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【摘要】加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，是党中央提出的明确目标和重大任务。借鉴和吸收国家立法的原理，明确党内法规立法原则、健全党内法规立法体制、完善党内法规立法程序、改进党内法规立法技术，是构建科学的党内法规制定机制、提高党内法规建设科学化水平的重要举措。
【关键词】党内法规；制定机制；立法原理
党内法规是政党这类政治组织创制的自律规范，也属于软法的范畴。作为软法的党内法规，与国家制定的法律法规一样，遵循法的基本规律。因此，借鉴和吸收国家立法的原理，明确党内法规立法原则、健全党内法规立法体制、完善党内法规立法程序、改进党内法规立法技术，是构建科学的党内法规制定机制、提高党内法规建设科学化水平的重要举措。
一、党内法规的立法原则
在国家立法中，立法原则是在法的制定的整个活动过程中贯穿始终的行为准则或准绳。《立法法》第3条-第6条对我国的立法原则做出了明确规定，即宪法原则、法治原则、民主原则和科学原则。与之相似，《暂行条例》第6条也对党内法规的立法原则作了明确规定，即党性原则、法治原则、民主集中制原则和科学原则。
（一）党性原则
《暂行条例》规定，党内法规的制定应以党章为依据，贯彻党的路线、方针、政策，这是党内法规制定的党性原则，实际上也是党内法规制定的“宪法原则”。
党内法规的制定应当以党章为依据。这是因为，党章是规定一个政党根本制度和重大问题的，具有最高党内法规定位、最高法规效力和最严格的制定、修改程序的政党根本大法。
（二）法治原则
《暂行条例》规定，制定党内法规必须遵守党必须在宪法和法律的范围内活动的规定，不得与国家法律相抵触。这是党内法规立法的法治原则。当前，党内法规建设在一定程度和一定范围存在着“党内法规与国家法律之间的关系尚未完全理顺，没有充分注意两者的衔接问题，存在党内法规与国家法律法规相混淆、相冲突的问题”，这有违党内法规立法的法治原则，必须切实纠正。
（三）民主集中制原则
《暂行条例》规定，制定党内法规必须贯彻党的民主集中制原则，这是我们党的根本原则之一，也是党内法规立法工作的基本遵循之一。
党内民主，就是一个党的全体党员在有关本党的一切问题上有最终决策的权利。体现在党内法规制定方面，就是要求在制定过程中充分发扬党内民主，杜绝“关门立法”倾向，使党内法规充分表达全体党员的共同意志和利益诉求。党内法规建设过程中的民主参与还存在一些不足，广大基层党员对制定党内法规的参与程度还有待提高，如“像《中国共产党党员权利保障条例》这样全党性的、涉及每一个党员利益，即党员最应有发言权的重要的党内法规，竟然没有广大党员参与讨论，而只是在党的职能部门和领导干部之间流转来去”。为此，要坚持发扬党内民主，完善党内法规制定程序，改革党内法规制定办法，提高党内法规立法的民主性，进而保障党内法规立法的科学性。
（四）科学原则
《暂行条例》规定，党内法规的制定要从党的建设的实际出发，既注重配套完备，又防止繁琐过滥，这是党内法规立法的科学原则。
党内法规建设是为党的建设服务的，因此，党内法规的制定必须以党的建设的实际为立足点和出发点，从我们党的具体实际情况出发，科学合理地规定党的组织和党员的权利义务，正确处理好党内各种关系。党内法规体系还有待进一步丰富和完善。当前，比较突出的问题是“党的程序性制度建设相对滞后，成为制度建设中的薄弱环节”，因此，要借鉴国家立法经验，加快建立和完善党内程序法，为党内实体法的实施提供有力的程序保障。
二、党内法规的立法体制
在国家立法中，立法体制是指按照宪法和法律的规定，国家机关立法权限划分的情况和状态。据此，党内法规的立法体制是指按照党章和有关党内法规的规定，党的组织和机关制定党内法规的权限的划分情况和状态。它包括两个层次的问题：一是哪些党的组织和机关享有制定党内法规的权限，二是不同主体制定的党内法规之间的层级关系。根据《暂行条例》的规定，中国共产党实行“两级一元”的党内法规立法体制。
三、党内法规的立法程序
在国家立法中，立法程序是指有关的国家机关，在制定、认可、修改、补充和废止法的活动中，所遵循的法定步骤和方法，具体包括提出法案、审议法案、表决和通过法案、公布法、修改和废止法等环节。据此，党内法规的立法程序，是有党内法规制定权限的党的组织和机关，在制定、认可、修改或废止党内法规的活动中，应当遵循的步骤和方法。根据《暂行条例》有关规定，党内法规立法程序包括规划、起草、审定、发布、备案、修改和废止等环节。
（一）规划
党内法规制定规划，是指享有制定党内法规权力的党的组织和机关，在职权范围内，按照一定原则和程序，编制的有关党内法规制定工作的计划和部署。编制党内法规制定规划，是党内法规立法工作的宏观起点。《暂行条例》规定，中央党内法规制定工作规划，由中央办公厅根据党章和中央指示，在调查研究并对中央纪律检查委员会、中央各部门提出的建议进行综合研究后汇总拟订，经中央书记处办公会议讨论，报中央政治局常委会审定。省级党委也应参照《暂行条例》精神，编制本级党委党内法规制定规划和年度计划。
党内法规制定规划一经批准，便具有党内的约束力和执行力，不得随意更改或停止执行。《暂行条例》规定，中央党内法规制定工作规划和计划在执行过程中需要变动时，或由中央进行调整，或由中央纪律检查委员会、中央各部门提出书面报告，经中央审定后进行调整。
（二）起草
党内法规的起草，是指党内法规草案的拟定。从实践看，由于草案起草后的审定环节，一般只对草案作局部、必要的修改和文字的修订，因此，草案的质量，在很大程度上决定了党内法规的立法质量，起草环节也就成为党内法规制定过程中十分重要的一环。《暂行条例》对起草主体、起草程序、草案内容等问题作出了规定。 关于起草主体，《暂行条例》规定，列入中央党内法规制定工作规划和计划的党内法规，按其内容，由中央纪律检查委员会、中央各部门分别起草。综合性的党内法规，由中央办公厅协调中央纪律检查委员会、中央有关部门联合起草。
关于起草程序，《暂行条例》强调，主管部门起草涉及其他部门工作范围的党内法规时，应与有关部门进行协商；经协商未能取得一致意见的，应在上报党内法规草案时对有关情况做出说明。总体而言，《暂行条例》对起草程序规定较为简单，没有做出全面细致的规定。为进一步提高党内法规的起草质量，有必要在修订《暂行条例》时，对起草人、起草程序、起草步骤等问题做出具体规定，进一步规范党内法规的起草过程，保证法规草案的基础品质。
关于草案内容，《暂行条例》规定，党内法规草案一般应包括下列内容：（一）名称；（二）制定目的和依据；（三）适用范围；（四）具体规范；（五）监督措施；（六）对违反规定的处理办法；（七）主管部门或负责解释的部门；（八）生效或施行日期。
《暂行条例》在“起草”一章中，还对草案的结构、语言等问题做出了规定，这些问题本质上属于立法技术方面的问题，因此，本文将在立法技术部分对上述问题进行阐述。
（三）审定
起草完成的党内法规草案，只有经过相应的党的组织或机关审定后，才能成为党的组织和党员必须遵守的行为规范。审定环节，类似与国家立法中审议与通过环节。
《暂行条例》对党内法规的审议批准做出了以下规定：（一）党章的修改，党的全国代表大会选举、组织方面的党内法规，以及涉及党的重大问题的党内法规，由党的全国代表大会审议批准；（二）党的某一方面工作的基本的党内法规，由中央委员会全体会议或者中央政治局会议审议批准；（三）须由中央发布或批准发布的其他重要的党内法规，由中央政治局常委会议审议批准；（四）中央纪律检查委员会、中央各部门发布属于其职责权限范围内的党内法规，由中央纪律检查委员会、中央各部门审议批准。《暂行条例》还赋予中央办公厅对拟经中央审议批准的党内法规草案进行校核，并向中央提出校核报告的职责。
（四）发布
“法律案经立法机关表决通过后便成为法律，但法律的生效还应经过法律的公布程序。若未按法定程序和法定形式予以公布，该法律不具有法律效力”。同样，党内法规在经过一定的党的组织或机关审定后，仍需按一定程序和形式公布，方能发生效力。
《暂行条例》对党内法规的发布主体进行了规定。经中央审议批准的党内法规，根据其内容和适用范围，以下列名义发布：（一）由中央发布；（二）经中央批准后由中央纪律检查委员会、中央主管部门发布；（三）经中央批准后由中央纪律检查委员会、中央有关部门联名发布。经中央纪律检查委员会、中央各部门审议批准的党内法规，由中央纪律检查委员会、中央各部门发布，或者由中央纪律检查委员会、中央有关部门联名发布。
《暂行条例》对党内法规的发布形式进行了规定。党内法规采用中共中央文件、中共中央办公厅文件、中央纪委文件、中央各部门文件的形式发布。有的党内法规公开发布。中央纪律检查委员会、中央各部门起草的拟由中央发布的党内法规，其发布范围和发布形式，由起草机关和部门提出建议，报中央审定。
（五）备案
为了维护和保证党内法规体系的统一和协调，《暂行条例》规定了党内法规备案制度。具体分两种情况：一是“或者备案”（不是必须备案），即“经中央纪律检查委员会、中央各部门审议批准的党内法规，由中央纪律检查委员会、中央各部门发布，或者由中央纪律检查委员会、中央有关部门联名发布，同时报送中央备案”；二是“应当备案”，即“各省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，应在发布的同时报送中央备案”。1990年11月，中共中央办公厅专门颁发《关于党内法规备案工作有关问题的通知》，对党内法规备案的有关事宜做出了明确规定。
（六）修改和废止
党内法规的修改和废止，也是党内法规制定程序的重要环节之一。《暂行条例》对党内法规的修改和废止，分两类情况作了不同规定：一是党内法规的修改或废止，由原发布机关确定，其程序参照《暂行条例》办理。二是在起草党内法规过程中，对同一事项，如果需要做出与现行的党内法规不相一致的规定，应在草案中做出废止现行党内法规或其中某些条款的规定，并在上报党内法规草案时说明情况和理由。
四、党内法规的立法技术
在国家立法中，立法技术是指立法者在立法活动过程中所采用的技能、技巧、规则等的总称。据此，党内法规的立法技术，是指党内法规制定者在党内法规制定过程中所采用的技能、技巧、规则等的总称，其涉及的内容十分广泛，主要包括党内法规立法的结构技术和语言技术两个方面。
（一）立法结构技术
立法结构技术所要解决的问题，一是党内法规的名称。《暂行条例》规定，党内法规的名称分别为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。在实践中，一些党的组织和党的机关制定了一些名为“意见”、“通知”的党内法规，这不符合《暂行条例》的规定，也有损于党内法规的严肃性和权威性。二是党内法规内容的构成单位。《暂行条例》规定，党内法规的内容用条文表述。条文可由若干款组成，款下可分项、目。内容较复杂的可分章、节。据此，党内法规的构成单位包括章、节、条、款、项、目六类。
（二）立法语言技术
语言文字是一切成文法规最基本的要件，它是表达立法主体的立法意图、立法目的的主要载体，因此，语言技术是种种立法技术尤其是微观立法技术中最重要的一种。立法语言技术的总体要求是准确、明确、规范、严谨、精炼。《暂行条例》规定，党内法规应文字规范、简明、准确。特别需要强调的是，党内法规的语言文字，不同于一般的党内报告、纪要、领导讲话、宣传提纲之类的语言文字应，当是“法言法语”。当前，一些党内法规政策性语言、宣示性语言过多的情况，不符合党内法规的立法语言技术，应当切实予以纠正。
参考文献：
[1]覃敏健.“强国家、大社会”：现代国家构建之理想形态——基于国家与社会关系之分析进路[J].长白学刊，2010（01）.
[2]徐艳.政党执政权力的产生和实现——基于国家与社会关系的研究视角[J].学理论，2010（11）.
[3]王香，王茂昌.试论国家权力与社会权力的关系——以构建我国和谐社会为视角的分析[J].枣庄学院学报，2011（03）.
【关键词】党内法规；制定机制；立法原理
党内法规是政党这类政治组织创制的自律规范，也属于软法的范畴。作为软法的党内法规，与国家制定的法律法规一样，遵循法的基本规律。因此，借鉴和吸收国家立法的原理，明确党内法规立法原则、健全党内法规立法体制、完善党内法规立法程序、改进党内法规立法技术，是构建科学的党内法规制定机制、提高党内法规建设科学化水平的重要举措。
一、党内法规的立法原则
在国家立法中，立法原则是在法的制定的整个活动过程中贯穿始终的行为准则或准绳。《立法法》第3条-第6条对我国的立法原则做出了明确规定，即宪法原则、法治原则、民主原则和科学原则。与之相似，《暂行条例》第6条也对党内法规的立法原则作了明确规定，即党性原则、法治原则、民主集中制原则和科学原则。
（一）党性原则
《暂行条例》规定，党内法规的制定应以党章为依据，贯彻党的路线、方针、政策，这是党内法规制定的党性原则，实际上也是党内法规制定的“宪法原则”。
党内法规的制定应当以党章为依据。这是因为，党章是规定一个政党根本制度和重大问题的，具有最高党内法规定位、最高法规效力和最严格的制定、修改程序的政党根本大法。
（二）法治原则
《暂行条例》规定，制定党内法规必须遵守党必须在宪法和法律的范围内活动的规定，不得与国家法律相抵触。这是党内法规立法的法治原则。当前，党内法规建设在一定程度和一定范围存在着“党内法规与国家法律之间的关系尚未完全理顺，没有充分注意两者的衔接问题，存在党内法规与国家法律法规相混淆、相冲突的问题”，这有违党内法规立法的法治原则，必须切实纠正。
（三）民主集中制原则
《暂行条例》规定，制定党内法规必须贯彻党的民主集中制原则，这是我们党的根本原则之一，也是党内法规立法工作的基本遵循之一。
党内民主，就是一个党的全体党员在有关本党的一切问题上有最终决策的权利。体现在党内法规制定方面，就是要求在制定过程中充分发扬党内民主，杜绝“关门立法”倾向，使党内法规充分表达全体党员的共同意志和利益诉求。党内法规建设过程中的民主参与还存在一些不足，广大基层党员对制定党内法规的参与程度还有待提高，如“像《中国共产党党员权利保障条例》这样全党性的、涉及每一个党员利益，即党员最应有发言权的重要的党内法规，竟然没有广大党员参与讨论，而只是在党的职能部门和领导干部之间流转来去”。为此，要坚持发扬党内民主，完善党内法规制定程序，改革党内法规制定办法，提高党内法规立法的民主性，进而保障党内法规立法的科学性。
（四）科学原则
《暂行条例》规定，党内法规的制定要从党的建设的实际出发，既注重配套完备，又防止繁琐过滥，这是党内法规立法的科学原则。
党内法规建设是为党的建设服务的，因此，党内法规的制定必须以党的建设的实际为立足点和出发点，从我们党的具体实际情况出发，科学合理地规定党的组织和党员的权利义务，正确处理好党内各种关系。党内法规体系还有待进一步丰富和完善。当前，比较突出的问题是“党的程序性制度建设相对滞后，成为制度建设中的薄弱环节”，因此，要借鉴国家立法经验，加快建立和完善党内程序法，为党内实体法的实施提供有力的程序保障。
二、党内法规的立法体制
在国家立法中，立法体制是指按照宪法和法律的规定，国家机关立法权限划分的情况和状态。据此，党内法规的立法体制是指按照党章和有关党内法规的规定，党的组织和机关制定党内法规的权限的划分情况和状态。它包括两个层次的问题：一是哪些党的组织和机关享有制定党内法规的权限，二是不同主体制定的党内法规之间的层级关系。根据《暂行条例》的规定，中国共产党实行“两级一元”的党内法规立法体制。
三、党内法规的立法程序
在国家立法中，立法程序是指有关的国家机关，在制定、认可、修改、补充和废止法的活动中，所遵循的法定步骤和方法，具体包括提出法案、审议法案、表决和通过法案、公布法、修改和废止法等环节。据此，党内法规的立法程序，是有党内法规制定权限的党的组织和机关，在制定、认可、修改或废止党内法规的活动中，应当遵循的步骤和方法。根据《暂行条例》有关规定，党内法规立法程序包括规划、起草、审定、发布、备案、修改和废止等环节。
（一）规划
党内法规制定规划，是指享有制定党内法规权力的党的组织和机关，在职权范围内，按照一定原则和程序，编制的有关党内法规制定工作的计划和部署。编制党内法规制定规划，是党内法规立法工作的宏观起点。《暂行条例》规定，中央党内法规制定工作规划，由中央办公厅根据党章和中央指示，在调查研究并对中央纪律检查委员会、中央各部门提出的建议进行综合研究后汇总拟订，经中央书记处办公会议讨论，报中央政治局常委会审定。省级党委也应参照《暂行条例》精神，编制本级党委党内法规制定规划和年度计划。
党内法规制定规划一经批准，便具有党内的约束力和执行力，不得随意更改或停止执行。《暂行条例》规定，中央党内法规制定工作规划和计划在执行过程中需要变动时，或由中央进行调整，或由中央纪律检查委员会、中央各部门提出书面报告，经中央审定后进行调整。
（二）起草
党内法规的起草，是指党内法规草案的拟定。从实践看，由于草案起草后的审定环节，一般只对草案作局部、必要的修改和文字的修订，因此，草案的质量，在很大程度上决定了党内法规的立法质量，起草环节也就成为党内法规制定过程中十分重要的一环。《暂行条例》对起草主体、起草程序、草案内容等问题作出了规定。 关于起草主体，《暂行条例》规定，列入中央党内法规制定工作规划和计划的党内法规，按其内容，由中央纪律检查委员会、中央各部门分别起草。综合性的党内法规，由中央办公厅协调中央纪律检查委员会、中央有关部门联合起草。
关于起草程序，《暂行条例》强调，主管部门起草涉及其他部门工作范围的党内法规时，应与有关部门进行协商；经协商未能取得一致意见的，应在上报党内法规草案时对有关情况做出说明。总体而言，《暂行条例》对起草程序规定较为简单，没有做出全面细致的规定。为进一步提高党内法规的起草质量，有必要在修订《暂行条例》时，对起草人、起草程序、起草步骤等问题做出具体规定，进一步规范党内法规的起草过程，保证法规草案的基础品质。
关于草案内容，《暂行条例》规定，党内法规草案一般应包括下列内容：（一）名称；（二）制定目的和依据；（三）适用范围；（四）具体规范；（五）监督措施；（六）对违反规定的处理办法；（七）主管部门或负责解释的部门；（八）生效或施行日期。
《暂行条例》在“起草”一章中，还对草案的结构、语言等问题做出了规定，这些问题本质上属于立法技术方面的问题，因此，本文将在立法技术部分对上述问题进行阐述。
（三）审定
起草完成的党内法规草案，只有经过相应的党的组织或机关审定后，才能成为党的组织和党员必须遵守的行为规范。审定环节，类似与国家立法中审议与通过环节。
《暂行条例》对党内法规的审议批准做出了以下规定：（一）党章的修改，党的全国代表大会选举、组织方面的党内法规，以及涉及党的重大问题的党内法规，由党的全国代表大会审议批准；（二）党的某一方面工作的基本的党内法规，由中央委员会全体会议或者中央政治局会议审议批准；（三）须由中央发布或批准发布的其他重要的党内法规，由中央政治局常委会议审议批准；（四）中央纪律检查委员会、中央各部门发布属于其职责权限范围内的党内法规，由中央纪律检查委员会、中央各部门审议批准。《暂行条例》还赋予中央办公厅对拟经中央审议批准的党内法规草案进行校核，并向中央提出校核报告的职责。
（四）发布
“法律案经立法机关表决通过后便成为法律，但法律的生效还应经过法律的公布程序。若未按法定程序和法定形式予以公布，该法律不具有法律效力”。同样，党内法规在经过一定的党的组织或机关审定后，仍需按一定程序和形式公布，方能发生效力。
《暂行条例》对党内法规的发布主体进行了规定。经中央审议批准的党内法规，根据其内容和适用范围，以下列名义发布：（一）由中央发布；（二）经中央批准后由中央纪律检查委员会、中央主管部门发布；（三）经中央批准后由中央纪律检查委员会、中央有关部门联名发布。经中央纪律检查委员会、中央各部门审议批准的党内法规，由中央纪律检查委员会、中央各部门发布，或者由中央纪律检查委员会、中央有关部门联名发布。
《暂行条例》对党内法规的发布形式进行了规定。党内法规采用中共中央文件、中共中央办公厅文件、中央纪委文件、中央各部门文件的形式发布。有的党内法规公开发布。中央纪律检查委员会、中央各部门起草的拟由中央发布的党内法规，其发布范围和发布形式，由起草机关和部门提出建议，报中央审定。
（五）备案
为了维护和保证党内法规体系的统一和协调，《暂行条例》规定了党内法规备案制度。具体分两种情况：一是“或者备案”（不是必须备案），即“经中央纪律检查委员会、中央各部门审议批准的党内法规，由中央纪律检查委员会、中央各部门发布，或者由中央纪律检查委员会、中央有关部门联名发布，同时报送中央备案”；二是“应当备案”，即“各省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，应在发布的同时报送中央备案”。1990年11月，中共中央办公厅专门颁发《关于党内法规备案工作有关问题的通知》，对党内法规备案的有关事宜做出了明确规定。
（六）修改和废止
党内法规的修改和废止，也是党内法规制定程序的重要环节之一。《暂行条例》对党内法规的修改和废止，分两类情况作了不同规定：一是党内法规的修改或废止，由原发布机关确定，其程序参照《暂行条例》办理。二是在起草党内法规过程中，对同一事项，如果需要做出与现行的党内法规不相一致的规定，应在草案中做出废止现行党内法规或其中某些条款的规定，并在上报党内法规草案时说明情况和理由。
四、党内法规的立法技术
在国家立法中，立法技术是指立法者在立法活动过程中所采用的技能、技巧、规则等的总称。据此，党内法规的立法技术，是指党内法规制定者在党内法规制定过程中所采用的技能、技巧、规则等的总称，其涉及的内容十分广泛，主要包括党内法规立法的结构技术和语言技术两个方面。
（一）立法结构技术
立法结构技术所要解决的问题，一是党内法规的名称。《暂行条例》规定，党内法规的名称分别为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。在实践中，一些党的组织和党的机关制定了一些名为“意见”、“通知”的党内法规，这不符合《暂行条例》的规定，也有损于党内法规的严肃性和权威性。二是党内法规内容的构成单位。《暂行条例》规定，党内法规的内容用条文表述。条文可由若干款组成，款下可分项、目。内容较复杂的可分章、节。据此，党内法规的构成单位包括章、节、条、款、项、目六类。
（二）立法语言技术
语言文字是一切成文法规最基本的要件，它是表达立法主体的立法意图、立法目的的主要载体，因此，语言技术是种种立法技术尤其是微观立法技术中最重要的一种。立法语言技术的总体要求是准确、明确、规范、严谨、精炼。《暂行条例》规定，党内法规应文字规范、简明、准确。特别需要强调的是，党内法规的语言文字，不同于一般的党内报告、纪要、领导讲话、宣传提纲之类的语言文字应，当是“法言法语”。当前，一些党内法规政策性语言、宣示性语言过多的情况，不符合党内法规的立法语言技术，应当切实予以纠正。
参考文献：
[1]覃敏健.“强国家、大社会”：现代国家构建之理想形态——基于国家与社会关系之分析进路[J].长白学刊，2010（01）.
[2]徐艳.政党执政权力的产生和实现——基于国家与社会关系的研究视角[J].学理论，2010（11）.
[3]王香，王茂昌.试论国家权力与社会权力的关系——以构建我国和谐社会为视角的分析[J].枣庄学院学报，2011（03）.