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当下全国各地通过各种渠道努力推进智慧城市建设的地方政府和企业已成“蜂拥”之势，但遗憾的是一些专家学者指出当前我国智慧城市试点尚无成功案例。笔者近来专门走访了十余个比较有代表性的智慧城市试点，发现所调研的试点在智慧城市的顶层设计中除了相互模仿部分存在雷同外，对智慧城市导向和总体架构的理解存在较大差异，甚至存在截然相反的理论和支撑体系设计。为此，笔者根据调研情况和国家部委相关指南对智慧城市的导向、智慧城市顶层设计的误区进行了梳理，并提出智慧城市顶层设计的“七步法”，以其对相关政府、企业、学界提供一点参考。
一、智慧城市的三大导向
（一）智慧城市的问题导向
不少人认为，智慧城市的发展是信息化技术驱动的结果，所以认为智慧城市建设的关键是相关技术的突破与应用，智慧城市的导向也应该是以新技术为导向。事实上，我们国家智慧城市建设的背景恰恰不是因为技术的发展，而是因为我们在城镇化的进程中遇到了一系列的问题，比如交通拥堵、污染严重、房价高企、就业困难、教育紧缺、就医困难等所谓的“城市病”。因此，智慧城市建设首先应是问题导向，即我国建设智慧城市的是为解决城市问题而生的，目的是为破解我国新型城镇化进程中的一些难题。所以，智慧交通、智慧教育、智慧医疗、智慧房管、智慧城管、智慧应急等一系列的智慧城市专项规划建设应运而生。
（二）智慧城市的民生导向
当我们谈到智慧城市，不少学者总结智慧城市的目的包括政绩彰显、经济增长、社会稳定、阳光政府等。在谈到智慧城市建设的突破点时，自然就围绕上述目的展开，并先做具有相对“显示度”的事情，比如建立云计算大楼、建立无线城市、建立数字产业基地等等。诚然，上述做法均是智慧城市建设中不可或缺的东西，但事实上，国内外智慧城市建设中能够迅速有所突破有所发展的往往都是选择民生问题为突破口，比如智慧交通、智慧医疗、智慧社区、智慧教育、智慧应急等。因此，我们在做智慧城市时，如果难以确定发展的阶梯，不妨实事求是地先从民生问题入手，民生问题入手容易成功的关键原因就是民生问题往往是有巨大的市场需求，往往容易形成收益点，从而为智慧城市的进一步建设积累资金，并促使良好的循环累积因果效应的充分发挥。
（三）智慧城市的产业导向
当我们与地方政府商讨智慧城市建设的合作计划时，地方政府领导往往会比较关心资金来源问题，也就是说政府没资金或不愿意出资金来进行智慧城市建设，因为害怕智慧城市仅仅是一个新潮的概念而已，害怕智慧城市建设耗资巨大难以为继。事实上，这些担心的主要原因就是还不了解智慧城市过程中自然会衍生出一系列智慧产业，这些智慧产业具有“造血”功能，会对城市的自生发展和自组织建设提供资金池，更会产业发展的杠杆效应和乘数效应。因此，我们在做智慧城市顶层设计时，应明确智慧城市建设的产业导向，围绕智慧城市建设，我们打造的是一系列智慧产业、智慧项目和现金流，而不仅仅是为了某一概念而无谓的投资，或者只开花不结果。
二、智慧城市顶层设计的三大误区
（一）误以为智慧城市就是一个巨型信息系统
一些做数字城市的专家学者认为，智慧城市就是数字的升级，如果说数字城市的本质是虚拟化和信息化，那么智慧城市就是随着新信息技术的进步而催生的数字城市的高级化阶段。这样的认识，固然有其一定的道理，新加坡智慧城市的建设就经历了“电脑化”、数字化（信息化）和智慧化三个阶段。但仅仅将智慧城市看做是数字城市的高级阶段，就会产生智慧城市就是基于大数据、云计算、物联网、互联网的巨型信息系统的错误结论。需要明确的是，智慧城市不仅仅是一个巨型信息系统，巨型公共信息平台（是住建部智慧城市试点工程建设的必选项）仅仅是智慧城市的一个方面，它是信息共享、资源整合的一个信息平台。智慧城市建设中除了基于公共信息平台搭建外，还需要在智慧城市产业支撑、投融资规划、智慧城市专项规划、智慧城市运维等方面做足功课。
（二）误以为智慧城市就是一个项目系列组合
由于受地方政府（甲方）的各种要求的压迫，一些智慧城市规划建设的专家、企业家等不断更改自己心中理想的智慧城市框架，尤其是为了迎合地方政府产业体系打造、项目落地的“现实需要”，不少智慧城市试点建设中借助智慧城市概念，制定除了一系列的落地项目组合，这些项目组合的本质就是迎合地方政府所提出的经济增长、产业升级、就业提升、税收增加、政绩彰显等要求，而这些项目的本质可能与智慧城市并无太大关系，仅仅是将一些项目的前面冠以“智慧”二字而已。事实上，智慧城市建设不是一个项目，也不仅是一系列项目的组合，顶层设计中细化的项目仅是智慧城市建设中的一部分载体，除了做好智慧城市相关的产业项目外还要做好信息基础设施建设、做好智慧政务建设、做好全民参与引导和助推工作等。
（三）误以为智慧城市就是一个概念炒作空架
不少学者和地方政府谈到智慧城市时都草率地做出智慧城市建设就是一个新概念炒作的论断，认为智慧城市建设就是一系列概念炒作的空架子。甚至一些企业家为了迎合地方政府获取项目，成为一些地方政府的附庸，成为一些地方借助智慧城市概念获取一些国家政策支持、资金支持的“帮凶”，根本没有把智慧城市当做一项崭新的事业来做，更遑论从设计创新、技术创新、产业创意、应用创新、服务创新等方面的实操性来进行系统性精准谋划。事实上，智慧城市建设带来的不仅是概念的创新，它带来的生产和生活理念与方式的革命性改变，它带来的是基础设施更加智能、公共服务更加人性、社会管理更加精细、产业体系更加优化、生活方式更加精致、生态环境更加美丽、政府治理更加阳光、社会参与更加公平、伦理道德更加正义的全新空间政治经济形态和幸福生活状态。
三、智慧城市顶层设计的“七步法”
根据相关国家政策、规划、标准和行动指南，结合现有理论梳理和实地调研情况，我们总结出了智慧城市顶层设计“七步法”。 第一步，需求分析。该步骤主要从当地智慧城市建设的背景、目的、现状、问题和突破点等方面展开分析。其中在现状分析部分，需要调研的单位主要包括住建局、工信局、发改局、公安局、环保局、交通局、卫生局、社保局、旅游局、统计局、计生局、科技局等委办局，需要做的重点分析包括现实及未来工作需求分析、产业支撑分析、民生分析（人居环境、社会保障、生活方式、历史文化、金融创新、信息化（尤其信息化与产业融合）现状等。
第二步，产业支撑体系规划。该步骤主要从产业基础、产业趋势和产业问题分析入手，从智慧产业、智慧社会和智慧政府融合的角度来谋划地方智慧城市建设中智慧产业的发展体系、发展步骤和关键环节。
第三步，搭建公共空间信息平台。该步骤是数字城市基础上的推进，主要基于云计算、物联网、新GIS、移动互联网、大数据等技术构建新型公共空间信息平台，这个过程中各个委办局的信息化协同是关键，数据仓库、数据管理、数据共享和数据安全是重点问题。值得注意的是，物联网主要解决传感器问题，主要功能是数据采集； 云计算（IaaS、 PaaS、 SaaS、 DaaS）主要解决的海量数据计算和调用问题；移动互联网技术主要涉及电信网、移动终端，其功能主要是数据传输、数据接收、数据再处理和再应用；大数据技术主要解决数据挖掘，即解决数据知识化的问题，目的是助力智慧城市时代的管理精细化和生活精致化；新GIS主要包括云GIS、空间信息云、移动GIS、智慧GIS、嵌入GIS，主要解决的问题是海量数据的空间化、计量化、可视化和应用化。
第四步，投融资规划。该步骤主要解决的是智慧城市建设的资金问题，主要包括地方政府智慧城市投融资现状、投融资突破、投融资模式、投融资渠道、投融资实施等。其中，投融资模式部分包括工程项目、投资主体、运营主体、收益模式、政策对接等。
第五步，运营维护规划。该步骤主要应对的是智慧城市建设中的长期性、复杂性和系统性问题，主要涉及的内容包括运营模式、运营战略、运营组织、运营效益、运营风险和支撑体系。
第六步，保障措施制定。该步骤主要是智慧城市建设中的“后勤性”工作，主要涉及地方智慧城市政策保障、制度保障、组织保障、控制保障、人才保障、资金保障和运维保障。
第七步，标准体系打造。该步骤主要解决的评价标准问题，即智慧城市建设阶段和发展步骤定性和定量指标体系，主要涉及智慧城市之基础设施、智慧经济、智慧民生、智慧管理和智慧环境等，其中智慧经济是自生能力体现、智慧民生是智慧城市发展本质目的体现，智慧设施是发展基本硬件设施的体现，智慧管理是政府治理和社会管理精细化的体现，智慧环境是智慧城市现有发展氛围和未来氛围完善目标的体现。
（张晓欢，国家遥感应用工程技术研究中心。刘春雨，清华大学社会科学学院、国家发展改革委规划司）
一、智慧城市的三大导向
（一）智慧城市的问题导向
不少人认为，智慧城市的发展是信息化技术驱动的结果，所以认为智慧城市建设的关键是相关技术的突破与应用，智慧城市的导向也应该是以新技术为导向。事实上，我们国家智慧城市建设的背景恰恰不是因为技术的发展，而是因为我们在城镇化的进程中遇到了一系列的问题，比如交通拥堵、污染严重、房价高企、就业困难、教育紧缺、就医困难等所谓的“城市病”。因此，智慧城市建设首先应是问题导向，即我国建设智慧城市的是为解决城市问题而生的，目的是为破解我国新型城镇化进程中的一些难题。所以，智慧交通、智慧教育、智慧医疗、智慧房管、智慧城管、智慧应急等一系列的智慧城市专项规划建设应运而生。
（二）智慧城市的民生导向
当我们谈到智慧城市，不少学者总结智慧城市的目的包括政绩彰显、经济增长、社会稳定、阳光政府等。在谈到智慧城市建设的突破点时，自然就围绕上述目的展开，并先做具有相对“显示度”的事情，比如建立云计算大楼、建立无线城市、建立数字产业基地等等。诚然，上述做法均是智慧城市建设中不可或缺的东西，但事实上，国内外智慧城市建设中能够迅速有所突破有所发展的往往都是选择民生问题为突破口，比如智慧交通、智慧医疗、智慧社区、智慧教育、智慧应急等。因此，我们在做智慧城市时，如果难以确定发展的阶梯，不妨实事求是地先从民生问题入手，民生问题入手容易成功的关键原因就是民生问题往往是有巨大的市场需求，往往容易形成收益点，从而为智慧城市的进一步建设积累资金，并促使良好的循环累积因果效应的充分发挥。
（三）智慧城市的产业导向
当我们与地方政府商讨智慧城市建设的合作计划时，地方政府领导往往会比较关心资金来源问题，也就是说政府没资金或不愿意出资金来进行智慧城市建设，因为害怕智慧城市仅仅是一个新潮的概念而已，害怕智慧城市建设耗资巨大难以为继。事实上，这些担心的主要原因就是还不了解智慧城市过程中自然会衍生出一系列智慧产业，这些智慧产业具有“造血”功能，会对城市的自生发展和自组织建设提供资金池，更会产业发展的杠杆效应和乘数效应。因此，我们在做智慧城市顶层设计时，应明确智慧城市建设的产业导向，围绕智慧城市建设，我们打造的是一系列智慧产业、智慧项目和现金流，而不仅仅是为了某一概念而无谓的投资，或者只开花不结果。
二、智慧城市顶层设计的三大误区
（一）误以为智慧城市就是一个巨型信息系统
一些做数字城市的专家学者认为，智慧城市就是数字的升级，如果说数字城市的本质是虚拟化和信息化，那么智慧城市就是随着新信息技术的进步而催生的数字城市的高级化阶段。这样的认识，固然有其一定的道理，新加坡智慧城市的建设就经历了“电脑化”、数字化（信息化）和智慧化三个阶段。但仅仅将智慧城市看做是数字城市的高级阶段，就会产生智慧城市就是基于大数据、云计算、物联网、互联网的巨型信息系统的错误结论。需要明确的是，智慧城市不仅仅是一个巨型信息系统，巨型公共信息平台（是住建部智慧城市试点工程建设的必选项）仅仅是智慧城市的一个方面，它是信息共享、资源整合的一个信息平台。智慧城市建设中除了基于公共信息平台搭建外，还需要在智慧城市产业支撑、投融资规划、智慧城市专项规划、智慧城市运维等方面做足功课。
（二）误以为智慧城市就是一个项目系列组合
由于受地方政府（甲方）的各种要求的压迫，一些智慧城市规划建设的专家、企业家等不断更改自己心中理想的智慧城市框架，尤其是为了迎合地方政府产业体系打造、项目落地的“现实需要”，不少智慧城市试点建设中借助智慧城市概念，制定除了一系列的落地项目组合，这些项目组合的本质就是迎合地方政府所提出的经济增长、产业升级、就业提升、税收增加、政绩彰显等要求，而这些项目的本质可能与智慧城市并无太大关系，仅仅是将一些项目的前面冠以“智慧”二字而已。事实上，智慧城市建设不是一个项目，也不仅是一系列项目的组合，顶层设计中细化的项目仅是智慧城市建设中的一部分载体，除了做好智慧城市相关的产业项目外还要做好信息基础设施建设、做好智慧政务建设、做好全民参与引导和助推工作等。
（三）误以为智慧城市就是一个概念炒作空架
不少学者和地方政府谈到智慧城市时都草率地做出智慧城市建设就是一个新概念炒作的论断，认为智慧城市建设就是一系列概念炒作的空架子。甚至一些企业家为了迎合地方政府获取项目，成为一些地方政府的附庸，成为一些地方借助智慧城市概念获取一些国家政策支持、资金支持的“帮凶”，根本没有把智慧城市当做一项崭新的事业来做，更遑论从设计创新、技术创新、产业创意、应用创新、服务创新等方面的实操性来进行系统性精准谋划。事实上，智慧城市建设带来的不仅是概念的创新，它带来的生产和生活理念与方式的革命性改变，它带来的是基础设施更加智能、公共服务更加人性、社会管理更加精细、产业体系更加优化、生活方式更加精致、生态环境更加美丽、政府治理更加阳光、社会参与更加公平、伦理道德更加正义的全新空间政治经济形态和幸福生活状态。
三、智慧城市顶层设计的“七步法”
根据相关国家政策、规划、标准和行动指南，结合现有理论梳理和实地调研情况，我们总结出了智慧城市顶层设计“七步法”。 第一步，需求分析。该步骤主要从当地智慧城市建设的背景、目的、现状、问题和突破点等方面展开分析。其中在现状分析部分，需要调研的单位主要包括住建局、工信局、发改局、公安局、环保局、交通局、卫生局、社保局、旅游局、统计局、计生局、科技局等委办局，需要做的重点分析包括现实及未来工作需求分析、产业支撑分析、民生分析（人居环境、社会保障、生活方式、历史文化、金融创新、信息化（尤其信息化与产业融合）现状等。
第二步，产业支撑体系规划。该步骤主要从产业基础、产业趋势和产业问题分析入手，从智慧产业、智慧社会和智慧政府融合的角度来谋划地方智慧城市建设中智慧产业的发展体系、发展步骤和关键环节。
第三步，搭建公共空间信息平台。该步骤是数字城市基础上的推进，主要基于云计算、物联网、新GIS、移动互联网、大数据等技术构建新型公共空间信息平台，这个过程中各个委办局的信息化协同是关键，数据仓库、数据管理、数据共享和数据安全是重点问题。值得注意的是，物联网主要解决传感器问题，主要功能是数据采集； 云计算（IaaS、 PaaS、 SaaS、 DaaS）主要解决的海量数据计算和调用问题；移动互联网技术主要涉及电信网、移动终端，其功能主要是数据传输、数据接收、数据再处理和再应用；大数据技术主要解决数据挖掘，即解决数据知识化的问题，目的是助力智慧城市时代的管理精细化和生活精致化；新GIS主要包括云GIS、空间信息云、移动GIS、智慧GIS、嵌入GIS，主要解决的问题是海量数据的空间化、计量化、可视化和应用化。
第四步，投融资规划。该步骤主要解决的是智慧城市建设的资金问题，主要包括地方政府智慧城市投融资现状、投融资突破、投融资模式、投融资渠道、投融资实施等。其中，投融资模式部分包括工程项目、投资主体、运营主体、收益模式、政策对接等。
第五步，运营维护规划。该步骤主要应对的是智慧城市建设中的长期性、复杂性和系统性问题，主要涉及的内容包括运营模式、运营战略、运营组织、运营效益、运营风险和支撑体系。
第六步，保障措施制定。该步骤主要是智慧城市建设中的“后勤性”工作，主要涉及地方智慧城市政策保障、制度保障、组织保障、控制保障、人才保障、资金保障和运维保障。
第七步，标准体系打造。该步骤主要解决的评价标准问题，即智慧城市建设阶段和发展步骤定性和定量指标体系，主要涉及智慧城市之基础设施、智慧经济、智慧民生、智慧管理和智慧环境等，其中智慧经济是自生能力体现、智慧民生是智慧城市发展本质目的体现，智慧设施是发展基本硬件设施的体现，智慧管理是政府治理和社会管理精细化的体现，智慧环境是智慧城市现有发展氛围和未来氛围完善目标的体现。
（张晓欢，国家遥感应用工程技术研究中心。刘春雨，清华大学社会科学学院、国家发展改革委规划司）