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党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其核心内容都与市场相关：一是发挥市场在资源配置中的决定性作用，二是建设统一开放、竞争有序的市场体系，因此，理解《决定》的核心是“市场”二字。对《决定》中文化产业部分内容的具体解读如下。
一、完善文化管理体制
文件指出，推动政府部门由力、文化向管文化转变，推动党政部门与其所属的文化企事业单位进一步理顺关系。建立党委和政府监管国有文化资产的管理机构，实行管人、管事、管资产、管导向相统一。
1.由“办文化”向“管文化”转变。首先，理顺党政部门和市场之间的关系。当前我国很多文化事业单位，尤其是转制后的文化企业与党政部门的关系依然没有理顺。从“办文化”向“管文化”的转变，其实质在于界定清楚党委、政府和市场之间的关系，党政部门不能既当教练员、又当裁判员、又当运动员，而应该彻底抽身当裁判员，其工作的重点在于营造公平竞争的市场环境。
其次，从微观管理向宏观管理转变。目前，我国相关部门对文化企事业单位管理采取的还是非市场化的、事无巨细的微观管理方式，要使文化企业成为真正的市场主体，必须改变这种微观管理方式。
2.“条块分割”的管理体制会得到改善。我国的文化企事业单位普遍规模小、实力弱、分布散，这种小、散、弱的现象根源在于“条块分割”的管理体制。在“条”状方面，之前的新闻出版业务归国家新闻出版总署管理，广播电视业务归国家广电总局管理，演艺等文化业务归文化部管理，互联网业务又归国新办、工信部等管理；在“块”状方面，“属地化管理”政策使得传媒业又被分为中央级、省级和地市级三级或者中央级、省级、地市级和县级四级。这种“条块分割”的管理体制导致传媒业的区域化分割和行业化分割，其市场也被高度碎片化，难以实现规模化、集约化和专业化。
可以预见，我国“条块分割”的管理体制将逐步改变，真正从“条”状方面完善管理；在互联网已打破区域化分割的情况下，“属地化管理”政策有可能进一步改進和完善。
3.党政部门与其所属的文化企事业单位将进一步理顺关系。我们目前对文化企事业单位尤其是传媒企事业单位采取的是“党管干部、党管媒体和党管导向”的管理方式，未来必须科学界定党政机关和文化企事业单位之间的关系。可以预见的是，随着国有文化资产监督管理机构的健全和完善，会进一步细化党管干部、党管媒体和党管导向的政策，进而真正实现科学有效的管理。
4.建立党委和政府监管国有文化资产的管理机构，实行管人管事管资产管导向相统一。当前，我国国有文化资产尚缺乏全国统一的资产监督管理机构，各地对其监督管理五花八门，分别有宣传部门主管、财政部门主管、政府直属管理等三种模式，此外，虽然中央成立了文化企业国有资产监督管理领导小组办公室，但是很多省、地级市尚未建立起相应的机构。这种情况就导致出资人“缺位”“越位”和“错位”的现象并存，不仅不利于国有文化资产的保值增值，更阻碍了国有文化企业的可持续发展。
首先，健全国有文化资产监管机构应充分考虑国有文化资产的特点。一是文化资产具有意识形态和经济的双重属性。由于文化具有很强的意识形态属性，相应地文化资产不仅具有经济属性而且具有意识形态属性，这就要求文化企业要把社会效益放在首位，实现其和经济效益的双丰收，对国有文化资产的监督管理不仅要考核文化资产的保值增值f青况，而且要考核文化企业的社会效益实现情况。二是很多文化单位具有事业资产和经营性资产混合的特性。目前，我国文化业虽然积极推行“转企改制”，但很多采取的依然是“采编经营两分开”的原则，即采编部分采取的是事业法人体制，而经营性部分成立经营性公司，采取企业法人体制，因此，很多文化单位尚未实行彻底的企业化改制，而是既有事业资产又有企业资产。
其次，在机构设置上，由于中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室成立一年多来取得了很多成功的经验，因此，可以扩充其现有机构及职能，建立起分别代表国家履行出资人职责、享有所有者权益，权利、义务和责任相统一的中央和地方的文化国有资产监督管理委员会，以切实履行出资人职责。预测将在上述领导小组办公室的基础上成立全国性的统一国家、省（直辖市、自治区）和地市三级的国有文化资产监督管理委员会，由宣传部门和财政部门共同出人组成相应的监督管理机构，在行政序列上作为相关政府部门的直属机构，但在实际运作中宣传部门会起主导作用。
第三，国有文化资产管理机构应对国有文化资产实现统一管理，既要管理事业性资产又要管理经营性资产。在具体管理中，可以把包括事业单位在内的所有资产授权给成立的经营性公司负责运营，并和其签订相应的委托协议，以确保事业性资产的保值增值。
最后，国有文化资产管理机构管理的应是“大文化”意义上的国有文化资产，既包括广播电视业、新闻出版业、演艺业、动漫业，又包括互联网以及其他新兴业态。
二、建立健全特殊管理股制度
《决定》指出，对按规定转制后的重要国有传媒企业探索实行特殊管理股制度，这标志着转制后的国有传媒企业的股权结构可能会发生重大变化，可能由目前的国有股“一股独占”或者“一股独大”转变为多元化、分散式的股权结构，进而对我国国有传媒企业改革产生深远影响。
1.特殊管理股是什么？所谓的特殊管理股是指具有较多投票权的股票，即有别于“一股一票”投票权的股票，这种特殊投票权的股票可能是“一股多票”。目前，我们国家的证券市场采取的是“一股一票”制度，而美国的纽约证券交易所、纳斯达克市场采取的是不同投票权制度。一些高科技领域创始人为了在公司上市成为社会化企业之后依然能够保持自己对公司的掌控力，常常在引进战略投资者和在上市时发行具有不同投票权的股票。
2.实施范围。由于传媒具有很强的意识形态属性，我国对其采取的是分类改革的思路，即时政类传媒单位仍然保持其事业单位性质，成为公益一类或者公益二类机构；而非时政类传媒单位则转企改制，成为企业。 特殊管理股实施的范围是转制后的国有传媒企业，目前，这类企业主要集中在新闻出版领域。按照国家的相关政策，主要包括省级、副省级和省会城市党委机关报刊所属的非时政类报刊出版单位，文化、艺术、生活、科普等非时政类报刊出版单位，专业技术性较强的行业性报刊出版单位，以及隶属于企业法人的报刊出版单位。
3.如何做？特殊投票权的概念容易提出，但是如何有效地实施，使之既能满足国家对重要传媒企业的掌控力，又能吸引战略投资者，无疑是一项艰巨的任务。
首先，特殊管理股的投票权到底特殊在哪里？一种制度设计是具有较多的投票权，例如，特殊管理股的投票权相当于一般股票的5票甚至更多，这样就能保证国家在持有股份很低的情况下仍然能够保持掌控力。当然如果是上市公司，还必须完善相应的制度，具体的可以在“优先股”类别里进行细分，细分成一般优先股和特殊股，以满足国家对国有传媒单位的管控要求，这需要文化管理部门和证监会等证券管理部门进行沟通和协调。
其次，特殊管理股具有一票否决权，即规定特殊管理股可以在股权比例很低的情况下依然享有一票否决权，这样就能满足党委和政府对重要传媒单位的严格掌控力。当然，如果是一票否决权，就必须界定清楚主要体现在哪些地方：是所有的事项还是重大决策？是严格限定于某些重大决策事项还是所有的重大决策事项？
4.趋势如何？《决定》之所以提出特殊管理股问题，这就意味着中央和相关部门已经认识到了国有股一股独大或一股独占的股权结构已经严重限制了重要传媒企业的活力，不利于这些企业建立起有效的现代企业制度和完善公司治理结构，从而严重影响了这些企业的可持续发展。
一旦国有传媒企业的股权结构实现多元化，尤其是国有股不再控股，就必然意味着在传媒企业的管理层任命等重大决策方面产生一系列的变化，其制约必将大大缓解，其市场化能力也必将大大增强，而这将从根本上建立起真正的现代企业制度，使之成为真正的市场主体。
三、建立健全现代文化市场体系
市场作为核心，一方面在资源配置中起决定性作用，指的是资源配置的功能；另一方面，是要建立起现代文化市场体系，指的是市场体系。当然，我们必须清楚的是，由于互联网的快速发展，虚拟性的全国大市场已经形成，而实体性的全国大市场尚未形成，就必须处理好互联网虚拟文化市场与实体文化市场的关系。
1.完善文化市场准入和退出机制。真正的现代文化市场体系，一方面须建立健全准入机制，另一方面须建立健全完善的退出机制，而我国目前缺乏这两方面的机制。
首先，在市场准入机制方面，应该扩大民营文化企业的准入范围，尤其是注意避免文化领域的“国进民退”现象，建议在此领域建立“负面清单”制度，其他领域采取“非禁即入”的原则。
其次，当下的关键是建立健全退出机制。这说起来容易，而实施起来很难，主要关系到如下核心难题：一是是否需要退出？这就需要客观分析当前传统文化企业的现状与发展前景；二是能否退出？这就需要评估退出面临的困难和需要提供的支持；三是如何退出？建议更多地发挥市场的决定性作用，而更少地使用行政手段；四是在职员工和离退休员工如何解决？这是建立健全退出机制最为核心最为困难的难题，尤其是对于那些已经为党和国家的新闻事业奉献终身的离退休员工来说，如何解决其后顾之忧是党委和政府必须重点研究的课题，并需出台相应的预案。
2.促进文化资源在全国范围内有序流动。这牵涉到“属地化”管理政策、“条块分割”的管理体制，更牵涉到退出机制，只有真正解决了上述三大难题，才能建立起真正的现代文化市场体系。
3.继续推进国有经营性文化单位转企改制。虽然我国的国有文化单位“转企改制”取得了巨大进展，但是范围还不够大、力度还不够强。可以预见，国有文化单位的“转企改制”的改革力度会进一步加大，范围会进一步扩大，改革方式和内容会进一步深化。
4.推动文化企业跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组。随着“条块分割”管理体制的进一步改革，我国统一的现代文化市场体系将逐步建立，文化企业的兼并、重组时代会真的到来，这对于那些规模大、实力强、管理经验先进，尤其是打通了直接融资渠道的文化企业来说，将是重大利好消息。
四、科学管理及鼓励民营资本参与
1.健全坚持正确舆论导向的体制机制。《决定》指出，健全基础管理、内容管理、行业管理以及网络违法犯罪防范和打击等工作联动机制，健全网络突发事件处置机制，形成正面引导和依法管理相结合的网络舆论工作格局。严格新闻工作者职业资格制度，重视新型媒介运用和管理，规范传播秩序。
可以看出，一方面国家对互联网管理高度重视，另一方面重点是完善互联网管理体制。
2.鼓励非公有制文化企业发展，降低社会资本进入门槛。允许参与对外出版、网络出版，允许以控股形式参与国有影视制作机构、文艺院团改制经营，支持各种形式小微文化企业发展。可以看出，未来一部分国有文化企业的股权结构将发生重大变化，国家将对财权采取“抓大放小”的方式，对于一部分不太重要的文化企业允许民营资本以控股形式参与，当然是绝对控股还是相对控股还需要在操作中具体问题具体分析。
3.完善文化经济政策，扩大政府文化资助和文化采购，加强版权保护。2013年，中央文化产业发展专项资金金额高达48亿元，同比增长41.18%。截至目前，此类专项资金已累计安排142亿元。随着未来政府对文化资助力度的进一步加大，我国文化产业将迎来更多、更好的机会。
4.经济结构形式方面。公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。由此，前一阶段文化领域的“国进民退”现象应该弱化，民营文化企业的待遇会进一步提升，会迎来更好的发展。
5.积极发展混合所有制经济。即国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。可以看出，这对于文化企业来说也是重大利好，一方面可以实现混合所有制，另一方面可以逐步实现企业员工持股。
6.国有资产管理体制方面。完善国有资产管理体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。
本文系国家社科基金重点项目“新媒体环境下传统媒体的转型战略研究”（项目编号：13AXW006）的阶段性成果之一。
作者系國家行政学院社会和文化教研部
高级经济师、管理学博士
一、完善文化管理体制
文件指出，推动政府部门由力、文化向管文化转变，推动党政部门与其所属的文化企事业单位进一步理顺关系。建立党委和政府监管国有文化资产的管理机构，实行管人、管事、管资产、管导向相统一。
1.由“办文化”向“管文化”转变。首先，理顺党政部门和市场之间的关系。当前我国很多文化事业单位，尤其是转制后的文化企业与党政部门的关系依然没有理顺。从“办文化”向“管文化”的转变，其实质在于界定清楚党委、政府和市场之间的关系，党政部门不能既当教练员、又当裁判员、又当运动员，而应该彻底抽身当裁判员，其工作的重点在于营造公平竞争的市场环境。
其次，从微观管理向宏观管理转变。目前，我国相关部门对文化企事业单位管理采取的还是非市场化的、事无巨细的微观管理方式，要使文化企业成为真正的市场主体，必须改变这种微观管理方式。
2.“条块分割”的管理体制会得到改善。我国的文化企事业单位普遍规模小、实力弱、分布散，这种小、散、弱的现象根源在于“条块分割”的管理体制。在“条”状方面，之前的新闻出版业务归国家新闻出版总署管理，广播电视业务归国家广电总局管理，演艺等文化业务归文化部管理，互联网业务又归国新办、工信部等管理；在“块”状方面，“属地化管理”政策使得传媒业又被分为中央级、省级和地市级三级或者中央级、省级、地市级和县级四级。这种“条块分割”的管理体制导致传媒业的区域化分割和行业化分割，其市场也被高度碎片化，难以实现规模化、集约化和专业化。
可以预见，我国“条块分割”的管理体制将逐步改变，真正从“条”状方面完善管理；在互联网已打破区域化分割的情况下，“属地化管理”政策有可能进一步改進和完善。
3.党政部门与其所属的文化企事业单位将进一步理顺关系。我们目前对文化企事业单位尤其是传媒企事业单位采取的是“党管干部、党管媒体和党管导向”的管理方式，未来必须科学界定党政机关和文化企事业单位之间的关系。可以预见的是，随着国有文化资产监督管理机构的健全和完善，会进一步细化党管干部、党管媒体和党管导向的政策，进而真正实现科学有效的管理。
4.建立党委和政府监管国有文化资产的管理机构，实行管人管事管资产管导向相统一。当前，我国国有文化资产尚缺乏全国统一的资产监督管理机构，各地对其监督管理五花八门，分别有宣传部门主管、财政部门主管、政府直属管理等三种模式，此外，虽然中央成立了文化企业国有资产监督管理领导小组办公室，但是很多省、地级市尚未建立起相应的机构。这种情况就导致出资人“缺位”“越位”和“错位”的现象并存，不仅不利于国有文化资产的保值增值，更阻碍了国有文化企业的可持续发展。
首先，健全国有文化资产监管机构应充分考虑国有文化资产的特点。一是文化资产具有意识形态和经济的双重属性。由于文化具有很强的意识形态属性，相应地文化资产不仅具有经济属性而且具有意识形态属性，这就要求文化企业要把社会效益放在首位，实现其和经济效益的双丰收，对国有文化资产的监督管理不仅要考核文化资产的保值增值f青况，而且要考核文化企业的社会效益实现情况。二是很多文化单位具有事业资产和经营性资产混合的特性。目前，我国文化业虽然积极推行“转企改制”，但很多采取的依然是“采编经营两分开”的原则，即采编部分采取的是事业法人体制，而经营性部分成立经营性公司，采取企业法人体制，因此，很多文化单位尚未实行彻底的企业化改制，而是既有事业资产又有企业资产。
其次，在机构设置上，由于中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室成立一年多来取得了很多成功的经验，因此，可以扩充其现有机构及职能，建立起分别代表国家履行出资人职责、享有所有者权益，权利、义务和责任相统一的中央和地方的文化国有资产监督管理委员会，以切实履行出资人职责。预测将在上述领导小组办公室的基础上成立全国性的统一国家、省（直辖市、自治区）和地市三级的国有文化资产监督管理委员会，由宣传部门和财政部门共同出人组成相应的监督管理机构，在行政序列上作为相关政府部门的直属机构，但在实际运作中宣传部门会起主导作用。
第三，国有文化资产管理机构应对国有文化资产实现统一管理，既要管理事业性资产又要管理经营性资产。在具体管理中，可以把包括事业单位在内的所有资产授权给成立的经营性公司负责运营，并和其签订相应的委托协议，以确保事业性资产的保值增值。
最后，国有文化资产管理机构管理的应是“大文化”意义上的国有文化资产，既包括广播电视业、新闻出版业、演艺业、动漫业，又包括互联网以及其他新兴业态。
二、建立健全特殊管理股制度
《决定》指出，对按规定转制后的重要国有传媒企业探索实行特殊管理股制度，这标志着转制后的国有传媒企业的股权结构可能会发生重大变化，可能由目前的国有股“一股独占”或者“一股独大”转变为多元化、分散式的股权结构，进而对我国国有传媒企业改革产生深远影响。
1.特殊管理股是什么？所谓的特殊管理股是指具有较多投票权的股票，即有别于“一股一票”投票权的股票，这种特殊投票权的股票可能是“一股多票”。目前，我们国家的证券市场采取的是“一股一票”制度，而美国的纽约证券交易所、纳斯达克市场采取的是不同投票权制度。一些高科技领域创始人为了在公司上市成为社会化企业之后依然能够保持自己对公司的掌控力，常常在引进战略投资者和在上市时发行具有不同投票权的股票。
2.实施范围。由于传媒具有很强的意识形态属性，我国对其采取的是分类改革的思路，即时政类传媒单位仍然保持其事业单位性质，成为公益一类或者公益二类机构；而非时政类传媒单位则转企改制，成为企业。 特殊管理股实施的范围是转制后的国有传媒企业，目前，这类企业主要集中在新闻出版领域。按照国家的相关政策，主要包括省级、副省级和省会城市党委机关报刊所属的非时政类报刊出版单位，文化、艺术、生活、科普等非时政类报刊出版单位，专业技术性较强的行业性报刊出版单位，以及隶属于企业法人的报刊出版单位。
3.如何做？特殊投票权的概念容易提出，但是如何有效地实施，使之既能满足国家对重要传媒企业的掌控力，又能吸引战略投资者，无疑是一项艰巨的任务。
首先，特殊管理股的投票权到底特殊在哪里？一种制度设计是具有较多的投票权，例如，特殊管理股的投票权相当于一般股票的5票甚至更多，这样就能保证国家在持有股份很低的情况下仍然能够保持掌控力。当然如果是上市公司，还必须完善相应的制度，具体的可以在“优先股”类别里进行细分，细分成一般优先股和特殊股，以满足国家对国有传媒单位的管控要求，这需要文化管理部门和证监会等证券管理部门进行沟通和协调。
其次，特殊管理股具有一票否决权，即规定特殊管理股可以在股权比例很低的情况下依然享有一票否决权，这样就能满足党委和政府对重要传媒单位的严格掌控力。当然，如果是一票否决权，就必须界定清楚主要体现在哪些地方：是所有的事项还是重大决策？是严格限定于某些重大决策事项还是所有的重大决策事项？
4.趋势如何？《决定》之所以提出特殊管理股问题，这就意味着中央和相关部门已经认识到了国有股一股独大或一股独占的股权结构已经严重限制了重要传媒企业的活力，不利于这些企业建立起有效的现代企业制度和完善公司治理结构，从而严重影响了这些企业的可持续发展。
一旦国有传媒企业的股权结构实现多元化，尤其是国有股不再控股，就必然意味着在传媒企业的管理层任命等重大决策方面产生一系列的变化，其制约必将大大缓解，其市场化能力也必将大大增强，而这将从根本上建立起真正的现代企业制度，使之成为真正的市场主体。
三、建立健全现代文化市场体系
市场作为核心，一方面在资源配置中起决定性作用，指的是资源配置的功能；另一方面，是要建立起现代文化市场体系，指的是市场体系。当然，我们必须清楚的是，由于互联网的快速发展，虚拟性的全国大市场已经形成，而实体性的全国大市场尚未形成，就必须处理好互联网虚拟文化市场与实体文化市场的关系。
1.完善文化市场准入和退出机制。真正的现代文化市场体系，一方面须建立健全准入机制，另一方面须建立健全完善的退出机制，而我国目前缺乏这两方面的机制。
首先，在市场准入机制方面，应该扩大民营文化企业的准入范围，尤其是注意避免文化领域的“国进民退”现象，建议在此领域建立“负面清单”制度，其他领域采取“非禁即入”的原则。
其次，当下的关键是建立健全退出机制。这说起来容易，而实施起来很难，主要关系到如下核心难题：一是是否需要退出？这就需要客观分析当前传统文化企业的现状与发展前景；二是能否退出？这就需要评估退出面临的困难和需要提供的支持；三是如何退出？建议更多地发挥市场的决定性作用，而更少地使用行政手段；四是在职员工和离退休员工如何解决？这是建立健全退出机制最为核心最为困难的难题，尤其是对于那些已经为党和国家的新闻事业奉献终身的离退休员工来说，如何解决其后顾之忧是党委和政府必须重点研究的课题，并需出台相应的预案。
2.促进文化资源在全国范围内有序流动。这牵涉到“属地化”管理政策、“条块分割”的管理体制，更牵涉到退出机制，只有真正解决了上述三大难题，才能建立起真正的现代文化市场体系。
3.继续推进国有经营性文化单位转企改制。虽然我国的国有文化单位“转企改制”取得了巨大进展，但是范围还不够大、力度还不够强。可以预见，国有文化单位的“转企改制”的改革力度会进一步加大，范围会进一步扩大，改革方式和内容会进一步深化。
4.推动文化企业跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组。随着“条块分割”管理体制的进一步改革，我国统一的现代文化市场体系将逐步建立，文化企业的兼并、重组时代会真的到来，这对于那些规模大、实力强、管理经验先进，尤其是打通了直接融资渠道的文化企业来说，将是重大利好消息。
四、科学管理及鼓励民营资本参与
1.健全坚持正确舆论导向的体制机制。《决定》指出，健全基础管理、内容管理、行业管理以及网络违法犯罪防范和打击等工作联动机制，健全网络突发事件处置机制，形成正面引导和依法管理相结合的网络舆论工作格局。严格新闻工作者职业资格制度，重视新型媒介运用和管理，规范传播秩序。
可以看出，一方面国家对互联网管理高度重视，另一方面重点是完善互联网管理体制。
2.鼓励非公有制文化企业发展，降低社会资本进入门槛。允许参与对外出版、网络出版，允许以控股形式参与国有影视制作机构、文艺院团改制经营，支持各种形式小微文化企业发展。可以看出，未来一部分国有文化企业的股权结构将发生重大变化，国家将对财权采取“抓大放小”的方式，对于一部分不太重要的文化企业允许民营资本以控股形式参与，当然是绝对控股还是相对控股还需要在操作中具体问题具体分析。
3.完善文化经济政策，扩大政府文化资助和文化采购，加强版权保护。2013年，中央文化产业发展专项资金金额高达48亿元，同比增长41.18%。截至目前，此类专项资金已累计安排142亿元。随着未来政府对文化资助力度的进一步加大，我国文化产业将迎来更多、更好的机会。
4.经济结构形式方面。公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。由此，前一阶段文化领域的“国进民退”现象应该弱化，民营文化企业的待遇会进一步提升，会迎来更好的发展。
5.积极发展混合所有制经济。即国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。可以看出，这对于文化企业来说也是重大利好，一方面可以实现混合所有制，另一方面可以逐步实现企业员工持股。
6.国有资产管理体制方面。完善国有资产管理体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。
本文系国家社科基金重点项目“新媒体环境下传统媒体的转型战略研究”（项目编号：13AXW006）的阶段性成果之一。
作者系國家行政学院社会和文化教研部
高级经济师、管理学博士