第三章 主 权
108．对于WTO的活动，大多数公众的争论都集中在“主权”的丧失问题上。这种争论的起因，通常是由于有关争端解决机制做出裁决，判定有关贸易“救济”立法与WTO义务相违背，因此需要取消或修改。争论的内容可能是一国无法再强迫别国推行较高的环境标准，或至少是提高他们出口商品环境标准，也可能是对政府以政治理由限制进口进行了约束。有时，也有一种观点认为WTO规则限制了发展中国家的政策空间，推动他们按照单一的开放市场模式发展。这一问题经过政治层和媒体圈的鼓动和宣传而甚嚣尘上，该观点认为，国家正在逐渐丧失决定自己的政策方向及做出抉择的能力。
109．但问题是，“主权”这个概念是真实的吗？难道处于世界经济中的国家和政府不应该在某些层面上让国内特权服从于国际规则吗？这样对社会福利是一种增加还是减少呢？简言之，在WTO背景下对“主权”的抱怨是不是在转移大家的注意力，并为政府为了某种特殊利益，而放弃大多数公众利益作挡箭牌？
A．主权的概念和误用主权
110．在国际事务和国际法中，“主权”是使用最多也是被误用最多的概念之一。我们或多或少地把它当作“咒语”重复着，并没有过多地思考其真正含义。事实上，这个词涵盖了广泛而复杂的意义，有时它与国家在国际组织中的角色相关，有时候则与国内权力分配有关（比如联邦制国家），或政府在公民中的权威相关联。在任何一种情形下，主权的概念都不是单一的，或“什么都有或者什么都没有”，它包括了组成有关这种联系的不同层次和部分。①
111．几乎所有国际条约，在接受它的同时就包含了必须将国家的一部分决策权，转移到国际机构中去。通常这恰恰是“主权国家”接受这些条约的原因。他们意识到通过条约可以加强合作行动，这样比没有条约会带来更大的利益。上诉机构做出过如下评述②：“WTO协定是一种公约—在国际事务中相当于合同。很明显， WTO各成员在行使他们的主权，追求各自的国家利益时，彼此也在进行讨价还价。为了得到作为WTO成员所能获得的预期的好处，作为交换条件，各成员同意按照他们在WTO协定中的承诺来行使主权。”
112．在全球化背景下，政府的单独行动无法完成许多重要的管理目标，只有以条约为基础的合作，才能不断克服不足，最终实现这些目标。 在经济事务中尤为如此，全球经济结构—全球化公司，全球市场和全球营销网络—致使政府的单独行动无法有效地实现目标或进行调整。通过以条约为基础的机构性合作可能是解决问题的唯一出路。半个多世纪以来，这已经成为国际贸易的核心，同时也是GATT和WTO体系的根本基础。
113．我们也应承认，在现阶段，国家仍是国际法的主体。我们有理由坚信，国家政府这种结构仍可以很好地保障社会的许多重要方面，包括民主、人权及市场的成功运行。国际机构通常缺少有效的手段来推行一些共同目标，也缺少合适的机制来确保“民主合法性”。与国家一级政府不同的是，国际机构无法确保始终向不同的利益集团提供适当的参与机会。
114．在WTO框架下，这些前提至关重要。我们常能听到刺耳的叫嚣，声称要不惜一切代价捍卫“国家主权”，特别是当一些WTO条约义务被曲解为对一国政府内部或经济进程的侵害，冒犯了一些团体的特殊利益，或是将他们的权利、经济利益转移至其他集团时，情况更是如此。因此，更好地理解一个国际机构在执行签约方赋予其授权时所需要的成本与带来的收益就变得非常重要。
115．在WTO背景下，有许多例子是关于我们如何对“主权”进行认真讨论和辩论的。比如，在争端解决过程中，一个主要的论点（第六章中将会讨论到）是遵从问题，当一国决策被认为与WTO义务相矛盾时，WTO争端解决程序需要对政府的决定给予一定的遵从。同样，从广义上说，在WTO（还有其他条约）中，主权包含了不同的“层面”，其中就有国家可以在如何执行对他们不利的争端裁决方面保留决策权。事实上，有关WTO争端解决程序的许多讨论已经包含了主权的概念，并努力使不同的条约标准和方法适用于WTO成员国所采用的措施。在这其中，存在“主权选择”的风险，这就是一国愿意在其食品安全规则方面承担一定的风险（见动植物卫生检疫措施条款），或者承诺采取保障措施时确保国内行政程序与WTO相一致。
116．另外，WTO成员在执行裁决其败诉的裁决时所采用的方法包括了对“某一层面”的看法。有些成员的宪法或其他体制不允许WTO争端解决裁决自动成为其国内法的一部分。为了捍卫主权，他们需要更进一步的国内立法或者行政措施，并针对不负责任的国际侵权，提供有意义的“政府间制衡”。另一方面，国内的游说集团会为特殊的保护贸易论者，或其他利益利用这种“被捍卫的主权”。但是这种国内适用方面的问题不能成为成员国不遵守其国际义务的借口（见第六章）。
B．什么是主权？
117．有的观察家已经给主权概念和由其引发的问题作了简单扼要的阐述：“从历史上看，主权有四个主要特征：第一，主权国家在其领土范围内享有至高无上的政治权威，及合法调用军队的专有权。第二，主权国家能够控制跨越其国界的各项活动。第三，主权国家可以自主制定外交政策。最后，该国已由其他国政府承认为一个独立的实体，有权不受外来干涉。主权所包含的这些要素从来都不是绝对的，但他们共同為世界秩序提供了一个具有预见性的基础。目前突出的问题是，主权的各个组成部分——内部权威、边境控制、政策自治和不受干涉等——都在受到空前的挑战。”③
118．联合国秘书长科菲·安南1999年9月在向联合国大会介绍所提交的年度报告时说：“我们为了一个国际间社会而创建了战后的国际机构，然而，现在我们正生活在一个全球化的世界里。”④
119．大量文献均讨论过“主权”问题，以及主权所涉及的不同的概念。多数文献对我们通常所理解的主权这一观点持批评态度。有些作者曾这样描述主权：“其演讲和说服的价值比在科学和法律中的用途更大。”⑤
120．关于“主权”作用的讨论和实践，有些是集中在“从属”（Subsidiarity）原则上的，这也有不同的定义。粗略的说，所谓“从属”原则是指政府职能应该分配到不同等级的政府机构中去，并且尽可能地分配到与民众关系最为紧密的那一层，通常是最低层去。因此，对于将职能分配到更高一层的政府中——如WTO这样的多边机构，有人认为必须提出合理的解释，说明为什么一定要依靠这种更高机构的权力来实现预期目标。
121．在贸易政策领域，有许多例子表明了我们对“主权概念”的刻意回避。最明显的例子就是GATT，也就是目前WTO成员资格的标准。这个标准过去没有，现在也没有限制在一个“主权实体”的范围内，而是“国家或在处理其对外贸易关系方面拥有完全自主权的单独关税区。”⑥
122．由于“主权”这种说法含义模糊、范围不清、且过于复杂，已有一些著名学者和法律工作者敦促废除这个词。我们认为，应当比以往更加仔细地来分析与“主权”相关的概念。
C．对主权的分析到底意味着什么？
123．那么，就我们如今在实际应用中经常使用的“主权”而言，这个词到底意味什么呢？我们不妨假设一下：大多数（但不是所有）时候，“主权”的确涉及到权力分配问题，通常是“政府决策权”，因此，当一方争论说，国家不应该接受某项条约时，是因为该项条约侵犯了他们的主权。这样说的真正含义通常指，作为一项好的政府决策，有些决策权应该保留在国家这一层，或者是将这种决定权下放到更低层次去，而不应让渡到国际层面。
124．在WTO框架下，表述这种观点的另一种方式是，我们是否应该在日内瓦或是华盛顿特区做出某些贸易决定？还是我们应该在日内瓦、布鲁塞尔或柏林作决定？同样，我们也可以向任何一个国家提出这样的问题。
125．对“权力分配”的分析还有许多不同的角度。我们认为，以上叙述的是“垂直型权力分配”，当然还要考虑“水平型”权力分配，比如，政府实体（立法、执法、司法等）之间的权力分配，和不同国际组织之间的权力分配，如WTO、国际劳工组织（ILO）、世界卫生组织（WHO）、世界粮农组织（FAO）、国际货币基金组织（IMF）、国际复兴开发银行（IBRD）等等。
126．在所有这些层面中，我们可以提出影响分配的一系列问题。合法性问题显得最为突出且频繁出现，因此，大家关注的焦点在于“民主的合法化”。这通常意味着对传统主权概念的挑战。有人说，我们正从“国家利益主权”的观念转向“人民的主权”。
127．显然，对于究竟应该在哪一层面做出决定这个问题，答案往往随着主题的不同而不同。对于修理路面的凹坑或新建人行道来说会有一种方法，而对于解决教育标准和预算问题又会有另一种方法；还有另一种办法来解决食品安全标准问题，而且，还得有办法来解决有关全球一体化市场有效运作的规则问题。对文化和宗教问题的挑战更加严峻。
128．很清楚，在政府和非政府机构间适当的或以其他形式（水平的）进行权力分配方面，许多价值观或者政策目标会影响到我们的思考。
D．为什么我们应该支持政府在国际层面的活动？
129．我们有足够的理由支持在国际层面进行权力分配，经济学家们所说的“协调效益”原理也是其中的一个理由。该原理是说，如果每个政府都仅从各自利益出发，不与其它政府进行协调，其结果对每个政府都是有害的。而如果每个国家都能接受某种程度，也许只是最低程度的限制，以避免各自为政的危险的话，情况就会好得多。同理，人们对所谓的政府调控方面的“恶性竞争”十分关注，担心各国间的经济竞争会使那些具有重要社会意义的经济调控失灵。国际合作，包括WTO，也许不但不会引发这种竞争，反而能够阻止其发生。
130．环境问题似乎直接关系到国际层面的权力分配，涉及到所谓的“全球共同利益”。破坏环境的行为往往具有“溢出效应”，有必要对其进行及时、严厉的监督。海龟案⑦中对此问题进行了极为详尽和富有深度的讨论，充分说明在处理此类问题时，政策制定过程中存在着复杂、微妙的平衡关系。1998年，WTO解决了一起有关美国禁止虾类进口的案件，美国的有关法律规定，如果在捕捞虾的过程中，导致濒危龟类的死亡，那么，这些虾将不能出口到美国市场。上诉机构在此案的首份报告中指出，美国采取该项措施存在若干不合理之处，但当美国通过行政手段作了相应调整后，上诉机构后来裁定美国采取的措施已经符合了WTO的规定。
131．在这方面，还有许多政策都值得商榷并有待解决。譬如，竞争政策应该在哪个层面解决比较合适？人权问题如何解决？至少我们中的一部分人认为，腐败和任人唯亲等问题也应得到更高层次的监督。
E．更加本地化的权力分配的价值、目标或局限性；“从属”原则
132．在欧盟范围内，就从属性原则展开了广泛的讨论，拥护该原则的人认为，政府决策应该沿着“权力阶梯”尽可能地深入基层。其基本论据是离选民越近，政府决策就越有可能反映出最有利于选民利益的复杂性和细节。美国宪法制订的历史充满了关于内部权力分配的辩论和斗争。从1787-88年的联邦者报中可以发现，这些权力争夺通常是打着“主权”的旗号进行的，例如，对美国土著部落的处理方式。即使是现在，在美国最高法院近年的数起（4至5起）裁定中还可以找到这种情况的影子。其它许多国家或国家联邦都有相似的问题。
133．同理，人们通常说，越是权力阶梯的下端，越接近选民的机构做出的决策，就越具有可靠性。的确，许多例子都可以说明决策制定者高高在上的危害性，其中包括广义上的殖民主义和美国的起源，尤其是18世纪美国反对英国统治的起义。
134．然而，有时候对于政府决策应该在哪个层面的争论，实质上是因决策内容而变化的。对于因国内宪法结构或是政治环境原因难以实施的政策，政治领导人愿意借助于国际惯例和国际组织对其加以推动。而在其它情况下，他们更愿意将决策权留在国内，以保证全面的政治掌控能力。
F．这与WTO有何关系？
135．基于本章前几个部分的分析，关键的问题在于，如何在不同的组织之间分配权力。市场经济的倡导者主张，一个经济体中最有效率的决策程序应是由私有部门做出选择，并且要让政府靠边站。然而，市场经济中有广为公认的“市场失灵”问题，因此，我们有必要对这种“失灵”带来后果进行分析。
136．市场失灵的种类通常包括：垄断和竞争问题、信息不对称或信息缺乏、公共物品、搭便车及外部性等问题。在上述每种情况下，我们都能看到，在经济全球化且相互依赖的世界中，经济是如何运行的。如果在国家层面进行评估，可以发现存在着市场失灵。然而，如果在区域或全球层面进行分析，得出的结论就会大相径庭。比如，对于公司合并和收购的判断将严重依赖于对“有关市场”这一概念的定义。
137．即使已断定存在導致政府干预的市场失灵，在国家层面和国际层面可能作出的反应也是不一样的。国际机构通常无权有效地征税、给予补贴或实质性地改变市场机制(比如设定交易许可证)。另一种政府间的干预是制定规则和实施禁令。事实上，这是政府间层面唯一可靠的干预。然而，关键在于，某条特定规则或禁令能否有效，就是说，能否被遵守，被有效实施以纠正市场失灵。
138．显然，WTO可被视为本章所列原则在实践中的重要例证。当然，在有关权力分配规则方面还有一些更为复杂和精妙的例子，这些例子可以在全球化及其衍生的问题中发现，这些问题促使了那些能解决这些问题的多边机构的建立和调整。就像WTO的情况一样，此类机构的条约义务深刻地影响到包括经济管理在内的国内决策。这意味着，国际合作机制将几乎不可避免地与国家“主权”和特殊的国家利益相冲突，因为这些国家的特殊经济利益将被国际义务所影响，甚至损害。因此，下面的现象并不稀奇，即WTO既是为解决现有国际问题的一种制度上的需要，同时也是受到攻击的靶子。
139．尽管如此，在经济全球化的环境中，国家已经越来越难以有效地实施管理。这一点与那些全球性的和易变的经济因素（如投资、货币支付、货币政策甚至是自然人移动）密切相关。然而，除非拥有有效的机构，维护市场的运作，否则，市场将无法运行。因此，问题的核心是，有必要应对全球化建立适当的国际组织。如果通过全面的分析而得到的结论是，WTO是集中进行某些此类合作活动的最佳地点，那么，我们应能看到，WTO实质上正在发展成为一个进行国际经济管理的“政府”。当然，对于在国家主权问题上更为传统的思想而言，这是一个挑战。
140．然而，对此问题持相反的观点也是可能的并且是更加合理的。在向WTO及其程序和纪律作出承诺的过程中，政府正将其在全球化过程中失去的一定程度的“主权”寻找回来。如果说政府正在失去其在国内层面进行有意义的管理的能力，那么，它们正在国际层面收回对其经济目标的一些控制权。如果需要避免或对付市场失灵，那么应更多地在多边层面采取行动。所以说，无论对于发达国家还是对于发展中国家来讲，WTO都同样具有至关重要的作用，而关于国家失去“主权”的观点通常是欠考虑和不恰当的。
141．但是，这并不意味在经济管理的任何方面（包括那些仍然明显属于各国政府特权的领域）WTO或任何其他多边组织一定会发挥作用。恰恰相反，即使在国际贸易领域，“从属”的原则也值得继续坚持。然而，我们很难否认，在那些直接损害其他国家贸易利益的国内决策领域中，WTO占有核心地位。
142．总之，不管“主权”这一概念被如何定义，在当今世界，只有极少数国家否认“主权”必须被分享这一观念。在某些情况下，放弃主权的做法会走得很远，甚至到了这样的地步，即一国自己的司法机构有时会根据一项国际条约的义务作出对其政府不利的判决。WTO并没有在这种意义上干涉主权。
143．然而，WTO确实享有原本属于国家垄断的某些职能和权力。从根本上说，真正有意义的是：国家层面的某些“政策空间”的损失，与国际合作和法治的利益之比，结果究竟是积极的，还是消极的。我们认为，对于所有WTO成员而言，这种比较的结果是积极的，并且在未来会变得越来越积极。
（朱雅娟 赵全 穆忠和 译 傅星国 校）
第四章 与政府间组织的协调一致
144．WTO被认为是一个独立的国际组织，按照1994年“马拉喀什宣言”的表述，人们期望WTO能够开启“全球经济合作的新纪元”。从这个意义上说，WTO是冷战后的第一个国际组织。WTO的目标在于建设一个统一的、更加可行和持久的多边贸易体制，并使其成员具有全球性，与这一宏大的目标相比，那些原先在政府间层面如何开展世界经济活动方面存在的分歧，便显得不值一提了。
145．随着经济全球化的逐步深入，对这种体制的需求更加明显。交通和通讯领域的技术革新以及全球金融市场的蓬勃发展已使“内部的”和“外部的”这两个概念之间的区别变得越来越小。这些趋势弱化了国界在对贸易构成天然壁垒方面的作用。从这种意义上说，在国家和社会的日常生活中，全球化可以被认为是世界被逐步“内部化”的一个过程。
146．显而易见，有必要积极制定并不断发展（国际）合作方面的规则。促使对这些规则进行谈判的动力来自“协调利益”，而只有避免由于各国采取单边、不协调行动所导致的危害，才能获得这种协调利益。这就是GATT转变为WTO的背景。WTO的法律范围远远大于GATT。然而，WTO没有，也不可能覆盖涉及国际贸易和投资的所有政策领域。因此，WTO需要与其他政府间组织进行“水平协调”。
147．这一问题正是本章所要讨论的。上世纪90年代后半期到21世纪开始的这段时期，政治环境与当初促成乌拉圭回合结束时的政治环境迥然不同，这便是需要研究这一问题的原因。本世纪开始以来的新环境中充满了分裂与冲突，在如何分配WTO创造的“协调利益”以及确保规则的公平方面，时常出现问题。因此，经济合作的政治空间变得越来越小。
A. WTO在国际合作方面手段很多
148．WTO与其他政府间组织的一致与协调必须依据该组织的范围与职能（《马拉喀什建立WTO协定》第2条和第3条）进行考察。本章讨论所涉及的基本法律框架是，《马拉喀什协定》的第3条、第5条和第8条。第8条是WTO取得法人资格的依据。第5条授权总理事会作出适当安排，促使WTO与职责与WTO有关的政府间组织进行合作。第3条第5款提到了全球经济决策方面更大的一致性，要求WTO视情与国际货币基金组织和世界银行进行合作。WTO是作为一个独特的政府间组织建立起来的，它不是联合国的专门机构。从组织机构的角度看，WTO是GATT的继承者，而事实上GATT是联合国的一个专门机构，因为GATT起源于1948年联合国贸易与就业会议。因此，为实现有序的转型，1995年WTO成立时，联合国秘书长与WTO总干事进行了换函。在这两个国际组织失去正式的组织联系时，这些信函为两者建立起合作的纽带。
149．从法律角度看，联合国宪章与WTO体制之间有一个值得提及的重要联系。1994年GATT第21条（c）款涉及到安全例外，因此也涉及了经济制裁的可能性。该條款规定，不能阻止“任何成员为履行其在《联合国宪章》项下维护国际和平与安全的义务而采取的任何行动”。联合国与WTO是不同的国际组织，且两者的成员不同，这说明在建立与其他国际组织的合作安排方面，WTO总理事会拥有自主权。在WTO与联合国的合作关系中，WTO与联合国贸易与发展会议（UNCTAD）之间相互保持着最经常的联系，贸发会议几乎在WTO所有的机构中都享有观察员地位。
150．除联合国贸易与发展会议外，关于与其他国际组织签订合作协议及授予其观察员地位的决定，取决于这些组织是否能为WTO活动做出贡献。世界知识产权组织（WIPO）的情况便是如此,该组织在知识产权方面有其专长和职责。在服务领域，WTO与国际电信联盟（ITU）签有合作协议（《服务贸易总协定》第26条）。根据与其在功能上的互补性，与世界动物卫生组织（OIE）签有协议（该组织是WTO动植物检疫委员会中的观察员）。世界海关组织（WCO）在WTO“原产地规则委员会”和“海关估价委员会”中给予的合作和协助也属此类。
151．一旦各国际组织在法律上对“水平协调”有了共同的认识，合作便可以得到加深。例如，当国际收支问题导致WTO成员采取贸易限制措施时，国际货币基金组织和WTO之间的关系便属此类。因此，按照GATT先前的惯例，国际货币基金组织与WTO之间的协议（见后）规定，基金组织可以参加WTO国际收支委员会举行的磋商。
152．另一方面，某些决定明确界定了国际组织在管辖权方面的区别和限制，因此，这方面的合作可能是相当松散的。核心劳工标准问题便是一例。1996年新加坡部长宣言明确地规定，国际劳工组织“是制定和处理该标准的法定机关”，因此仅仅提及“WTO与国际劳工组织继续现有的合作”。
153．关于贸易与环境问题，乌拉圭回合协定法律文本提到了两者之间的关系。WTO秘书处与联合国环境署（UNEP）之间存在着合作关系，最近WTO向各有关多边环境协定（MEAs）的秘书处开放。进一步的水平合作将取决于多哈回合谈判的结果，该回合还将讨论现有WTO规则与多边环境协定中具体贸易义务之间的关系。
154．授予国际组织以观察员地位和与其签订合作协议的标准，是看这种“水平协调”能否为WTO的活动作出贡献。这就是为什么观察员地位不能自动获得，而是必须按照WTO各个下属机构的不同职责并根据其职能的互补性而决定的。
B．实践中的合作活动
155． WTO与其他国际组织的合作近来主要集中在帮助解决发展中国家在履行WTO义务方面所遇到的特殊困难。
156．“标准与贸易发展便利”基金便是这方面的一个例子，该基金旨在食品安全和动植物卫生方面，为制定和实施国际标准开展技术援助，提供赠款和资金支持。世界银行和WTO于2002年建立了该“基金”，由WTO负责管理，并与联合国粮农组织（FAO）、世界卫生组织（WHO）、世界动物卫生组织（OIE）和食品法典委员会（Codex Alimentarius）等其他国际组织合作。基金的目的在于使发展中国家能更好地利用WTO《动植物检疫协定》，拓展食品出口的市场前景。
157．1996年新加坡部长级会议上为解决最不发达国家的特殊贸易问题而实施的“行动计划”是“水平协调”方面的另一个重要例子。1997年，该“行动计划”促成几个政府间组织秘书处之间联合启动了“综合框架”。
158．该综合框架是“水平协调”方面的一个典型例子。目前，通过该国际框架，国际货币基金组织（IMF）、国际贸易中心（ITC）、联合国贸易与发展会议（UNCTAD）、联合国开发计划署（UNDP）、世界银行和WTO共同合作，使最不发达国家和捐助国形成合力。这种安排为上述机构在各自职能范围内协调工作提供了便利，更好地满足了最不发达国家在与贸易有关的援助和能力建设方面的需求。然而，这是一项复杂的工作，仅是启动阶段就花了不少时间，而且时至今日也仅在少数几个国家全面实施。人们期待该机制从长远角度能够在消除贫困的战斗中发挥有效作用。同样，大家也希望捐助国、各个机构及受援国政府继续作出必要的承诺。
C．寻求政策层面的一致性
159．正如本章开始所述，促使乌拉圭回合成功结束的政治背景是对全球发展趋势和紧张态势的认识，以及通过国际合作对此作出回应的努力。1994年“关于WTO为实现全球经济决策更大一致性所做贡献的部长宣言”指出了对这种认识不足的一面。该宣言指出，对于贸易领域之外的贸易自由化的挑战不可能仅通过贸易领域的措施加以应对，这一点在贸易、汇率和财政政策之间存在着明显联系的时候尤为如此。该宣言还提到，由于世界经济全球化，各个政府所追求经济政策之间的相互作用正在不断增大。
160．鉴于寻求和发展WTO与负责货币和金融事务的政府间组织合作的重要性，马拉喀什协定第3条第5款提请WTO总干事与国际货币基金组织和世界银行达成某种协议。
161．WTO与国际货币基金组织以及世界银行的协议是于1996年经谈判达成。从WTO的角度来讲，这样做的基本目标之一是把这个史无前例、独特的组织在全球经济管理事务中的发言权，提高到一个新的水平。简言之，该想法不是要让WTO的调节作用在国际货币基金组织和世界银行的政策制定中处于从属的地位，而是要通过“水平协调”使WTO工作内容融入到这两个强大的、建立已久的政府间组织的工作中去。
162．实际上，该协议为这三个机构设定了进行磋商的基本义务。此外，当国际货币基金组织执行委员会和世界银行执行理事会的会议日程讨论贸易问题或制定贸易方面的政策时，允许WTO秘书处作为观察员参加会议。为确保所采纳政府的一致性和相互支持，该协议在WTO、国际货币基金组织和世界银行之间有效地建立了对等的磋商程序和观察员制度。换言之，国际货币基金组织和世界银行所施加的“条件”不仅应支持WTO，而且还应符合WTO的义务，因为这些条件及为满足这些条件所采取的措施并不能豁免于WTO争端解决机制。
163．总体上说，WTO、国际货币基金组织和世界银行之间的水平合作已经取得了积极的成果。国际货币基金组织和世界银行已经为与能力建设有关的工作提供了支持。除了支持贸易自由化，这两个机构还对发达国家的保护主义、特别是农业方面的保护主义提出了批评。2004年4月，国际货币基金组织宣布了一项名为“贸易融合机制”的新政策，根据该政策，一些国家由于受到贸易伙伴履行多边贸易谈判承诺的影响，可能会面临国际收支短缺，而对于这些国家，国际货币基金可以提供援助。
164．关于经济决策的一致性以及贸易与汇率、金融、宏观经济及发展政策之间的关联，2004年的舆论导向与1994年大相径庭。随着那场波及到许多新兴经济体的金融危机的结束，进行国际合作的政治驱动力已经减弱，有关制定良好经济政策的共识也变得更为缺乏。
165．国家政策空间与全球经济决策一致性之间兼容性问题是一个值得研究的问题。然而，我们必须根据当前的全球经济来看待这个问题。单个国家仅靠自身力量不可能有效地管理诸如金融、投资流向、货币支付和货币政策等全球性和动态性的经济问题。在处理这些问题方面，国际货币基金组织和世界银行还存在着目前无法应对的管理缺陷。这是在实现全球经济决策更大一致性方面的局限，它是WTO、国际货币基金组织和世界银行之间的水平协调目前所无法实现的。
D．对水平协调的范围和局限的最后一些评论
166．根据我们前面所讨论的，就WTO的特殊性质而言，水平协调范围有一个明显的限度，那就是需要确保在制定和解释WTO规则时，不受到不适当的外界干扰。
167．对这种局限性的认识体现在WTO与国际货币基金组织和世界银行的协议以及WTO的实践当中。争端解决专家组对WTO规则进行解释的法定职责的独立性已得到特别的关注。这些WTO规则包括与财政和贸易事务的联系有关的规则，也包括与国际货币基金组织和WTO关系相关的规则。简言之，由于具有特殊性质和在司法职责方面的独立性，除了在逐个案件的基础上专家组有权对外寻求信息外，WTO的争端解决机制没有提供与其他国际组织进行合作的法律空间。委员会支持WTO维持此项政策。
168．在立法和规则制定领域，也应当给予同样的考虑。WTO的法律体系是国际法体系的一部分，但WTO法是一个特殊的法律体系。作为特殊的法律体系，WTO法不能被那些成员不同、有关制定规则的规则也不同的其他国际组织从外部所改变。
169．國际组织在WTO中的观察员地位显然服务于一个有意义的目标。然而，近年来，观察员地位已经成为政治和外交操纵的对象，而不是基于对其实际价值进行的评估。在这种背景下，本委员会建议，WTO的观察员地位不应该根据政治压力和在其他领域中的冲突进行考量。必须意识到WTO是一个独特的国际组织，而且是一个贸易谈判的场所，在观察员地位的问题上，只有这样做，WTO成员才会从中受益。
170．更为概括地说，顾问委员会在“水平协调”问题持支持态度。一般地讲，与其他政府间组织的合作可以增加WTO活动的价值。它还有助于使WTO合法化，因为它符合与合作有关的一般性行动义务，而该义务是国际公法的一部分。在目前的政治气候下，情况尤为如此，因为它有助于在一个倾向于冲突和分裂的世界中提升国际合作的整体价值。这样做的目标之一应该是，在处理贸易政策和改革的观念及法律细节方面，所有参与这种合作性努力的机构都应用一致的声音说话。重要机构发出的杂乱信息不会有助于形成明智的贸易政策。我们这里所说的重要机构不仅包括国际货币基金组织和世界银行，也包括联合国贸易与发展会议和联合国开发计划署等联合国机构，还包括那些与发展中国家密切工作在一起的捐助国政府。
171．然而，实现一致性并不总是一帆风顺的；对于目前全球化造成的管理缺陷，“水平协调”即使发挥出全面优势，也不能完全应对得了。此外，在分配协调产生的利益方面，国际经济管理规则的公平性问题在当今世界一直十分突出。仅靠机构之间的合作是无法解决这个问题的。
172．在第一章中我们已经指出，贸易自由化和更加开放的经济会给WTO成员带来调整的问题。我们也曾提到，发达国家已经实施了以国内动议为基础的调整援助计划。这些计划反映了旨在抵消贸易自由化对社会影响的政治需求，如果不这样做，贸易自由化在政治上就难以持久。在日益转向贸易自由化的过程中，发展中国家由于财政预算的限制，常常缺少调整的机制，并且无法将其付诸实施。这个问题可以通过水平协调加以改进。国际发展机构，主要是世界银行，应该实施或者推动相关项目，以资助对发展中国家的调整援助。这些机构在开展此类行动时应与WTO和其他机构密切合作。实际上，我们认为，多哈回合能否达成有价值的成果极大地依赖于这样的行动。
173．然而，为获得“水平协调”的全部利益和实现一致性的任务，必须把这一工作纳入WTO秘书处和总干事的职责范围。正如我们在第4章所讨论的，首先我们需要避免这样一种倾向，即由于目前WTO秘书处的局限性，其他国际组织试图以一种并非总是有利于WTO体制的方式来填充这种知识和专长上的空白。如果秘书处在参与“水平协调”时是与世界银行和国际货币基金组织处于同等的地位，那么WTO成员将不得不面对一些重大的资源和能力问题。就这个问题而言，顾问委员会相信，加强秘书处将提升“水平协调”和全球经济政策一致性的价值。
174．然而，我们没有理由因为资源的局限就在追求一致性方面踌躇不前。如果总干事在追求一致性方面的重要授权充分付诸实施的话，工作将会取得更多的成果。总理事会1996年作出决定，不仅批准WTO与国际货币基金组织和世界银行的协议，并且邀请总干事在这些协议的基础上努力实现全球经济决策的更大一致性。这是WTO成员给予总干事正式且独立授权的唯一领域，以推动贸易自由化，为了其自身的发展，也为其能为其他经济政策问题作出贡献。总干事已经为提高一致性召开了两次会议，并邀请了国际货币基金组织总裁和世界银行行长参加。在发展、免除债务、消除贫困和国际财政前景等更宽泛的背景下，这些会议为考量这三个关键机构所开展的与贸易有关的活动及其各自成员追求的贸易政策，提供了尽管稀少但很有价值的机会。沿着这条道路走下去将会取得更多的成果。
175．因此，顾问委员会建议，总干事在1996年对他的授权范围内应审查扩大和加强与一致性有关的WTO活动的可能性。这可能会涉及到其他贸易政策领域的更多的国际组织（除国际货币基金组织和世界银行之外）参与到磋商中来。此外，我们在第8章中提出建立一个新的咨询机构的建议，该建议旨在扩大和加深在部长和高级贸易官员之间展开对贸易问题的讨论，因此，我们认为，总干事在推动一致性方面的授权与该倡议也是不谋而合的。（未完待续）
（穆忠和 译）