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近年来我国农业自然灾害呈偏重发生态势，虽然国家不断加大农业投入力度，下大力气改善农业生产条件，但是防灾抗灾能力依然严重不足，成灾率一直居高不下。造成这一问题的一个重要原因是农田水利设施建设的制度基础缺失。增强农业防灾抗灾能力，必须致力于相应的制度建设。
一、农业自然灾害的影响及其一般决定因素
农业自然灾害带来的直接影响是农作物歉收，继而影响农民增收，进而波及整个经济社会的发展。但是，由于对灾害的承受能力的不同，农业自然灾害带来的影响是有差异的。也就是说，干旱不一定会导致旱灾。只有在承灾能力不足的条件下，才会导致“干旱变旱灾，小灾变大灾，大灾成重灾”的局面，甚而转化为更严重的社会问题；反之，灾害的发生就会被控制在尽可能小的范围内。
一般来说，承灾能力主要受以下几个因素的影响：
第一，政府的防灾抗灾能力。政府是公共秩序的维护者和公共产品的提供者，防灾抗灾是政府的重要职责。一般来说，政府的防灾抗灾能力是由一地的经济发展水平决定的。经济发展水平高，就意味着工业化、城镇化进程快，农业比重低、农村人口少，经济社会系统对自然力的依赖程度低，整个社会对农业自然灾害的承受能力强；经济发展水平高，还意味着政府的财力雄厚，当灾害发生时能够动员足够的人力、物力、财力等进行抗灾减灾和灾后重建，形成“一方受灾，八方支援”的局面，对灾情进行有效控制。政府财力的雄厚，还意味着对农业有较强的投入能力，有较完善的农业基础设施、政策性农业保险体系等。反之，不仅防灾抗灾能力弱，整个经济社会系统对自然力的承受能力也相对较弱。
第二，农业生产者的防灾抗灾能力。农民是农业自然灾害的直接承受者，因此农民的防灾抗灾能力对减灾至关重要。农民对灾害的抵御能力首先取决于其承受能力，即收入的高低和收入的结构。收入水平高则承受能力强，收入水平低则承受能力弱；收入中来自农业的收入比重小，其承灾能力就相对较大，反之其承灾能力就弱。同时，农业生产者的防灾抗灾能力与其经营的规模也有直接关系，农业规模大则投入能力强，农业基础设施会相对完善；农业规模小，不仅投入能力弱，许多农田水利设施也因此外部化。在这种情况下，无论是农田水利设施的完善程度，还是灾害发生后的抗灾，都取决于农民组织起来商量着办事的能力的高低；高，则意味着防灾抗灾能力强；低，则意味着防灾抗灾能力的不足。
第三，农业水利设施的完善程度。农田水利设施就其覆盖的范围分为大型水利设施和小型水利设施。大型水利设施一般属于公共产品，由政府承担进行建设和维护，其完善程度取决于政府的投入保障能力；小型水利设施属于私人产品，由农业生产经营者自行出资建设，取决于农业生产经营者的防灾抗灾能力。但是，由政府建设的大型水利设施和由农户建设的小型水利设施之间的界限并不明显。当农户规模很大时，就会将很多农田水利设施内部化，农户就能顺利实现与大型水利设施的衔接，进而形成完善的灌溉系统；当农户规模很小时，就会将很多水利设施外部化。在这种情况下，如果这些被农户外部化的水利设施不能纳入政府公共产品的范畴，就会在大型水利设施与小型水利设施之间形成一个断层，不能实现二者之间的有效衔接。
二、现阶段影响承灾能力提高的主要因素
首先，全社会防灾抗灾的能力全面提高。一是经济发展水平明显提高。改革开放以来，我国地方生产总值从1978年的3645.2亿元增加到2009年的343464.7万亿元；财政收入从1132.3亿元增加到68518.3亿元，随着经济的增长，农业比重从1978年的28.2%降低到2009年的10.3%。二是国家对三农的投入力度不断加大。十六大以后，我国及时作出了“两个趋向”的重要判断，全面进入“以工补农、以城带乡”的新阶段，从2004年起，中央连续出台了7个一号文件，初步建立起较为完善的支农惠农政策体系，对三农的投入从2004年的2000多亿元增加到目前的8000多亿元，农业生产条件有了明显改善。农业政策性保险制度虽然还很薄弱，但是也取得了重要进展。三是农民收入不断增长。人均年收入从1978年的133.6元增加到2009年的5153.2元。农民收入结构不断优化，其中来自农业的收入从1990年的66.47%降低到2009年的38.57%，形成以非农产业收入为主的结构。无论是各级政府还是农户，对灾害的承受能力都有了实质性的提高。
其次，地方政府防灾抗灾的内在动力弱化。农业自然灾害的直接后果是农作物减产，进而造成以粮食为主的主要农产品供给受到影响。而保障国家粮食安全和主要农产品供给是中央政府的责任，地方政府虽然在理论上也要承担本地区粮食安全的责任，但是在中观意义上，地方政府总是倾向于通过寻求地区调剂甚至进口来保持本地区的粮食供给。在这种形势下，中央政府会高度重视农业的防灾减灾问题，不断加大对农业基础设施的投入；同时，中央政府也通过农业基础设施项目地方配套等措施来调动地方政府的积极性。而地方政府则不同，税费改革以后，农业的丰歉与地方政府之间已经没有利益关联了，因而地方政府对粮食和主要农产品减产没有切肤之痛，尤其是在经济发达的粮食主销区，农业比重无论在哪个层次上都非常低。这样，粮食主销区对农业基础设施建设的重视程度仅剩下政治责任感支撑了。而粮食产区一般都是“产粮大县、工业小县、财政穷县”，面对国家的配套要求，他们既无心也无力承担。如此一来，中央政府在农田水利设施建设上的努力和意图就大打折扣。
再次，农户在农业防灾抗灾方面的态度复杂化。一是改革开放以来我国农业一直保持超小规模经营的格局。在这种条件下，许多在大集体时代被内部化的农田水利设施又被外部化了，加上集体经济的解体和农民合作组织发展迟缓，农民组织起来办事的能力一直没有得到有效提高。因此，小型农田水利设施建设的制度基础就长期处于一种缺失状态。其后果一方面是许多田间水利设施建设不力，另一方面是当灾害来临时农民无法及时组织起来抗灾救灾，以至于出现“一雨即涝、一旱即灾”的脆弱局面。二是农户开始分化。随着农村劳动力流动速度加快，农户逐渐分化为工商户、兼业户和纯农户。这些农户对农田水利设施建设的态度是不同的，工商户虽然占有土地但不再关心收成，因而不会关心农田水利设施建设；兼业户的关心程度也明显下降；而纯农户一般都是缺少劳力的低收入户，虽然有心进行农田水利设施建设，但却既无财力又无人力。三是农业收益比较低。以河南省为例，一年两季种植粮食的亩纯收益（含补贴）近年来一直维持的500元左右，作为一个经济人，农户不会不惜代价去抗灾救灾。
三、提高承灾能力的现实选择
提高防灾抗灾能力必须完善其制度基础。
第一，必须强化地方政府与农业丰歉之间的利益关联。地方政府在农业防灾抗灾方面发挥着重要作用，他们不仅是农田水利设施的建设主体，当灾害发生时，他们还是抗灾救灾的实际组织者。提高地方政府的防灾抗灾能力，一方面应强化其政治责任感，贯彻落实国家支农惠农政策；另一方面，要强化地方政府与农业丰歉之间的利益关系。对粮食主销区，应按照“谁受益、谁补偿”的原则，建立和完善与粮食产区之间的利益补偿机制。这样做的好处一是可以加大支农惠农的力度，缓解中央财政对粮食产区奖补不到位的问题，二是可以增加粮食销区对粮食进行区际调剂的成本，促使地方政府重视本地农田水利设施建设，提高农业抗灾能力。
第二，要提高农业规模化水平。农地经营的细碎化，一方面使得大集体时期能够内部化的农田水利设施建设范围大大缩小，同时还造成超小规模农户在水利设施上的低水平重复建设。更深层次问题在于，农户不断强化的“自助式服务”，使其越来越独立于大型水利设施，造成大型水利设施空置，进而削弱了大型水利设施建设“再生产”的动力，从而对整个农业水利灌溉系统的建设和维护造成影响。农村劳动力大规模外出务工为农业规模化经营创造了条件，应抓住这个历史机遇发展农业适度规模经营。
第三，要高度重视村集体的作用。村集体在兴建农田水利设施方面的优势是显而易见的。集体化时期，正是通过村集体这个载体，才有效动员和组织起农民大搞农田水利设施建设，在物质条件极其匮乏的背景下把我国农田水利建设推向了一个新的高度。家庭联产承包责任制的实行客观上造成对农田水利系统的分解，税费改革后农村集体与分户经营的农业生产也再无关系。只有农村集体的作用发挥好了，才能把那些农户外化，政府又不可能将其内部化的农田水利设施承担起来，把大型水利设施和小型水利设施贯通起来。
第四，要完善粮食主产区投入和利益补偿。目前国家对产粮大县和种粮农民的补贴制度已经初步建立起来，但是总体上还远不到位，不足以改变粮食收益比较低、对财政没贡献、对农民收入贡献小的问题。“十二五”时期，要落实十七届五中全会提出的“完善粮食主产区投入和利益补偿”的政策要求。对产粮大县要继续实行奖补额度与粮食贡献挂钩政策，强化农业丰歉与区域目标之间的联系。对农户来说，要结合农村土地承包经营权流转，培育规模化经营主体，培育“专业农户”，并将农业直补向种粮大户倾斜。只有当农业生产为农民带来较为丰厚的回报时，农民才会真正致力于农田水利设施的建设和维护。
(作者单位 河南省人民政府发展研究中心)
编辑/彭 永
一、农业自然灾害的影响及其一般决定因素
农业自然灾害带来的直接影响是农作物歉收，继而影响农民增收，进而波及整个经济社会的发展。但是，由于对灾害的承受能力的不同，农业自然灾害带来的影响是有差异的。也就是说，干旱不一定会导致旱灾。只有在承灾能力不足的条件下，才会导致“干旱变旱灾，小灾变大灾，大灾成重灾”的局面，甚而转化为更严重的社会问题；反之，灾害的发生就会被控制在尽可能小的范围内。
一般来说，承灾能力主要受以下几个因素的影响：
第一，政府的防灾抗灾能力。政府是公共秩序的维护者和公共产品的提供者，防灾抗灾是政府的重要职责。一般来说，政府的防灾抗灾能力是由一地的经济发展水平决定的。经济发展水平高，就意味着工业化、城镇化进程快，农业比重低、农村人口少，经济社会系统对自然力的依赖程度低，整个社会对农业自然灾害的承受能力强；经济发展水平高，还意味着政府的财力雄厚，当灾害发生时能够动员足够的人力、物力、财力等进行抗灾减灾和灾后重建，形成“一方受灾，八方支援”的局面，对灾情进行有效控制。政府财力的雄厚，还意味着对农业有较强的投入能力，有较完善的农业基础设施、政策性农业保险体系等。反之，不仅防灾抗灾能力弱，整个经济社会系统对自然力的承受能力也相对较弱。
第二，农业生产者的防灾抗灾能力。农民是农业自然灾害的直接承受者，因此农民的防灾抗灾能力对减灾至关重要。农民对灾害的抵御能力首先取决于其承受能力，即收入的高低和收入的结构。收入水平高则承受能力强，收入水平低则承受能力弱；收入中来自农业的收入比重小，其承灾能力就相对较大，反之其承灾能力就弱。同时，农业生产者的防灾抗灾能力与其经营的规模也有直接关系，农业规模大则投入能力强，农业基础设施会相对完善；农业规模小，不仅投入能力弱，许多农田水利设施也因此外部化。在这种情况下，无论是农田水利设施的完善程度，还是灾害发生后的抗灾，都取决于农民组织起来商量着办事的能力的高低；高，则意味着防灾抗灾能力强；低，则意味着防灾抗灾能力的不足。
第三，农业水利设施的完善程度。农田水利设施就其覆盖的范围分为大型水利设施和小型水利设施。大型水利设施一般属于公共产品，由政府承担进行建设和维护，其完善程度取决于政府的投入保障能力；小型水利设施属于私人产品，由农业生产经营者自行出资建设，取决于农业生产经营者的防灾抗灾能力。但是，由政府建设的大型水利设施和由农户建设的小型水利设施之间的界限并不明显。当农户规模很大时，就会将很多农田水利设施内部化，农户就能顺利实现与大型水利设施的衔接，进而形成完善的灌溉系统；当农户规模很小时，就会将很多水利设施外部化。在这种情况下，如果这些被农户外部化的水利设施不能纳入政府公共产品的范畴，就会在大型水利设施与小型水利设施之间形成一个断层，不能实现二者之间的有效衔接。
二、现阶段影响承灾能力提高的主要因素
首先，全社会防灾抗灾的能力全面提高。一是经济发展水平明显提高。改革开放以来，我国地方生产总值从1978年的3645.2亿元增加到2009年的343464.7万亿元；财政收入从1132.3亿元增加到68518.3亿元，随着经济的增长，农业比重从1978年的28.2%降低到2009年的10.3%。二是国家对三农的投入力度不断加大。十六大以后，我国及时作出了“两个趋向”的重要判断，全面进入“以工补农、以城带乡”的新阶段，从2004年起，中央连续出台了7个一号文件，初步建立起较为完善的支农惠农政策体系，对三农的投入从2004年的2000多亿元增加到目前的8000多亿元，农业生产条件有了明显改善。农业政策性保险制度虽然还很薄弱，但是也取得了重要进展。三是农民收入不断增长。人均年收入从1978年的133.6元增加到2009年的5153.2元。农民收入结构不断优化，其中来自农业的收入从1990年的66.47%降低到2009年的38.57%，形成以非农产业收入为主的结构。无论是各级政府还是农户，对灾害的承受能力都有了实质性的提高。
其次，地方政府防灾抗灾的内在动力弱化。农业自然灾害的直接后果是农作物减产，进而造成以粮食为主的主要农产品供给受到影响。而保障国家粮食安全和主要农产品供给是中央政府的责任，地方政府虽然在理论上也要承担本地区粮食安全的责任，但是在中观意义上，地方政府总是倾向于通过寻求地区调剂甚至进口来保持本地区的粮食供给。在这种形势下，中央政府会高度重视农业的防灾减灾问题，不断加大对农业基础设施的投入；同时，中央政府也通过农业基础设施项目地方配套等措施来调动地方政府的积极性。而地方政府则不同，税费改革以后，农业的丰歉与地方政府之间已经没有利益关联了，因而地方政府对粮食和主要农产品减产没有切肤之痛，尤其是在经济发达的粮食主销区，农业比重无论在哪个层次上都非常低。这样，粮食主销区对农业基础设施建设的重视程度仅剩下政治责任感支撑了。而粮食产区一般都是“产粮大县、工业小县、财政穷县”，面对国家的配套要求，他们既无心也无力承担。如此一来，中央政府在农田水利设施建设上的努力和意图就大打折扣。
再次，农户在农业防灾抗灾方面的态度复杂化。一是改革开放以来我国农业一直保持超小规模经营的格局。在这种条件下，许多在大集体时代被内部化的农田水利设施又被外部化了，加上集体经济的解体和农民合作组织发展迟缓，农民组织起来办事的能力一直没有得到有效提高。因此，小型农田水利设施建设的制度基础就长期处于一种缺失状态。其后果一方面是许多田间水利设施建设不力，另一方面是当灾害来临时农民无法及时组织起来抗灾救灾，以至于出现“一雨即涝、一旱即灾”的脆弱局面。二是农户开始分化。随着农村劳动力流动速度加快，农户逐渐分化为工商户、兼业户和纯农户。这些农户对农田水利设施建设的态度是不同的，工商户虽然占有土地但不再关心收成，因而不会关心农田水利设施建设；兼业户的关心程度也明显下降；而纯农户一般都是缺少劳力的低收入户，虽然有心进行农田水利设施建设，但却既无财力又无人力。三是农业收益比较低。以河南省为例，一年两季种植粮食的亩纯收益（含补贴）近年来一直维持的500元左右，作为一个经济人，农户不会不惜代价去抗灾救灾。
三、提高承灾能力的现实选择
提高防灾抗灾能力必须完善其制度基础。
第一，必须强化地方政府与农业丰歉之间的利益关联。地方政府在农业防灾抗灾方面发挥着重要作用，他们不仅是农田水利设施的建设主体，当灾害发生时，他们还是抗灾救灾的实际组织者。提高地方政府的防灾抗灾能力，一方面应强化其政治责任感，贯彻落实国家支农惠农政策；另一方面，要强化地方政府与农业丰歉之间的利益关系。对粮食主销区，应按照“谁受益、谁补偿”的原则，建立和完善与粮食产区之间的利益补偿机制。这样做的好处一是可以加大支农惠农的力度，缓解中央财政对粮食产区奖补不到位的问题，二是可以增加粮食销区对粮食进行区际调剂的成本，促使地方政府重视本地农田水利设施建设，提高农业抗灾能力。
第二，要提高农业规模化水平。农地经营的细碎化，一方面使得大集体时期能够内部化的农田水利设施建设范围大大缩小，同时还造成超小规模农户在水利设施上的低水平重复建设。更深层次问题在于，农户不断强化的“自助式服务”，使其越来越独立于大型水利设施，造成大型水利设施空置，进而削弱了大型水利设施建设“再生产”的动力，从而对整个农业水利灌溉系统的建设和维护造成影响。农村劳动力大规模外出务工为农业规模化经营创造了条件，应抓住这个历史机遇发展农业适度规模经营。
第三，要高度重视村集体的作用。村集体在兴建农田水利设施方面的优势是显而易见的。集体化时期，正是通过村集体这个载体，才有效动员和组织起农民大搞农田水利设施建设，在物质条件极其匮乏的背景下把我国农田水利建设推向了一个新的高度。家庭联产承包责任制的实行客观上造成对农田水利系统的分解，税费改革后农村集体与分户经营的农业生产也再无关系。只有农村集体的作用发挥好了，才能把那些农户外化，政府又不可能将其内部化的农田水利设施承担起来，把大型水利设施和小型水利设施贯通起来。
第四，要完善粮食主产区投入和利益补偿。目前国家对产粮大县和种粮农民的补贴制度已经初步建立起来，但是总体上还远不到位，不足以改变粮食收益比较低、对财政没贡献、对农民收入贡献小的问题。“十二五”时期，要落实十七届五中全会提出的“完善粮食主产区投入和利益补偿”的政策要求。对产粮大县要继续实行奖补额度与粮食贡献挂钩政策，强化农业丰歉与区域目标之间的联系。对农户来说，要结合农村土地承包经营权流转，培育规模化经营主体，培育“专业农户”，并将农业直补向种粮大户倾斜。只有当农业生产为农民带来较为丰厚的回报时，农民才会真正致力于农田水利设施的建设和维护。
(作者单位 河南省人民政府发展研究中心)
编辑/彭 永