一、 行政自由裁量权的涵义
　　
　　行政自由裁量权作为现代行政法的核心内容，是法律赋予行政机关的一项重要的行政权力。现代社会的发展，使行政机关享有的自由裁量权呈现不断扩大的趋势。行政自由裁量权的存在，一方面适应了现代社会飞速发展以及高效行政的需要，另一方面，实践中行政自由裁量权的滥用，又带来严重的负面效应和弊端。行政自由裁量权的适度、合理行使对法治有重要的促进和保障作用，但其膨胀和错位对依法行政构成了极大的威胁。如何对行政自由裁量权进行有效控制使其最大限度地服务于社会，成为现代行政法领域中一个非常重要的问题。
　　对行政自由裁量权的界定，在我国学者中存在着不同的观点。我国学者对行政自由裁量权概念的最早表述，始于1983年出版的统编教材《行政法概要》。王眠灿先生在该书中对行政措施进行分类时指出:“凡法律没有详细规定，行政机关在处理具体事件时，可以依据自己的判断采取适当方法的，是自由裁量的行政措施。”而我国学者王名扬对其做出的定义是:“自由裁量是指行政机关对于做出何种决定有很大的自由，可以在各种可能采取的行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动，或不采取行动。行政机关自由选择的范围不限于决定的内容，也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面，包括不采取行动的决定在内。”⑴罗豪才认为，行政自由裁量权是指在法律规定的条件下，行政机关根据其合理的判断、决定作为或者不作为，以及如何作为的权力。⑵姜明安先生则认为行政自由裁量权是指法律、法规赋予行政机关在行政管理中根据立法目的和公正合理原则，自行判断行为条件，自行选择行为的方式和自由做出行政决定的权力。⑶分析国内外学者关于行政自由裁量权的论断，很难说上面的几种定义哪个是最为完善、最为科学的。因为自由裁量权的含义是多维的，从不同的角度来界定，它的定义是有区别的。笔者则更赞同姜明安先生的观点，因为在他的定义中既明确了合法性原则，又把行政合理性原则提高到了一定的高度，从而更科学地界定了行政自由裁量权的内涵。只有以合法行政限制自由行政，以合理行政监控行政自由，行政法治在实质意义上才不致流为一句空谈。
　　
　　二 、行政自由裁量权的产生原因与必要性
　　
　　首先，从历史上看，行政自由裁量是从十九世纪初到二十世纪末才得以确立。在此之前是奴隶制或封建制国家，统治者享有绝对统治权，所以也就不存在真正的现代意义上的自由裁量权。但在近代传统行政中，行政自由裁量权曾受严格限制。近代资产阶级在反对封建君主专制的斗争中，提出个人主义和自由主义的口号，防止政府滥用统治权侵犯个人自由，在资本主义自由竞争时期，采用了“机械法治主义”思想：要求政府的任何行为都必须有法律的明确授权，凡是涉及个人权利义务的行政行为都必须严格限制。提出了“管得最少的政府是最好的政府”，政府行政也仅限于国防、外交、税收等少数一些领域. 其次，进入现代社会以后，随着社会事务的迅速增加和社会关系的日益复杂化，政府功能也迅速强化，大大增强了干预社会生活的力度。政府尽最大可能服务于社会的现代“服务行政”，其范围也不再局限于近代传统行政的税收与安全等领域，而是对人的生活的整个过程和各个方面，无所不管。而且，现代社会生活纷繁复杂，科学发展一日千里，这些都是自由裁量权存在的客观性社会基础。王名扬先生把这种客观基础纳为六个方面，颇具说服力：第一，现代社会变迁迅速，立法机关很难预见未来的发展变化，只能授权行政机关根据各种可能出现的情况做出决定；第二，现代社会极为复杂，行政机关必须根据具体情况作出具体决定，法律不能严格规定强求一致；第三，现代行政技术性高，议会缺乏能力制定专业性的法律，只能规定需要完成的任务或目的，由行政机关采取适当的执行方式；第四，现代行政范围大，国会无力制定行政活动所需要的全部法律，不得不扩大行政机关的决定权力；第五，现代行政开拓众多的新活动领域，无经验可以参考，行政机关必须作出试探性的决定，积累经验，不能受法律严格限制；第六，制定一个法律往往涉及到不同的价值判断。从理论上说，价值判断应由立法机关决定，然而由于议员来自不同的党派，议员的观点和所代表的利益互相冲突，国会有时不能协调各种利益和综合各种观点，得出一个能为多数人接受的共同认识。为了避免这种困难，国会可能授权行政机关，根据公共利益和需要，采取必要的或适当的措施。虽然王先生讲的是英美一些国家的情况，但我认为它对我国研究自由裁量权的的必要性有很大的启发。其次，行政自由裁量权存在是克服法律滞后性和成文法局限性的需要。例如，我国全国人民代表大会每5年举行一次，这不利于全国人大及时地根据社会变化制定出好的法律。即使当时制定的法律是完美的，但随着社会的发展，先前的法律会出现或多或少的缺陷。我们要正确认识依法行政，不能将之理解为死板、盲目的按照法律条文来作出行政行为。因此，赋予行政机关一定的自由裁量权是必要的。行政机关具有一定的自由裁量权，它就不必拘泥于法条的规定，在法律没有规定的情况下按照自己的最佳判断和选择最佳时机做出行政行为，以此弥补法律的不全面性和滞后性。法律与社会总存在一定的差距，这是社会的多变性与法律的相对稳定性之间张力的结果。法律有其自己的相对稳定性，有自己的发展规律，这就必然产生法律的滞后性。同时法律具有一定的稳定性，不可能朝令夕改，否则法律的权威性将会受到挑战，人们也会无视法律的权威性，那法律就会成为一张废纸。为了正确处理法的相对稳定性与社会多变性之间的张力的问题，行政自由裁量权的产生就成为必然。
　　
　　三 、行政自由裁量权的滥用及危害
　　
　　其一，行政自由裁量行为在行政处罚中显失公平，具体表现为畸轻畸重。面对纷繁复杂的社会事务，为了提高政府机关的办事效率，我国许多法律法规都赋予行政权力主体在实施行政管理过程中，可以根据权力的目的自由判断行为条件，自由选择行为方式，自由作出处理决定。但这一规定是以其立法的目的以及一些重要原则，如行政合理性原则、行政合法性原则等为存在前提的。法律法规要求行政主体的处罚措施合理地施加于行政相对人，做到标准基本统一，结果基本合理公正、公平。但是，由于具体行政行为的具体实施者主要是公务员，个别公务员难免有自身条件的局限性，诸如对法律理解方面的局限性以及受一些不良外部因素的影响，在行使行政自由载量权时，往往会发生自由裁量超过一定的标准或自由裁量超出一定的范围，超出一定的种类，从而造成对违法行为人实施行政处罚出现畸轻畸重的现象。此种做法违反了法律法规设立并赋予行政机关该项权力的目的，违背了行政处罚的公平、公正原则，造成行政自由裁量权运用中严重失衡，以至导致行政自由裁量权的滥用和误用，使行政相对人的权益遭受损失和侵害。
　　其二，自由裁量权在具体行政行为中前后不一，反复无常。法律法规根据社会和行政管理的客观需要，赋予行政主体在法定范围、幅度和种类之内有自由选择和决定的权力。这主要是为了提高行政效率，使社会生活形成一种比较稳定的秩序，从而使社会生活健康有序地处于良性运行之中，这是立法所不可或缺的目的。因此，行政主体在具体行政行为中采取措施时，同样的措施应针对事实、情节、后果相类似的行为，使行政相对人能够预测自己的行为结果。但是在实践中，个别执法部门的行政执法人员不是从法律授予该项权力的目的出发，而是从本部门、本地区的局部利益出发，以及从考虑相对人的社会地位、政治背景、经济状况等因素出发，从自己本身的好恶出发，往往对类似的事实、情节、后果作出不一致的具体处理结果，且在处罚的种类、幅度等方面偏差太大。更有甚者，个别公务员由于受利益关系多元化和分配方式多样化的影响，其自身的人生观、世界观、价值观发生扭曲和变形，其为人民服务的为政宗旨发生动摇，根据受贿钱财的多寡，敲诈勒索的不同程度，对相同的事实、情节作出截然不同的处理结果、处理意见，明目张胆践踏国家法律，滥用行政自由裁量权。这种做法，极易引起被处罚人的反感，造成行政处罚执行的被动局面。
　　其三，不履行或拖延履行行政机关的法定职责。根据行政管理的效率优先原则，行政主体在实施自由裁量权时，必须依照法律法规的规定主动、积极地行使、履行其法定职责。但在执法实践中，个别执法人员由于存在不良的动机和目的，在执法活动中，拖延或不履行其法定职责的情况时有发生，这种行为也是对行政自由裁量权的滥用。
　　滥用行政自由裁量权违背了法律授权的目的和意愿，是行使行政自由裁量权过程中所出现的错位现象，这种错位现象的存在，严重干扰和破坏了法制秩序，损坏了法律的威严，阻碍了依法行政目标的真正实现，侵害了行政相对人的合法权益，带来了诸多的负面效应。在实践中具体表现有:(l)不利于社会秩序的稳定。(2)造成对社会秩序的破坏。 (3)助长特权思想，导致不良社会现象的出现。（4）滋生腐败，影响党和政府的威信。
　　综上所述，行政自由裁量权是现代行政发展的重要特征和趋势。行政自由裁量权的存在，一方面适应了现代社会飞速发展以及高效行政的需要，另一方面，实践中行政自由裁量权的膨胀和滥用，对行政法治提出了严峻的挑战，对自由裁量权的设计本身就如一把双刃剑。这种权力的运行是提高行政效率的必要条件，同时这种权力的运行也会产生负面效应。实践证明，行政自由裁量权的存在与扩大确实对法治政府构成了一定的威胁，因为自由裁量权存在着行使不当或被滥用的可能性，要发挥其积极的一面，抑制其消极的一面，就必须对其实施控制。即加强对自由裁量权的控制，就是要限制自由裁量权，标明权力可以行使的“界限”，缓解腐败现象的滋长，防止公民合法权益受到来自行政执法过程中的侵犯，从而实现依法行政的法治目标。
　　
　　参考书目：
　　（1） 《行政法概要》，王名扬著，法律出版社1987年版。
　　（2） 《行政法学》，罗豪才编，中国政法大学出版社1996年版。
　　（3） 《行政法与行政诉讼法》，姜明安编，法律出版社2003年版。
　　(作者单位:中共青海省委党校)