论文部分内容阅读
摘要 2008年金融危机席卷全球，中央开始放宽对地方融资的限制，全国各地出现数千家地方融资平台，用土地融资，再用土地收益还款，逐渐进入一个恶性循环的怪圈。本文从土地财政与地方融资平台的关系入手，针对当前地方融资平台的风险，提出化解地方融资平台风险的可行性对策。
关键词 土地财政 地方融资平台 地方债务风险
中图分类号：F830 文献标识码：A
2010年国务院第四次全体会议上，温家宝总理提出，“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险。”在政府及相关监管机构的调控下，为防止地方融资平台贷款成为新一轮中国银行业不良资产的“不定时炸弹”，中国银监会已把地方融资平台风险列为银行业三大风险之首，要求金融机构在最迟2010年6月末打开地方融资平台“资产包”，进行项目还原清理评估。同时，严格控制地方融资平台新增贷款，对违规贷款进行责任追究。
一、土地财政与地方融资平台的关系分析
2009年，国土资源部发布的统计数据显示：中国地方政府土地出让总价款为15910.2亿元，比上年增长63.4%，地方融资总量7.2万亿。地方政府逐渐形成了预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入的土地财政格局。按照6%的利率计算，地方政府需要支付5280亿元的利息，也意味着从土地获得的近1/3资金都付了利息。而随着地方政府2010年土地收入的大幅减少，地方财政将面临着巨大的压力。
土地成为一个基本的出发点，地方政府一方面通过土地获取出让收益，形成了地方财政收入；另一方面又组建地方融资平台，通过将土地抵押给银行获取银行贷款，这每年会给地方政府带来巨额的利息支付，相当于1/3的地方土地出让收益。据媒体报道，一些融资平台举债已接近极限，地方政府性债务率已高达94%，个别县市债务率甚至已经超过400%。刘煜辉也指出：“目前全国数千家地方融资平台所投资项目，只有10%可以用产生的现金流偿还贷款，绝大部分项目都需要利用土地开发后出售的增值收益偿还，还有部分项目完全是用当地政府的财政补贴来偿还。”由于土地相对的稀缺性，一旦地方政府土地资金链绷紧，融资平台的债务就转向地方政府，最终制约地方经济的发展，甚至会引发大规模的银行坏账。
二、地方融资平台的风险
据央行统计，截至2009年8月，全国共有3000家以上的各级政府融资平台，其中70％以上为县区级平台公司。2009年5月末，全国各级地方政府融资平台的总资产近9万亿元，负债则高达5.26万亿元（绝大部分为银行贷款），平均资产负债率约60%，平均利润率不到1.3%，因此，可能造成地方融资平台还款能力欠缺、银行产生不良资产等问题。地方融资平台急剧增长的风险大致来说主要体现在以下方面：
（一） 自身经营风险。
地方融资平台融资状况的不透明，使得商业银行难以全面掌握，甚至地方政府自身也并不清楚融资平台的负债和担保状况。在实际操作中，融资平台资本金普遍欠缺且偿债能力低下，大多由平台公司统借统还；责任主体模糊，贷款使用人是建设单位，平台公司对项目建设和资金使用一般不实施管理，项目的最终受益也不属于平台公司，贷款资金实际上完全脱离借款人监控，如果出现偿还问题，商业银行实际上难以进行顺利的追溯。而且融资平台的管理者一般是地方官员，缺乏企业经营管理和风险防范的常识，容易产生重大的决策失误。
（二）引发财政的债务风险。
地方财政出现偿还困难时，实际上还是由中央财政承担了事实上的支付责任。换言之，如果融资平台能够通过自身的经营来偿还贷款，则理论上来说通过城市化的投资带来的收益是大于贷款投入的，但是如果不能偿还这些贷款，则或者转嫁为商业银行的不良资产，或者由中央财政事实上承担偿还的责任，这在客观上成为少数地方政府挤占信贷资源以及财政负债能力的一个重要渠道。
（三）制约宏观货币政策的调整。
地方政府通过融资平台进行大规模的借贷，直接制约了宏观货币政策的调整空间。例如，2009年大量高速增长的信贷投放到一些大型的中长期基础设施项目，不仅商业银行贷款的集中度显著提高，期限明显延长，而且极大的降低了以后年份信贷投放的调整空间。因为不可能在明年或者后年由于信贷紧缩使项目成为“半拉子工程”，这样就在客观上使得明后年的信贷投放依然保持在相对的高速增长水平，货币政策紧缩之后信贷投放依然保持了十分快速的被动增长。
（四）房地产泡沫化和对企业的挤出效应加深。
首先，许多地方政府主要依靠土地收入等来偿还融资平台的负债，因此，在客观上有强烈的动机来推高土地价格，从而对房地产泡沫形成显著的推动作用。其次，在具体的项目选择和决策上，地方政府替代企业，成为主要的决策者，不可避免地出现过于超前的基础设施投资、或者是加剧产能过剩的投资。从目前一些地方新建在建工程和项目看，低附加值的建筑用钢材、建材和焦炭等投资品需求上升，推动了这部分原本已过剩的产能投资，使得一些本来需要退出市场的落后产能不容易被淘汰，反而在相对宽松的融资条件下地方政府还继续支持这些产业的发展。
三、化解地方融资平台风险的对策
（一）建立财力与事权相匹配的财税体制和科学的预算机制。
深化财政体制改革，合理划分中央与地方的财政支出责任，建立独立稳定的地方税体系，短期内完善以营业税为主体的地方税体系，适时开征房产税（财产税），构建规范科学的转移支付制度，使事权的合理界定与财力的匹配相协调，降低地方政府对外融资的依赖性。大力推进综合预算管理，将政府性收入全部纳入预算，统筹安排，增强财政收支的透明度，接受人大和公众的监督，实现预算的硬约束。在“土地财政”的治理上现阶段实现土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，实行彻底的“收支两条线”管理，并逐步过渡到土地出让金纳入预算内统筹安排使用。
（二）规范土地抵押和财政部门的担保。
首先，对抵押土地的范围进行界定，把政府储备土地行为限定为存量土地，禁止征用农村集体土地纳入土地储备范围，从而减少贷款所抵押的土地受国家土地政策的影响，同时中央政府要加强对地方政府土地储备机构的监督；其次，对抵押的土地进行评估，进行政策、法律上的合法鉴定和抵押土地的价值评估，放款数量依据抵押土地的价值而不是政府信用。第三，地方财政部门不得为融资平台作融资担保，防止财政债务危机；融资平台之间不得相互担保，避免造成大面积金融风险；根据本级财政收入对人大决议和财政承诺函的融资规模设定严格的额度限制。
（三）增强信息透明度，建立健全地方融资平台债务的偿还保障机制。
定期对各级政府融资平台负债规模进行统计，以便及时摸清地方政府的债务总量、结构和期限，将政府负债信息上报银监局。融资平台的贷款行在授信前，有权在银监局查询政府负债情况，防止地方政府滥用信用、过度举债。地方政府应当统筹安排本地区综合财力，制定完备的还本付息计划，建立专门的偿债基金，将全部的债务资金投资收益纳入基金中。另外，考虑到部分公益性投资项目难以直接带来经济回报，投资收益可能不足以偿付本息，所以还应当在每年年初预算时从地方的经常性收入中按一定比例安排地方债务还本付息的资金缺口。偿债基金账户中的资金不得用于偿债以外的其他任何用途。
（四）经济和政治激励约束机制双管齐下。
在现有的GDP指标与政绩直接挂钩的激励下，地方政府不惜以巨大财政风险为代价来传递政绩接力棒。因此，完善政绩考核制度的核心，就是要对地方官员的政绩进行全面、客观和公正的评价。打破政府垄断土地一级市场的格局，改变地方政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色。逐步建立一个组织结构顺畅、评价机制完善、考核主体多元的绩效考评机制，将经济增长、行政效率、环境保护、社会治安、公共设施、公民教育等纳入考核内容，通过“经济、社会、人、生态”四大板块建立科学的政绩考核指标体系，实现官员绩效和政府绩效的有效整合。
（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院）
参考文献：
[1]刘尚希主编.财政风险及其研究文集.经济科学出版社,2000.
[2]张启智,严存宝.城市公共基础设施投融资方式选择.中国金融出版社,2008.
[3]陈江.地方融资平台整肃风暴.社会观察,2010(3).
[4]杨海霞.规范地方融资.中国投资,2010(3).
关键词 土地财政 地方融资平台 地方债务风险
中图分类号：F830 文献标识码：A
2010年国务院第四次全体会议上，温家宝总理提出，“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险。”在政府及相关监管机构的调控下，为防止地方融资平台贷款成为新一轮中国银行业不良资产的“不定时炸弹”，中国银监会已把地方融资平台风险列为银行业三大风险之首，要求金融机构在最迟2010年6月末打开地方融资平台“资产包”，进行项目还原清理评估。同时，严格控制地方融资平台新增贷款，对违规贷款进行责任追究。
一、土地财政与地方融资平台的关系分析
2009年，国土资源部发布的统计数据显示：中国地方政府土地出让总价款为15910.2亿元，比上年增长63.4%，地方融资总量7.2万亿。地方政府逐渐形成了预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入的土地财政格局。按照6%的利率计算，地方政府需要支付5280亿元的利息，也意味着从土地获得的近1/3资金都付了利息。而随着地方政府2010年土地收入的大幅减少，地方财政将面临着巨大的压力。
土地成为一个基本的出发点，地方政府一方面通过土地获取出让收益，形成了地方财政收入；另一方面又组建地方融资平台，通过将土地抵押给银行获取银行贷款，这每年会给地方政府带来巨额的利息支付，相当于1/3的地方土地出让收益。据媒体报道，一些融资平台举债已接近极限，地方政府性债务率已高达94%，个别县市债务率甚至已经超过400%。刘煜辉也指出：“目前全国数千家地方融资平台所投资项目，只有10%可以用产生的现金流偿还贷款，绝大部分项目都需要利用土地开发后出售的增值收益偿还，还有部分项目完全是用当地政府的财政补贴来偿还。”由于土地相对的稀缺性，一旦地方政府土地资金链绷紧，融资平台的债务就转向地方政府，最终制约地方经济的发展，甚至会引发大规模的银行坏账。
二、地方融资平台的风险
据央行统计，截至2009年8月，全国共有3000家以上的各级政府融资平台，其中70％以上为县区级平台公司。2009年5月末，全国各级地方政府融资平台的总资产近9万亿元，负债则高达5.26万亿元（绝大部分为银行贷款），平均资产负债率约60%，平均利润率不到1.3%，因此，可能造成地方融资平台还款能力欠缺、银行产生不良资产等问题。地方融资平台急剧增长的风险大致来说主要体现在以下方面：
（一） 自身经营风险。
地方融资平台融资状况的不透明，使得商业银行难以全面掌握，甚至地方政府自身也并不清楚融资平台的负债和担保状况。在实际操作中，融资平台资本金普遍欠缺且偿债能力低下，大多由平台公司统借统还；责任主体模糊，贷款使用人是建设单位，平台公司对项目建设和资金使用一般不实施管理，项目的最终受益也不属于平台公司，贷款资金实际上完全脱离借款人监控，如果出现偿还问题，商业银行实际上难以进行顺利的追溯。而且融资平台的管理者一般是地方官员，缺乏企业经营管理和风险防范的常识，容易产生重大的决策失误。
（二）引发财政的债务风险。
地方财政出现偿还困难时，实际上还是由中央财政承担了事实上的支付责任。换言之，如果融资平台能够通过自身的经营来偿还贷款，则理论上来说通过城市化的投资带来的收益是大于贷款投入的，但是如果不能偿还这些贷款，则或者转嫁为商业银行的不良资产，或者由中央财政事实上承担偿还的责任，这在客观上成为少数地方政府挤占信贷资源以及财政负债能力的一个重要渠道。
（三）制约宏观货币政策的调整。
地方政府通过融资平台进行大规模的借贷，直接制约了宏观货币政策的调整空间。例如，2009年大量高速增长的信贷投放到一些大型的中长期基础设施项目，不仅商业银行贷款的集中度显著提高，期限明显延长，而且极大的降低了以后年份信贷投放的调整空间。因为不可能在明年或者后年由于信贷紧缩使项目成为“半拉子工程”，这样就在客观上使得明后年的信贷投放依然保持在相对的高速增长水平，货币政策紧缩之后信贷投放依然保持了十分快速的被动增长。
（四）房地产泡沫化和对企业的挤出效应加深。
首先，许多地方政府主要依靠土地收入等来偿还融资平台的负债，因此，在客观上有强烈的动机来推高土地价格，从而对房地产泡沫形成显著的推动作用。其次，在具体的项目选择和决策上，地方政府替代企业，成为主要的决策者，不可避免地出现过于超前的基础设施投资、或者是加剧产能过剩的投资。从目前一些地方新建在建工程和项目看，低附加值的建筑用钢材、建材和焦炭等投资品需求上升，推动了这部分原本已过剩的产能投资，使得一些本来需要退出市场的落后产能不容易被淘汰，反而在相对宽松的融资条件下地方政府还继续支持这些产业的发展。
三、化解地方融资平台风险的对策
（一）建立财力与事权相匹配的财税体制和科学的预算机制。
深化财政体制改革，合理划分中央与地方的财政支出责任，建立独立稳定的地方税体系，短期内完善以营业税为主体的地方税体系，适时开征房产税（财产税），构建规范科学的转移支付制度，使事权的合理界定与财力的匹配相协调，降低地方政府对外融资的依赖性。大力推进综合预算管理，将政府性收入全部纳入预算，统筹安排，增强财政收支的透明度，接受人大和公众的监督，实现预算的硬约束。在“土地财政”的治理上现阶段实现土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，实行彻底的“收支两条线”管理，并逐步过渡到土地出让金纳入预算内统筹安排使用。
（二）规范土地抵押和财政部门的担保。
首先，对抵押土地的范围进行界定，把政府储备土地行为限定为存量土地，禁止征用农村集体土地纳入土地储备范围，从而减少贷款所抵押的土地受国家土地政策的影响，同时中央政府要加强对地方政府土地储备机构的监督；其次，对抵押的土地进行评估，进行政策、法律上的合法鉴定和抵押土地的价值评估，放款数量依据抵押土地的价值而不是政府信用。第三，地方财政部门不得为融资平台作融资担保，防止财政债务危机；融资平台之间不得相互担保，避免造成大面积金融风险；根据本级财政收入对人大决议和财政承诺函的融资规模设定严格的额度限制。
（三）增强信息透明度，建立健全地方融资平台债务的偿还保障机制。
定期对各级政府融资平台负债规模进行统计，以便及时摸清地方政府的债务总量、结构和期限，将政府负债信息上报银监局。融资平台的贷款行在授信前，有权在银监局查询政府负债情况，防止地方政府滥用信用、过度举债。地方政府应当统筹安排本地区综合财力，制定完备的还本付息计划，建立专门的偿债基金，将全部的债务资金投资收益纳入基金中。另外，考虑到部分公益性投资项目难以直接带来经济回报，投资收益可能不足以偿付本息，所以还应当在每年年初预算时从地方的经常性收入中按一定比例安排地方债务还本付息的资金缺口。偿债基金账户中的资金不得用于偿债以外的其他任何用途。
（四）经济和政治激励约束机制双管齐下。
在现有的GDP指标与政绩直接挂钩的激励下，地方政府不惜以巨大财政风险为代价来传递政绩接力棒。因此，完善政绩考核制度的核心，就是要对地方官员的政绩进行全面、客观和公正的评价。打破政府垄断土地一级市场的格局，改变地方政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色。逐步建立一个组织结构顺畅、评价机制完善、考核主体多元的绩效考评机制，将经济增长、行政效率、环境保护、社会治安、公共设施、公民教育等纳入考核内容，通过“经济、社会、人、生态”四大板块建立科学的政绩考核指标体系，实现官员绩效和政府绩效的有效整合。
（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院）
参考文献：
[1]刘尚希主编.财政风险及其研究文集.经济科学出版社,2000.
[2]张启智,严存宝.城市公共基础设施投融资方式选择.中国金融出版社,2008.
[3]陈江.地方融资平台整肃风暴.社会观察,2010(3).
[4]杨海霞.规范地方融资.中国投资,2010(3).