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摘要：控制性详细规划作为规划与管理、规划与实施相衔接的重要环节，对社区公共服务设施的规划和建设有着重要的指导作用。《南京老城控制性详细规划（2006版）》实施至今，在社区公共设施规划的方法上存在一系列问题。2011年3月，南京市规划局组织老城范围内的控详修编，重点针对老城资源密集、矛盾突出的特点，确立了老城社区公共设施规划，在规划方法上相比上版控详做出了很多改进。
关键词：南京老城；社区公共设施规划；规划方法；布局方式
Abstract: the regulatory detailed planning as a planning and management, planning and implementation of the important link, connected to the community public service facilities planning and construction has an important guiding role. The old city of nanjing regulatory detailed planning (2006 edition) "implementation so far, in the community public facilities planning methods are a series of problems. In March 2011, nanjing planning bureau organization within the scope of the old control in detail, focusing on the revision of the old resource intensive, the characteristics of the obvious contradiction between the old and established the community public facilities planning, the planning method compared with the version control on detailed made a lot of improvement.
Keywords: nanjing city; Community public facilities planning; Planning method; layout
中图分类号：F540.32文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2013）
2008年頒布实施的《中华人民共和国城乡规划法》明确了控制性详细规划的法定地位。在土地选址、出让、划拨过程中，都必须以批准的控详为依据，控制性详细规划成为规划管理最直接的法定依据。近年来南京老城执行的控详为《南京老城控制性详细规划（2006版）》，其中社区公共设施规划主要参考《南京新建地区公共设施配套标准规划指引》。但规划自实施至今，主要存在很多操作层面的问题。
1《南京老城控制性详细规划（2006版）》存在的问题
1.1规划编制单元与行政管理单元不一致
城市公共设施特别是街道和社区级公共设施的建设和管理，主要由各区和街道依据相关部门建设计划来进行。而目前，规划编制单元主要是以城市道路、自然地形等为界线，与社区管理界线没有很好的衔接。这种跨行政边界的居住社区和基层社区两级社区服务体系的存在，导致了各街道政府间权责不清、互相推诿和无法落实等问题，增大了公共设施的实施难度。
2.2各社区采用等量指标配置，未按需配套
老城区由于历史发展原因，人口密度极不均匀，各居住社区、基层社区人口相差很大，需求也随之存在很大差异。2006版鼓楼区老城控详中划分的居住社区中，实际社区人口从1.9万人到6.2万人不等，基层社区实际人口从5千人到1万人不等，却为所有社区以统一的标准进行公共设施配套，忽略了供给与需求的平衡，造成资源的浪费或设施的空缺。
2.3配套缺乏统筹考虑
在公共资源市场化配置的趋势下，公共配套设施的建设要更加注重规模效益和服务效率，尤其在资源十分紧缺的老城区，其服务对象不能仅限于自身所处的社区，还应尽可能向周边居民提供服务。但是，在老城的控规编制中，公共设施布局往往由于用地条件受限，很难找出理想位置的地块，此时容易出现利用边角地块见缝插针的现象，导致在相邻社区交界处的重复建设或其他区域的设施空缺。
2.4缺乏与上位规划或相关规划的衔接
控规编制中公共服务配套设施的规划不能只着眼于自身规划方案的制定，还需要统筹考虑相关规划对公共服务配套设施的规划要求，如市总体规划、区总体规划和各职能部门对某类公共设施的专项规划等的控制引导，以及一些已有的项目审批结果（包括在有效期内的选址、用地、外部条件、规划设计要点、审定方案、建设工程许可）也对公共服务配套设施的设置起着控制作用。忽略了这些相关规划对配套设施的要求，则会对配套设施的考虑不够全面，容易出现重复建设、漏建、布局不合理或无法实施等问题。
2.5缺乏对土地权属的考虑
老城的另一个特点是用地权属极为复杂，常出现规模不大的用地却被多个产权人所分割，边界也时常参差不齐。在规划中，规划编制人员往往依照用地性质确定地块界线，而忽略了产权界线的约束，既是对土地产权的忽略。06版控详中按照空间层面的规划要求布局公共设施，却缺乏对土地权属、土地征用及实施可行性的考虑，这将导致控规实施阶段的侵权纠纷，造成公共设施的布局与用地的落实难以保证，或者改变规划中布局的位置、缩减设施的规模等问题。
2.6配套设施落地困难
2006版控规由于主要依据《南京新建地区公共配套设施标准规划指引》，参照新区做法，公共设施一般以独立占地的形式进行布局，由于老城用地十分紧张、土地开发成本较高，给作为投资主体的政府带来经济负担太重等原因，造成控详在实施过程中公共配套设施少建、缓建甚至不建等现象。2006版控详实施以来，规划中大量独立占地的社区中心基本未能落实建设。因此，老城公共设施的布局与建设形式应当考虑到老城自身特点进行合理规划。
2新版南京老城控详中社区公共设施规划方法改进
2011年3月，南京市规划局组织老城范围内的控详修编，规划通过详实的现场踏勘，与市、区、街道多级多部门的座谈和讨论，全面了解现状、深入分析问题、充分掌握需求，特别针对老城资源密集、矛盾突出的特点，确立了老城社区公共设施规划。对比2006版南京老城控详，这一次控详修编在社区公共设施规划方法上做了很多改进。
2.1社区组织优化
由于老城现状社区边界的划分更多考虑的是历史、地理、社会、经济等因素，一方面造成社区边界相互间犬牙交错，不利于公共资源的合理设置，另一方面存在服务人口数量差异较大等缺陷，不利于社区组织。针对这些问题，规划应当在现有的街道办事处和社区居委会基础上提出调整和优化，按照规模适中、服务便利、分配合理的原则，结合未来城市空间组织，对现有社区结构进行合理的规划引导，逐步形成更加清晰、明确、便于管理的居住社区和基层社区二级结构，实现空间资源配置的最优化。
2.2建立适合老城使用的配套标准
2006版控详参考的是《南京新建地区公共设施配套标准规划指引》，该《指引》的出台是为了有效引导南京新区的住区建设，而老城和新区的差异性导致《指引》在老城控详中使用时带来了诸多问题。因此，新版老城控详在编制过程中，通过对各类公共设施主管部门的调研和现行规范、标准的梳理，明确新的发展条件下不同类型、不同级别公共设施的配置要求，参照国内社区配套的成功经验，结合南京老城实际需求，为老城“量身定做”了一套社区公共设施配套标准，确定分级体系、设施分类、配套指标与设施布局。
2.3老城配套实际需求分析
城市的发展，尤其是老城的发展是在原有的基础上不断延续的，由于土地资源紧缺，对于社区公共设施，应当充分挖掘、合理协调现有的设施，充分发挥其服务功能，在此基础上根据市民新增的需求不断完善设施配置。通过现场踏勘、资料整理、走访调查、与相关部门核对数据，从而对现状设施的规模与数量建立较为准确的认知，并根据现状设施的可利用程度判断是否将其保留。同时搜集规划范围内近年来规划项目的审批结果，查找其中是否有公共设施配建的要求，对已确定的设施种类与规模也应做详细的整理归纳。最后根据社区的人口规模和实际需求，依据老城社区公共设施配套标准，计算出社区需要新增的设施规模。
2.4老城可利用土地梳理
老城区属于城市建成区，不像新城区那样可以预留土地用于建设公共设施，因此需要通过改造利用和功能置换等手段为公共设施提供建设用地。需要对现状土地利用潜力进行分析，找出可以更新改造及功能置换的用地，如棚户区、违建区及质量低下的建筑等，整理这些地块的地籍资料、出让情况、项目审批结果以及上位规划或专项规划对其的要求，并与规划管理部门、国土部门密切配合，准确核实土地权属关系与边界划分，再根据用地自身条件及周边环境判断其是否适合建设公共设施。
2.5布局方式的选择
在明确了设施需求与可供给的建设用地之后，应当选取合适的布局方式来进行公共设施的建设。老城区的用地由于自然发展，一般呈现无序的混合状态，功能较为混杂，公共设施由于多年来见缝插针的建设模式，形成了分散式布置的形态。这在当今市场经济条件下，从提高设施规模集聚效益和降低建设成本来考虑，显然已经不适应发展的需求。因此在公共服务设施的配建方法和布局要求方面，应当针对各类设施的不同特点进行改进。一般有以下几种配建方法：
2.5.1混合集中
“功能混合”是依据各类设施功能的兼容性和关联性，将同类或可相互协作促进的设施布置在一起，有利于增加社区服务的多样性，方便居民在一个地点享受内容齐全且多样化服务，增进不同人群的集聚与交流，保持社区的活力。例如，将社会服务设施、文化体育设施与商业服务设施组合在一起，能够吸引更多的人气，增加设施的使用率，并且促进消费。“集中布局”是将功能相关的设施集聚在一个地块或一栋建筑内，一方面可节约土地，在老城区用地供应紧张、土地价格不断上涨的情况下，大大降低建设成本，另一方面有利于产生规模集聚效应，为公共设施带来更高的经济效益。例如将医疗卫生设施和养老设施组合在一起，可以在医疗服务上进行互助与共享。原则上，新建的公共设施都应当采用混合集中的方法配置，可以重新选址建设，也可以在原有设施的基础上通过功能置换的方式补充扩建。
2.5.2适度分散
不同于那些讲求经济效益的公共设施，一些公益性设施和小型便民设施的建设要求并不能过于强调混合集中，而是应当深入社区内部，适度的分散布置，便于居民快速的到达与使用，例如小型文化活动站、幼儿园与便利店等。并且，老城区现状已经自发形成了很多小型的服务设施，有一些运营情况良好，也深受居民喜爱，应当尊重保留这些现有设施的存在，并在有条件的情况下适当改善服务环境，增加服务功能。
2.5.3独立与复合
公共设施应当依据其不同的项目特点选择独立占地或附建于其他建筑之内。如幼儿园、派出所等功能相对独立，并且需要避免過多干扰的设施，应选择独立建设；对于文化活动中心、商业设施等不严格要求独立占地的项目，尽可能与其他建设项目统一考虑，起到相互促进和节约用地的作用。
3结语
南京老城是南京悠久历史的承载地，也是现代城市功能的集中地，其当前和未来的发展面临着空间资源紧缺与城市公共服务需求不断提升的双重压力。老城控详中的社区公共设施规划应当制定针对性的规划对策，使用科学的规划方法，选择合理的配建模式，以便更好的适应老城新的发展要求，实现高效便捷的城市生活，不断提升老城宜居品质。
参考文献
[1]周岚, 叶斌, 徐明尧.探索住区公共服务设施配套规划新思路——南京城市新建地区配套公共服务设施规划指引介绍[J]. 城市规划, 2006
[2]宣莹, 陈定荣.城市和谐社区公共设施的规划策略——南京新建地区公共设施配套标准指引[J]. 城市规划学刊, 2006
[3]张春艳, 张敏, 王培鉴. 城市社区公共服务设施规划探索——以重庆主城区观音桥、龙溪、龙塔社区为例[J]. 规划师, 2010
[4]李晓芳.控制性详细规划中公共配套设施规划研究——以重庆市为例[D]：[硕士学位论文]. 重庆：重庆大学, 2006
[5]杨潇. 控规层面公共配套设施布局规划导向与方法——以新都城西片区控规为例[D]：[硕士学位论文]. 重庆：重庆大学, 2007
关键词：南京老城；社区公共设施规划；规划方法；布局方式
Abstract: the regulatory detailed planning as a planning and management, planning and implementation of the important link, connected to the community public service facilities planning and construction has an important guiding role. The old city of nanjing regulatory detailed planning (2006 edition) "implementation so far, in the community public facilities planning methods are a series of problems. In March 2011, nanjing planning bureau organization within the scope of the old control in detail, focusing on the revision of the old resource intensive, the characteristics of the obvious contradiction between the old and established the community public facilities planning, the planning method compared with the version control on detailed made a lot of improvement.
Keywords: nanjing city; Community public facilities planning; Planning method; layout
中图分类号：F540.32文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2013）
2008年頒布实施的《中华人民共和国城乡规划法》明确了控制性详细规划的法定地位。在土地选址、出让、划拨过程中，都必须以批准的控详为依据，控制性详细规划成为规划管理最直接的法定依据。近年来南京老城执行的控详为《南京老城控制性详细规划（2006版）》，其中社区公共设施规划主要参考《南京新建地区公共设施配套标准规划指引》。但规划自实施至今，主要存在很多操作层面的问题。
1《南京老城控制性详细规划（2006版）》存在的问题
1.1规划编制单元与行政管理单元不一致
城市公共设施特别是街道和社区级公共设施的建设和管理，主要由各区和街道依据相关部门建设计划来进行。而目前，规划编制单元主要是以城市道路、自然地形等为界线，与社区管理界线没有很好的衔接。这种跨行政边界的居住社区和基层社区两级社区服务体系的存在，导致了各街道政府间权责不清、互相推诿和无法落实等问题，增大了公共设施的实施难度。
2.2各社区采用等量指标配置，未按需配套
老城区由于历史发展原因，人口密度极不均匀，各居住社区、基层社区人口相差很大，需求也随之存在很大差异。2006版鼓楼区老城控详中划分的居住社区中，实际社区人口从1.9万人到6.2万人不等，基层社区实际人口从5千人到1万人不等，却为所有社区以统一的标准进行公共设施配套，忽略了供给与需求的平衡，造成资源的浪费或设施的空缺。
2.3配套缺乏统筹考虑
在公共资源市场化配置的趋势下，公共配套设施的建设要更加注重规模效益和服务效率，尤其在资源十分紧缺的老城区，其服务对象不能仅限于自身所处的社区，还应尽可能向周边居民提供服务。但是，在老城的控规编制中，公共设施布局往往由于用地条件受限，很难找出理想位置的地块，此时容易出现利用边角地块见缝插针的现象，导致在相邻社区交界处的重复建设或其他区域的设施空缺。
2.4缺乏与上位规划或相关规划的衔接
控规编制中公共服务配套设施的规划不能只着眼于自身规划方案的制定，还需要统筹考虑相关规划对公共服务配套设施的规划要求，如市总体规划、区总体规划和各职能部门对某类公共设施的专项规划等的控制引导，以及一些已有的项目审批结果（包括在有效期内的选址、用地、外部条件、规划设计要点、审定方案、建设工程许可）也对公共服务配套设施的设置起着控制作用。忽略了这些相关规划对配套设施的要求，则会对配套设施的考虑不够全面，容易出现重复建设、漏建、布局不合理或无法实施等问题。
2.5缺乏对土地权属的考虑
老城的另一个特点是用地权属极为复杂，常出现规模不大的用地却被多个产权人所分割，边界也时常参差不齐。在规划中，规划编制人员往往依照用地性质确定地块界线，而忽略了产权界线的约束，既是对土地产权的忽略。06版控详中按照空间层面的规划要求布局公共设施，却缺乏对土地权属、土地征用及实施可行性的考虑，这将导致控规实施阶段的侵权纠纷，造成公共设施的布局与用地的落实难以保证，或者改变规划中布局的位置、缩减设施的规模等问题。
2.6配套设施落地困难
2006版控规由于主要依据《南京新建地区公共配套设施标准规划指引》，参照新区做法，公共设施一般以独立占地的形式进行布局，由于老城用地十分紧张、土地开发成本较高，给作为投资主体的政府带来经济负担太重等原因，造成控详在实施过程中公共配套设施少建、缓建甚至不建等现象。2006版控详实施以来，规划中大量独立占地的社区中心基本未能落实建设。因此，老城公共设施的布局与建设形式应当考虑到老城自身特点进行合理规划。
2新版南京老城控详中社区公共设施规划方法改进
2011年3月，南京市规划局组织老城范围内的控详修编，规划通过详实的现场踏勘，与市、区、街道多级多部门的座谈和讨论，全面了解现状、深入分析问题、充分掌握需求，特别针对老城资源密集、矛盾突出的特点，确立了老城社区公共设施规划。对比2006版南京老城控详，这一次控详修编在社区公共设施规划方法上做了很多改进。
2.1社区组织优化
由于老城现状社区边界的划分更多考虑的是历史、地理、社会、经济等因素，一方面造成社区边界相互间犬牙交错，不利于公共资源的合理设置，另一方面存在服务人口数量差异较大等缺陷，不利于社区组织。针对这些问题，规划应当在现有的街道办事处和社区居委会基础上提出调整和优化，按照规模适中、服务便利、分配合理的原则，结合未来城市空间组织，对现有社区结构进行合理的规划引导，逐步形成更加清晰、明确、便于管理的居住社区和基层社区二级结构，实现空间资源配置的最优化。
2.2建立适合老城使用的配套标准
2006版控详参考的是《南京新建地区公共设施配套标准规划指引》，该《指引》的出台是为了有效引导南京新区的住区建设，而老城和新区的差异性导致《指引》在老城控详中使用时带来了诸多问题。因此，新版老城控详在编制过程中，通过对各类公共设施主管部门的调研和现行规范、标准的梳理，明确新的发展条件下不同类型、不同级别公共设施的配置要求，参照国内社区配套的成功经验，结合南京老城实际需求，为老城“量身定做”了一套社区公共设施配套标准，确定分级体系、设施分类、配套指标与设施布局。
2.3老城配套实际需求分析
城市的发展，尤其是老城的发展是在原有的基础上不断延续的，由于土地资源紧缺，对于社区公共设施，应当充分挖掘、合理协调现有的设施，充分发挥其服务功能，在此基础上根据市民新增的需求不断完善设施配置。通过现场踏勘、资料整理、走访调查、与相关部门核对数据，从而对现状设施的规模与数量建立较为准确的认知，并根据现状设施的可利用程度判断是否将其保留。同时搜集规划范围内近年来规划项目的审批结果，查找其中是否有公共设施配建的要求，对已确定的设施种类与规模也应做详细的整理归纳。最后根据社区的人口规模和实际需求，依据老城社区公共设施配套标准，计算出社区需要新增的设施规模。
2.4老城可利用土地梳理
老城区属于城市建成区，不像新城区那样可以预留土地用于建设公共设施，因此需要通过改造利用和功能置换等手段为公共设施提供建设用地。需要对现状土地利用潜力进行分析，找出可以更新改造及功能置换的用地，如棚户区、违建区及质量低下的建筑等，整理这些地块的地籍资料、出让情况、项目审批结果以及上位规划或专项规划对其的要求，并与规划管理部门、国土部门密切配合，准确核实土地权属关系与边界划分，再根据用地自身条件及周边环境判断其是否适合建设公共设施。
2.5布局方式的选择
在明确了设施需求与可供给的建设用地之后，应当选取合适的布局方式来进行公共设施的建设。老城区的用地由于自然发展，一般呈现无序的混合状态，功能较为混杂，公共设施由于多年来见缝插针的建设模式，形成了分散式布置的形态。这在当今市场经济条件下，从提高设施规模集聚效益和降低建设成本来考虑，显然已经不适应发展的需求。因此在公共服务设施的配建方法和布局要求方面，应当针对各类设施的不同特点进行改进。一般有以下几种配建方法：
2.5.1混合集中
“功能混合”是依据各类设施功能的兼容性和关联性，将同类或可相互协作促进的设施布置在一起，有利于增加社区服务的多样性，方便居民在一个地点享受内容齐全且多样化服务，增进不同人群的集聚与交流，保持社区的活力。例如，将社会服务设施、文化体育设施与商业服务设施组合在一起，能够吸引更多的人气，增加设施的使用率，并且促进消费。“集中布局”是将功能相关的设施集聚在一个地块或一栋建筑内，一方面可节约土地，在老城区用地供应紧张、土地价格不断上涨的情况下，大大降低建设成本，另一方面有利于产生规模集聚效应，为公共设施带来更高的经济效益。例如将医疗卫生设施和养老设施组合在一起，可以在医疗服务上进行互助与共享。原则上，新建的公共设施都应当采用混合集中的方法配置，可以重新选址建设，也可以在原有设施的基础上通过功能置换的方式补充扩建。
2.5.2适度分散
不同于那些讲求经济效益的公共设施，一些公益性设施和小型便民设施的建设要求并不能过于强调混合集中，而是应当深入社区内部，适度的分散布置，便于居民快速的到达与使用，例如小型文化活动站、幼儿园与便利店等。并且，老城区现状已经自发形成了很多小型的服务设施，有一些运营情况良好，也深受居民喜爱，应当尊重保留这些现有设施的存在，并在有条件的情况下适当改善服务环境，增加服务功能。
2.5.3独立与复合
公共设施应当依据其不同的项目特点选择独立占地或附建于其他建筑之内。如幼儿园、派出所等功能相对独立，并且需要避免過多干扰的设施，应选择独立建设；对于文化活动中心、商业设施等不严格要求独立占地的项目，尽可能与其他建设项目统一考虑，起到相互促进和节约用地的作用。
3结语
南京老城是南京悠久历史的承载地，也是现代城市功能的集中地，其当前和未来的发展面临着空间资源紧缺与城市公共服务需求不断提升的双重压力。老城控详中的社区公共设施规划应当制定针对性的规划对策，使用科学的规划方法，选择合理的配建模式，以便更好的适应老城新的发展要求，实现高效便捷的城市生活，不断提升老城宜居品质。
参考文献
[1]周岚, 叶斌, 徐明尧.探索住区公共服务设施配套规划新思路——南京城市新建地区配套公共服务设施规划指引介绍[J]. 城市规划, 2006
[2]宣莹, 陈定荣.城市和谐社区公共设施的规划策略——南京新建地区公共设施配套标准指引[J]. 城市规划学刊, 2006
[3]张春艳, 张敏, 王培鉴. 城市社区公共服务设施规划探索——以重庆主城区观音桥、龙溪、龙塔社区为例[J]. 规划师, 2010
[4]李晓芳.控制性详细规划中公共配套设施规划研究——以重庆市为例[D]：[硕士学位论文]. 重庆：重庆大学, 2006
[5]杨潇. 控规层面公共配套设施布局规划导向与方法——以新都城西片区控规为例[D]：[硕士学位论文]. 重庆：重庆大学, 2007