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国企应向国家分红已达成共识，但怎么分、分多少，却关乎国有企业改革、国有经济管理体制的下一步命运
在酝酿和迁延多时后，关于国有资本经营预算的话题近日再度升温。
所谓国有资本经营预算，指的是政府针对国有企业经营性收支的计划，即政府作为股东，对国有企业的利润提取分红和进行再分配。此前，由于作为国有资产出资人代表的国资委，与作为公共预算编制部门的财政部之间权属不清，谁来主导国企分红和如何针对分红编制预算的相关课题，一直议而不决（参见《财经》2007年第3期“国有资本预算开局”）。
种种迹象表明，关于国企分红方案制定的讨论正在趋于技术化和可操作性。在今年春节前，由财政部会同国资委起草的《关于建立国有资本经营预算的请示》及附件《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》已正式上报国务院。其中涉及国企分红的方法，财政部建议应根据不同行业确定不同比例向国家上缴红利。《财经》记者获悉，这一比例从零到15％不等。
“收多少不是最主要的，甚至初期可以收得很低，但关键是自此建立起一个国有企业回报股东、向国家分红的机制。”财政部一位官员表示。
不过，在一些业内专家看来，分红机制的确立还需要更为科学和谨慎的设计，需要和国有企业等配套改革相协调，特别是符合公司治理机制的原则。
13年不分红
国有资本经营预算近来骤然升温的一个重要原因是，国有企业的利润飞速增长以及由此带来的投资率居高不下、垄断行业收入上升。
以中国移动通信公司为例，该公司从2000年到2006年的营运收入从1000亿元涨到近3000亿元，工资涨了3倍多；更重要的是，在其费用中，其他营运支出从180亿元涨到1000亿元。这也可以部分解释，为何其每股盈利从2000年每股1.5元到2006年每股3.3元，只涨了1倍多。
更令人讶异的是，作为国家绝对控股的最赚钱的公司之一，中国移动从1994年以来从未向国家上交过一分钱红利。
“既然国有企业这么多利润，为什么不向国家分红？”4月9日，北京大学莫里斯经济政策研究所所长蔡洪滨在“国企分红研讨会”上如是设问。
事实上，自1994年税制改革以来，中国的大多数国有企业都不向政府分红。这是因为当时国有企业固定资产投资由拨款改为向银行贷款，还本付息由企业来负担。作为配套政策，企业所得税税率从55%降到33%，将所有税后利润留给企业。
另一重要原因，是当时国有企业办社会现象普遍，承担了部分政府职能。因此，当时国家决定“一段时间内不向国有企业征收红利”。
时过境迁，随着国企改革和社保体系逐渐建立，现在国有企业的经营状况、社会负担早已与十几年前迥然不同。根据财政部的数据，2006年，全国国有企业实现利润1.1万亿元，其中中央企业实现利润达7700亿元。据财政部研究机构估算，2007年中央企业的收益将超过8000亿元；如果加上地方国有企业利润，规模将超过12000亿元。
正有鉴于此，2007年《政府工作报告》提出，今年将进行国有资本经营预算试点。据《财经》记者了解，待国务院研究批准了有关试点方案后，中央财政将选择中央直管企业和烟草行业开展国有资本经营预算试点，地方财政也要开展试点。因国有资本经营预算收入主要来自企业国有资本收益，这意味着，1994年国家免除向国有企业征收红利后，国有企业要重新向国家分红。
国家向中央国有非金融企业收取红利，首先指向的是国资委旗下的157家集团公司，其中除五家投资主体多元化，其余都是国有独资公司。这157家中央企业又控股、参股了6000多家企业法人。事实上，这些企业法人特别是其中的上市公司，均正常向集团支付红利，但集团公司层面则自1994年后从未向国家分红。
2005年2月，世界银行的一份报告获得了业界的广泛关注。该报告论证了国企分红的必要性，并称国企分红应纳入政府预算，由全国人大审议；国资委作为国务院一个部门，以统收统支的方式申请获得部分红利的支配权。此前的2004年10月，国资委统计评价局和产权局即提出，要建立国有资本经营预算体系，并受到了最高决策层的认可。
最初，国资委希望独立编制国有资本经营预算，利用从国企收取的红利，直接展开在国有企业的结构调整、兼并收购。但在经过与财政部的商议后，该动议进行了比较重大的修改，明确了国企红利收取后要全部上缴财政，国资委以参与编制国有资本经营预算的方式，与财政部一起草拟国企分红收入的使用方向。
这也与世行有关报告的主要观点相合，即分红收入是公共财政收入，必须纳入公共财政预算管理的制度框架，统一管理。至此，国企为什么要分红、分给谁、如何管理，都逐渐达成了共识。
热议“一刀切”
“国家股东的分红政策其实也是投资政策。”世界银行国企专家张春霖表示，国家股东的决策原则应该有两个：第一，企业的再投资必须符合国有经济布局调整的总体思路和方向；第二，再投资必须达到按市场原则事先确定的标杆回报率。若不符合这两条原则中的任何一条，企业的投资计划都应该被否决，凡不用于投资的利润都应作为分红分给股东。
这与财政部当前拟定的“根据不同行业确定不同比例向国家上缴红利”的意见相左，“世行的报告写得很好，但就是这条我们无法完全同意。”财政部有关官员表示。
按照张春霖的思路，分红比例的确定，首先，需要确定哪些行业是国家决定继续投资的，这涉及国有资本在整个经济中的进退原则；其次，每个企业的情况千差万别，合适的分红政策，需要国有企业和国有出资人代表即国资委之间一对一的谈判；第三，整个过程还需要一事一议，诸如企业投资的回报率如何确定、如何测算，以及能否实现，在操作中都需要非常技术化的处理。
不过，在财政部看来，一对一的谈判成本太高，而且难免会预留下权力寻租的空间，因此，提出了分红机制的简化方案：先寻找试点单位实现分红，尔后根据产业制定不同分红比例。这实际上等于将分红比例分行业“一刀切”，并要求国资委和企业据此执行。
“按照产业不同确定分红比例，同时考虑了多项因素。如对国家鼓励的产业分红比例较低，垄断行业的分红比例要高一些。”财政部官员介绍说。
根据财政部测算的数据，目前国内上市公司的分红水平一般达到15%左右。因此，国企分红初期确定的分红比例较低，大约上限不会超过这一比例，下限则可低至零。据称，一些国有控股的高科技企业能获此殊遇。
财政部还提出，分红的基数是集团公司与其子公司合并报表计算净利润，按既定的分红比例上缴红利。集团公司按照这一红利标准再要求子公司支付红利。
北大光华管理学院兼职教授李波认为，这种方法会带来一个问题，即集团合并报表后的净利润，和集团实际得到的分红没有对应关系，而且合并报表中的利润是账面利润，不一定有相应的现金流。
对此，英国伦敦经济学院教授许成钢表示，这样一项重大政策和机制的设计，不宜简单推出，经过专家的充分论证后再确定方为稳妥。事实上，类似国有企业的有关政策，在其他国家都需要政府各个部门提出综合意见。
衔接公司治理
“‘分红一刀切’的最大弊病是对企业公司治理的破坏。”李波表示。《公司法》规定，企业分红的程序是董事会制订利润分配方案，然后由股东大会批准。“如果事先确定了分红比例，董事会还拿什么方案呢？”李波认为，这一硬性规定实际上是剥夺了董事会决定利润分配的权力。
蔡洪滨则介绍说，公司的最优分红策略实际由很多因素决定，掌握这些因素的信息在管理层手里，因此，国际上均由董事会来决定分红策略。
对于国有控股企业的董事职责，中国工商银行董事赵海英如是描述：“董事有勤勉义务和忠实义务，决策时要对全体股东负责，要考虑是否对整个公司的发展有利。有的股东注重短期利益，有的股东关注企业长远发展，董事会决策分红政策时，应考虑是否能为股东创造价值，是否有利于公司的整体发展，否则就扭曲了整个公司的治理机制，不利于企业的长远发展，也不利于股东的长远利益。”
目前国资委下属157家国有企业集团中，大部分都还没有建立起董事会制度，而处在党委负责制下。部分大型国有企业集团的党委成员由中组部直接任命，其余由国资委企业干部局管理。但从2005年开始，国资委已经在企业集团层面试行董事会制度，目前已经在19家企业集团开始试点，并计划2007年底在央企中全面推开。国资委主任李荣融在不同场合都表示，如果董事会制度可以建立起来并有效运转，国资委将把现在承担的大部分国有企业管理职能交还给公司董事会。
“国资委希望通过董事会来实现一些微观决策，政府部门不可能比企业更了解投资、分配的需求，因此不应要求所有国企按统一的比例上缴分红。”国资委企业分配局局长熊志军对《财经》记者如是说。
不过，由于国企分红政策与国有经济布局和结构调整的重大课题密切相关，在现实操作中更增加了执行难度。
财政部有关官员在向《财经》记者谈到国有资本经营预算的概念时如此概括，即国家以国有资产所有者的身份，对国有资本进行存量调整，增量分配。存量调整是指现有国有资本存量8万亿元要“有进有退”。所谓“退”，就是把企业产权转让，把企业卖掉；所谓“进”，就是国有资本再投资问题，而分红政策只是其中的一小部分。
财政部财科所国有经济研究室副主任文宗瑜博士表示，现在国有资本分布领域过宽，分布行业过多，进退均有现实困难。“因此，政府希望通过国有资本经营预算，在需要退出的行业征收很高的分红收益，来推动经济结构调整。”
对此，赵海英认为，企业股东分红是天经地义的事，是股东的权力；但是，国有经济进行结构调整更应该通过股权处置（转让或收购）来进行，而不应该仅仅依靠分红政策来实现。
金融企业分红悬疑
即将执行的国企分红政策，原则上包括所有占有国有资本的企业，既包括非金融企业，也包括金融企业。
据财政部一位官员称，在历史上，国有金融企业是向财政分红的，但有关政策不太明朗，总量也极其有限。不过，成立于2003年底的中央汇金公司改变了这一状况。财政部曾提出汇金也应向国家支付红利，纳入国有资本经营预算体系，这激起了广泛争议。
汇金公司一直被认为是某种意义上的“金融国资委”，但汇金公司的运作和国资委有着巨大差异。作为一家特设公司，汇金更多的是通过现有治理架构对金融机构施加影响。比如汇金通过派驻董事和银行的董事会，对旗下银行制定了40％左右的分红比率，而国资委目前仍需利用国家赋予的行政权力，对国有企业进行管理。
此外，与一般国有企业不同的是，汇金公司的资本金来源是外汇储备，是由人民银行通过发行货币的负债方式产生的。因此，在央行看来，汇金产生的收益应当纳入人民银行的资产负债表，无需另行建立国有资本经营预算制度或上缴财政。如果财政要将汇金纳入国有资本预算，首先需要发债或动用财政资金，从央行买走相应的外汇储备，使得财政部变为汇金公司的股东。
目前，国务院正在筹备国家外汇投资公司，管理一部分外汇储备的投资，汇金将并入其中管理。届时是由财政部发债购买外汇储备注资国家外汇投资公司，还是由该公司自行发债购买，尚未有定论。
因此，国有金融企业的红利征收政策及是否纳入国有资本预算之中，还充满未知数。
在酝酿和迁延多时后，关于国有资本经营预算的话题近日再度升温。
所谓国有资本经营预算，指的是政府针对国有企业经营性收支的计划，即政府作为股东，对国有企业的利润提取分红和进行再分配。此前，由于作为国有资产出资人代表的国资委，与作为公共预算编制部门的财政部之间权属不清，谁来主导国企分红和如何针对分红编制预算的相关课题，一直议而不决（参见《财经》2007年第3期“国有资本预算开局”）。
种种迹象表明，关于国企分红方案制定的讨论正在趋于技术化和可操作性。在今年春节前，由财政部会同国资委起草的《关于建立国有资本经营预算的请示》及附件《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》已正式上报国务院。其中涉及国企分红的方法，财政部建议应根据不同行业确定不同比例向国家上缴红利。《财经》记者获悉，这一比例从零到15％不等。
“收多少不是最主要的，甚至初期可以收得很低，但关键是自此建立起一个国有企业回报股东、向国家分红的机制。”财政部一位官员表示。
不过，在一些业内专家看来，分红机制的确立还需要更为科学和谨慎的设计，需要和国有企业等配套改革相协调，特别是符合公司治理机制的原则。
13年不分红
国有资本经营预算近来骤然升温的一个重要原因是，国有企业的利润飞速增长以及由此带来的投资率居高不下、垄断行业收入上升。
以中国移动通信公司为例，该公司从2000年到2006年的营运收入从1000亿元涨到近3000亿元，工资涨了3倍多；更重要的是，在其费用中，其他营运支出从180亿元涨到1000亿元。这也可以部分解释，为何其每股盈利从2000年每股1.5元到2006年每股3.3元，只涨了1倍多。
更令人讶异的是，作为国家绝对控股的最赚钱的公司之一，中国移动从1994年以来从未向国家上交过一分钱红利。
“既然国有企业这么多利润，为什么不向国家分红？”4月9日，北京大学莫里斯经济政策研究所所长蔡洪滨在“国企分红研讨会”上如是设问。
事实上，自1994年税制改革以来，中国的大多数国有企业都不向政府分红。这是因为当时国有企业固定资产投资由拨款改为向银行贷款，还本付息由企业来负担。作为配套政策，企业所得税税率从55%降到33%，将所有税后利润留给企业。
另一重要原因，是当时国有企业办社会现象普遍，承担了部分政府职能。因此，当时国家决定“一段时间内不向国有企业征收红利”。
时过境迁，随着国企改革和社保体系逐渐建立，现在国有企业的经营状况、社会负担早已与十几年前迥然不同。根据财政部的数据，2006年，全国国有企业实现利润1.1万亿元，其中中央企业实现利润达7700亿元。据财政部研究机构估算，2007年中央企业的收益将超过8000亿元；如果加上地方国有企业利润，规模将超过12000亿元。
正有鉴于此，2007年《政府工作报告》提出，今年将进行国有资本经营预算试点。据《财经》记者了解，待国务院研究批准了有关试点方案后，中央财政将选择中央直管企业和烟草行业开展国有资本经营预算试点，地方财政也要开展试点。因国有资本经营预算收入主要来自企业国有资本收益，这意味着，1994年国家免除向国有企业征收红利后，国有企业要重新向国家分红。
国家向中央国有非金融企业收取红利，首先指向的是国资委旗下的157家集团公司，其中除五家投资主体多元化，其余都是国有独资公司。这157家中央企业又控股、参股了6000多家企业法人。事实上，这些企业法人特别是其中的上市公司，均正常向集团支付红利，但集团公司层面则自1994年后从未向国家分红。
2005年2月，世界银行的一份报告获得了业界的广泛关注。该报告论证了国企分红的必要性，并称国企分红应纳入政府预算，由全国人大审议；国资委作为国务院一个部门，以统收统支的方式申请获得部分红利的支配权。此前的2004年10月，国资委统计评价局和产权局即提出，要建立国有资本经营预算体系，并受到了最高决策层的认可。
最初，国资委希望独立编制国有资本经营预算，利用从国企收取的红利，直接展开在国有企业的结构调整、兼并收购。但在经过与财政部的商议后，该动议进行了比较重大的修改，明确了国企红利收取后要全部上缴财政，国资委以参与编制国有资本经营预算的方式，与财政部一起草拟国企分红收入的使用方向。
这也与世行有关报告的主要观点相合，即分红收入是公共财政收入，必须纳入公共财政预算管理的制度框架，统一管理。至此，国企为什么要分红、分给谁、如何管理，都逐渐达成了共识。
热议“一刀切”
“国家股东的分红政策其实也是投资政策。”世界银行国企专家张春霖表示，国家股东的决策原则应该有两个：第一，企业的再投资必须符合国有经济布局调整的总体思路和方向；第二，再投资必须达到按市场原则事先确定的标杆回报率。若不符合这两条原则中的任何一条，企业的投资计划都应该被否决，凡不用于投资的利润都应作为分红分给股东。
这与财政部当前拟定的“根据不同行业确定不同比例向国家上缴红利”的意见相左，“世行的报告写得很好，但就是这条我们无法完全同意。”财政部有关官员表示。
按照张春霖的思路，分红比例的确定，首先，需要确定哪些行业是国家决定继续投资的，这涉及国有资本在整个经济中的进退原则；其次，每个企业的情况千差万别，合适的分红政策，需要国有企业和国有出资人代表即国资委之间一对一的谈判；第三，整个过程还需要一事一议，诸如企业投资的回报率如何确定、如何测算，以及能否实现，在操作中都需要非常技术化的处理。
不过，在财政部看来，一对一的谈判成本太高，而且难免会预留下权力寻租的空间，因此，提出了分红机制的简化方案：先寻找试点单位实现分红，尔后根据产业制定不同分红比例。这实际上等于将分红比例分行业“一刀切”，并要求国资委和企业据此执行。
“按照产业不同确定分红比例，同时考虑了多项因素。如对国家鼓励的产业分红比例较低，垄断行业的分红比例要高一些。”财政部官员介绍说。
根据财政部测算的数据，目前国内上市公司的分红水平一般达到15%左右。因此，国企分红初期确定的分红比例较低，大约上限不会超过这一比例，下限则可低至零。据称，一些国有控股的高科技企业能获此殊遇。
财政部还提出，分红的基数是集团公司与其子公司合并报表计算净利润，按既定的分红比例上缴红利。集团公司按照这一红利标准再要求子公司支付红利。
北大光华管理学院兼职教授李波认为，这种方法会带来一个问题，即集团合并报表后的净利润，和集团实际得到的分红没有对应关系，而且合并报表中的利润是账面利润，不一定有相应的现金流。
对此，英国伦敦经济学院教授许成钢表示，这样一项重大政策和机制的设计，不宜简单推出，经过专家的充分论证后再确定方为稳妥。事实上，类似国有企业的有关政策，在其他国家都需要政府各个部门提出综合意见。
衔接公司治理
“‘分红一刀切’的最大弊病是对企业公司治理的破坏。”李波表示。《公司法》规定，企业分红的程序是董事会制订利润分配方案，然后由股东大会批准。“如果事先确定了分红比例，董事会还拿什么方案呢？”李波认为，这一硬性规定实际上是剥夺了董事会决定利润分配的权力。
蔡洪滨则介绍说，公司的最优分红策略实际由很多因素决定，掌握这些因素的信息在管理层手里，因此，国际上均由董事会来决定分红策略。
对于国有控股企业的董事职责，中国工商银行董事赵海英如是描述：“董事有勤勉义务和忠实义务，决策时要对全体股东负责，要考虑是否对整个公司的发展有利。有的股东注重短期利益，有的股东关注企业长远发展，董事会决策分红政策时，应考虑是否能为股东创造价值，是否有利于公司的整体发展，否则就扭曲了整个公司的治理机制，不利于企业的长远发展，也不利于股东的长远利益。”
目前国资委下属157家国有企业集团中，大部分都还没有建立起董事会制度，而处在党委负责制下。部分大型国有企业集团的党委成员由中组部直接任命，其余由国资委企业干部局管理。但从2005年开始，国资委已经在企业集团层面试行董事会制度，目前已经在19家企业集团开始试点，并计划2007年底在央企中全面推开。国资委主任李荣融在不同场合都表示，如果董事会制度可以建立起来并有效运转，国资委将把现在承担的大部分国有企业管理职能交还给公司董事会。
“国资委希望通过董事会来实现一些微观决策，政府部门不可能比企业更了解投资、分配的需求，因此不应要求所有国企按统一的比例上缴分红。”国资委企业分配局局长熊志军对《财经》记者如是说。
不过，由于国企分红政策与国有经济布局和结构调整的重大课题密切相关，在现实操作中更增加了执行难度。
财政部有关官员在向《财经》记者谈到国有资本经营预算的概念时如此概括，即国家以国有资产所有者的身份，对国有资本进行存量调整，增量分配。存量调整是指现有国有资本存量8万亿元要“有进有退”。所谓“退”，就是把企业产权转让，把企业卖掉；所谓“进”，就是国有资本再投资问题，而分红政策只是其中的一小部分。
财政部财科所国有经济研究室副主任文宗瑜博士表示，现在国有资本分布领域过宽，分布行业过多，进退均有现实困难。“因此，政府希望通过国有资本经营预算，在需要退出的行业征收很高的分红收益，来推动经济结构调整。”
对此，赵海英认为，企业股东分红是天经地义的事，是股东的权力；但是，国有经济进行结构调整更应该通过股权处置（转让或收购）来进行，而不应该仅仅依靠分红政策来实现。
金融企业分红悬疑
即将执行的国企分红政策，原则上包括所有占有国有资本的企业，既包括非金融企业，也包括金融企业。
据财政部一位官员称，在历史上，国有金融企业是向财政分红的，但有关政策不太明朗，总量也极其有限。不过，成立于2003年底的中央汇金公司改变了这一状况。财政部曾提出汇金也应向国家支付红利，纳入国有资本经营预算体系，这激起了广泛争议。
汇金公司一直被认为是某种意义上的“金融国资委”，但汇金公司的运作和国资委有着巨大差异。作为一家特设公司，汇金更多的是通过现有治理架构对金融机构施加影响。比如汇金通过派驻董事和银行的董事会，对旗下银行制定了40％左右的分红比率，而国资委目前仍需利用国家赋予的行政权力，对国有企业进行管理。
此外，与一般国有企业不同的是，汇金公司的资本金来源是外汇储备，是由人民银行通过发行货币的负债方式产生的。因此，在央行看来，汇金产生的收益应当纳入人民银行的资产负债表，无需另行建立国有资本经营预算制度或上缴财政。如果财政要将汇金纳入国有资本预算，首先需要发债或动用财政资金，从央行买走相应的外汇储备，使得财政部变为汇金公司的股东。
目前，国务院正在筹备国家外汇投资公司，管理一部分外汇储备的投资，汇金将并入其中管理。届时是由财政部发债购买外汇储备注资国家外汇投资公司，还是由该公司自行发债购买，尚未有定论。
因此，国有金融企业的红利征收政策及是否纳入国有资本预算之中，还充满未知数。