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〔摘要〕相对不起诉，又称酌定不起诉，该制度的确立对于司法资源合理配置、社会矛盾化解、社会关系修复以及检察机关认罪认罚轻微刑事案件治理能力现代化水平提升均起到促进作用。该制度赋予了检察机关较大的自由裁量权，但对其监督制约仍然存在监督标准不易把握、监督制约不全面、监督制约机制得不到充分发挥的困境。面对该困境，应当从强化事前监督意识、事中监督制约、事后正负激励三个方面，通过对检察人员岗位廉政教育、查找廉政风险点，形成相对不起诉风险防控措施，以严明相对不起诉认定标准、严格相对不起诉办理、公开、报备、衔接、救济等程序方面，加强相对不起诉裁量权运行中的监督管理，并按照案件评查、监督巡查、能力考察“三查”方式，着力提升敢用、善用不起诉裁量权的能力，以期不断完善相对不起诉监督制约机制，构建严密的法治监督体系。
〔关键词〕相对不起诉; 认罪认罚从宽; 轻微刑事案件; 监督制约; 办案质效
〔中图分类号〕D9252〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-2689（2021）02-0160-07
相对不起诉作为我国检察机关的不起诉权之一，属于公诉权中不可分割的一部分，是检察机关在刑事诉讼中发挥主导作用、履行主体责任的重要方式，其随着《刑事诉讼法》的修订而不断完善。1979年制定的《刑事诉讼法》第三章，即提起公诉，第一百零一条第二款规定了检察机关可以免于起诉的两种情形，即依照刑法规定不需要判处刑罚的，以及依照刑法规定免除刑罚的。该条款从法律层面赋予了检察机关免于起诉的公诉权。1996年修订的《刑事诉讼法》第一百四十二条第二款将免于起诉修改为相对不起诉，较之前的规定，增加了“犯罪情节轻微”的要求，并在第三款中赋予了检察机关检察意见权，明确了相对不起诉后的行刑衔接程序。之后的两次修订，延续了相对不起诉的相关规定，但不起诉权的内涵从1979年《刑事诉讼法》中的免于起诉和法定不起诉，扩充到当下的五种不起诉类型，即法定不起诉、相对不起诉、存疑不起诉、附条件不起诉和2018年修订时新增的特殊情形不起诉，即最高人民检察院核准不起诉。基于《刑事诉讼法》相关规定，2019年10月24日两高三部下发的《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》第三十条指出，对认罪认罚后没有争议，不需要判处刑罚的轻微刑事案件，人民检察院可以依法作出不起诉决定。该意见的出台，促进了相对不起诉制度和认罪认罚从宽制度的有效衔接，为认罪认罚轻微刑事案件适用相对不起诉奠定了制度基础。2020年5月11日最高人民检察院发布的《人民检察院办理认罪认罚案件监督管理办法》第九条明确了认罪认罚轻微刑事案件适用不起诉的审批制度及检察官联席会制度，第十条规定了不起诉认罪认罚案件可以进行公开听证的五种案件情形，以公开促监督。
然而检察实践中，相对不起诉监督制约机制仍然存在薄弱环节，需要不断完善。2020年8月26日，政法领域全面深化改革推进视频会提出，要构建与新的执法司法权运行模式相适应的制约监督体系;2020年11月16日至17日，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上提出，要加快形成“严密的法治监督体系”，更是对检察监督尤其是对公诉权的监督制约提出新要求。本文将从明晰相对不起诉内涵出发，剖析相对不起诉适用过程中进行监督制约存在的困境，进而深入探析认罪认罚轻微刑事案件适用相对不起诉监督制约机制完善路径，以期提升检察机关对认罪认罚轻微刑事案件治理能力现代化水平，不断完善与多层次诉讼体系相适应的公诉模式和与其相适应的制约监督体系。
一、 内涵明晰：相对不起诉的本质内涵
根据《刑事诉讼法》及相关规定，“犯罪情节轻微”以及“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”属于检察机关适用相对不起诉的必要条件。其中犯罪情节，例如犯罪的时间、地点、手段、方法、动机、后果、结果，以及行为人情况、犯罪形态、犯罪后态度、共同犯罪中所处的作用等，是适用相对不起诉的重要考量因素，属于事实基础，具有一定的司法裁量空间;不需要判处刑罚是对法律未明文规定“免于刑罚”的补充，例如综合全案情况和量刑标准，宣告刑可能少于诉前已羁押的期限等情形，亦存在裁量空间和免除刑罚都属于法律基础。而免除刑罚，则是指法律明文规定可以免除刑罚的情节，例如《刑法》规定的十四种情节，即总论中第十条域外刑事判决的消极承认，第十九条听说、视觉机能对责任能力的影响，第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十四条、第二十七条、二十八条、第六十七条、第六十八条中涉及正当防卫、紧急避险、犯罪预备、犯罪中止、从犯、胁从犯、自首与坦白、立功的免除情形，分论中第三百五十一条、第三百八十三条、第三百九十条、第三百九十二条中分别规定的非法种植毒品原植物罪、贪污罪、行贿罪、介绍贿赂罪的免除情形，以及司法解释中关于“可以不起诉或者免于刑事处罚”的规定，如最高人民法院、最高人民检察院《关于办理盗窃刑事案件适用法律若干问题的解释》第七条规定的盗窃案件可以作出相对不起诉决定的四种情形。其中认罪认罚属于犯罪情节中的犯罪后态度，是适用相对不起诉的必要条件，在12309中国检察网中公开的103份相对不起诉案例于2020年4月19日登陆12309中国检察网，选取公开的不起诉决定书前一百页面中每页公开的第一份相对不起诉文书。中，563%的文书明确写明“认罪认罚”，并作为适用相对不起诉的条件之一，未明确写明的，从不起诉内容来看也能推断出行为人到案后认罪认罚。换言之，在司法实践中，认罪认罚是对轻微刑事案件适用相对不起诉的绝对前提，检察机关在处理认罪认罚轻微刑事案件时，被赋予了适用相对不起诉的自由裁量权。而认罪认罚从宽制度贯穿于相对不起诉始终，“从宽”既包含刑罚上的从轻、减轻处罚，又包含了程序上的从简，相对不起诉在其中起到了刑事案件的分流作用，实现了实体和程序上的雙重“从宽”。
二、 价值辨析：相对不起诉监督制约
的现实意义相对不起诉权充分体现“宽严相济”形势政策以及恢复性司法理念，发挥出不起诉的审前分流和过滤作用，能够促进司法资源合理分配、化解社会矛盾、修复社会关系，为提升轻微刑事案件治理能力现代化水平起到促进作用。然而任何权力都需要关进制度的笼子里，都需要加强监督制约，相对不起诉权的适用也不例外，对其监督制约主要存在如下三个方面的意义。 一是促进相对不起诉权的规范、准确适用，防止权力滥用和司法腐败。在明确相对不起诉标准后，对于适用相对不起诉权实质内容的监督，能够促进检察机关依据法定标准，规范、准确作出相对不起诉决定。同时，依法、依规适用相对不起诉、以及不超过裁量限度也是对该裁量权的限制，避免其沦为司法权力寻租的工具，防止超出裁量权、超出边界形成灯下黑，或背离相对不起诉裁量权设立的初衷，在有违客观公正的情况下，偏离作出正确决定的路径。只有建立健全相对不起诉标准及监督制约机制，才能更好的秉持立法初心，公正、准确行使不起诉裁量权[1]。
二是促进各方权益保障及司法公正，实现惩罚犯罪与保障人权并重。对于相对不起诉办案程序的监督，为实体正义实现提供保障。其中，程序上的监督制约，有利于各方诉讼参与人参与到案件办理过程之中，促进行为人、被害人、侦查机关明确权利义务、全面了解案情、掌握案件进展，实现各方权益保障。实体上的监督制约，为案件事实认定和法律正确适用增加砝码，有利于保障公平公正的真正实现，为行为人回归社会铺平道路。
三是促进司法公信力不断提升，确保权力在阳光下运行。对于相对不起诉的有效监督制约，促进该权力依法、依规公正行使，能够平息事端、化解矛盾、案结事了，实现社会关系修复、社会戾气减少，促进行为人回归生活和社会。此种监督制约方式，也受制于社会公众的有效监督之中，保障检察裁量权行使不脱离群众，并通过公开透明的形式，展现出检察机关参与社会治理的积极作为，不仅有助于提升办案质效，更有助于提升司法公信力。
三、 问题剖析：相对不起诉自由
裁量权风险梳理（一） 相对不起诉监督制约标准不易把握
现有《刑事诉讼法》和相关司法解释中规定的相对不起诉适用情况较为概括，统一的具体适用标准尚不明确。部分地区结合专题调研和探索，对常见的轻微刑事案件，制订了相对不起诉标准。例如，河南省检察院为统一司法标准、规范不起诉裁量权，研究出台《轻微刑事案件适用相对不起诉指导意见》，规定了故意伤害、危险驾驶、交通肇事等7类常见案件的相对不起诉适用标准[2]。又如浙江省湖州市南浔区人民检察院出台的《相对不起诉工作实施细则》，区分了不适用、适用相对不起诉的具体情形以及7类常见犯罪罪名的相对不起诉适用条件，为不起诉裁量权的行使提供了规范和指南[3]。然而这些地方经验，并未普及，适用的案件类型不全面。各地适用条件不统一，使得国家层面的监督制约，无法确定统一标准。
（二） 尚未实现相对不起诉监督制约“全覆盖”
日前，相对不起诉程序无专门规定，适用相对不起诉的法律依据较为分散。例如《人民检察院刑事诉讼规则》中规定了相对不起诉决定须经检察长批准、公开宣布、不起诉决定书送达等程序性要求，《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则（试行）》仅就不起诉案件公开审查程序性问题进行了详细规定，《人民检察院办理认罪认罚案件监督管理办法》属于对认罪认罚案件专门的监督管理规定，虽然其中明确了对不起诉认罪认罚从宽案件部分内容的监督制约，但目前仍未出台专门不起诉或相对不起诉程序性的规范性文件。除了该规定要求之外的其他相对不起诉相关工作，例如不起诉公开听证等选择性不起诉程序，在检察实践中易被忽视。因此，在相对不起诉程序监督制约方面，容易出现弱化或不全面的情况。
（三） 相对不起诉监督制约机制尚未得到充分发挥
据统计，2018年全国检察机关的不起诉率为77%，其中相对不起诉人数的占比为749%，起诉至法院被判处拘役、缓刑等轻缓刑的占判决总数44.5%[4]。直接反映出，相对不起诉适用率仍处于较低状态;侧面反映出检察人员不敢、不善适用相对不起诉权，司法理念和司法观念亟需转变[5]。此外，对于捕后不诉案件进行考核、进行司法责任认定，会对案件承办检察官适用相对不起诉造成思想负担，限制了相对不起诉的适用，影响监督制约机制作用发挥[6]。即使是在“捕诉一体”改革之后，捕后不诉率仍然作为重要指标之一用以考核案件质量，检察官在面对考核时，会在考虑对已批捕案件拟作出相对不起诉决定时充分“警觉”，从而存在“退而求此次”提出徒刑并适用缓刑的量刑建议情况。
四、 路径探析：相对不起诉裁量权的
全流程、全方位监督制约机制构建针对相对不起诉监督制约存在的三大问题，应以习近平法治思想2020年11月16日至17日，中央全面依法治国工作会议在北京召开，首次提出并系统阐述了习近平法治思想。为引领，从强化事前监督意识、事中监督制约、事后正负激励三个方面，构建严密的法治监督体系，促进检察裁量权依法、依规行使，实现案件办理政治效果、社会效果和法律效果“三效合一”。
（一） 强化事前监督意识
一是加强党的政治建设，强化岗前廉政教育，不断加强相对不起诉廉政风险防控工作。最高人民检察院检察长张军在第十九届全国检察理论研究年会上提出，检察工作是政治性极强的业务工作，也是业务性极强的政治工作。而开展相对不起诉工作时，就是要善于运用政治思维和智慧，把讲政治落实到其中，例如狠抓中央“三个规定”贯彻落实，严格相关报告制度，通过对违法适用相对不起诉反面案例的学习，达到“以案示警、以案为戒、以案促改”的目的。又如通过“三会一课”，加强党性教育，采用参观警示教育基地、观看廉政教育片、认真学习《人民检察院司法办案廉政风险防控工作指引》等方式，加强廉政教育，筑牢廉洁自律、规范用权的思想防线。检察机关内部负责纪检监察的部门，也要深入开展检务督查工作，确保检察人员在开展相对不起诉相关工作时公正廉洁司法。
二是查找廉政风险点，制定相对不起诉案件办理的风险防控措施。风险防控应当贯穿案件办理全过程，应从受理案件出發，逐一排查廉政风险点。例如在办案前，排查是否违反回避的规定;在办案中，排查是否严格按照相对不起诉的适用标准，是否存在与之前办理的类似案件存在同案不同处理的情形，是否按照办案规定听取了被害人意见，是否依照法定程序进行了公开审查、公开宣告，是否接受了当事人或其辩护人、诉讼代理人等的吃请;在办案后，排查是否依法对案件进行了公开，是否接受了群众监督等。风险防控过程，为规范司法奠定基础，是实现办案安全的最优保障。 （二） 强化事中监督制约
相对不起诉裁量权运行中的监督管理不仅包括权力内在本身，也包括适用程序，应当从实体和程序两个方面加强监督管理。
一是严明相对不起诉认定标准，确保“适用上准确”。首先，要明确把握五类不起诉的适用条件，严格区分相对不起诉和不构成犯罪不起诉情形，通过加强实体上对案件事实的正确认定以及法律的正确适用，避免出现类似“赵宇案”[7]撤销“相对不起诉”决定而作出“法定不起诉”的情况。相对不起诉虽然在结论上表现出的是司法机关不再追究行为人的刑事责任，但认定存在犯罪事实、符合犯罪构成要件、构成犯罪是前提，只是鉴于认罪认罚、情节轻微等情节，不追究刑事责任。而当行为人被认定为无罪时，作出的才是“法定不起诉”决定。两种不起诉权的适用，存在着完全不同的适用前提。其次，要秉持客观公正立场，灵活把握政策界限，审慎认定案件事实基础和法律基础，综合考虑认罪认罚的阶段、案件起因，主观恶性、危害后果和处理效果，细化认罪认罚轻微刑事案件适用相对不起诉的实质条件，形成适用标准的规范性文件。例如，在规定行为人身份时，将其明确为初犯、偶犯，且社会评价考核结果良好。尤其是在平等保护民营企业司法政策影响下，以及服务复工复产、服务国家和地方经济社会发展大局的大背景下，对于行为人是企业、企业经营者，或者是对企业发展具有关键作用的技术人员、管理人员，且确实影响企业正常生产经营的，要准确把握涉企案件法律界限，对涉企案件行为人主动赔偿损失、接受教育、履行社会责任等情况开展社会评价考核，并将评价结果作为适用相对不起诉的重要参考，最大限度减少司法办案对企业生产经营造成的负面影响。同时，可以充分借鉴域外缓起诉协议制度，积极探索构建与未成年人附条件不起诉制度所并行的企业犯罪附条件不起诉制度，为企业持续发展提供更多的可能性[8]。又如，在对案件造成影响的社会关系修复上，明确行为人须对财产权方面的損失进行赔偿，对人身权方面的损失进行修复，通过赔礼道歉、恢复原状，取得被害人谅解，对于被害人漫天要价的，要明确合理的赔偿机制，让“认罚”具有更加合理的渠道[9];在认罪认罚的阶段上，可明确认罪认罚始于侦查阶段，并将行为人的悔罪态度作为考量标准之一。检察文书中，也应明确作出相对不起诉依据，通过规范化的文书公开，促进释法说理，以公开促公正。
二是严格相对不起诉运行程序，确保“程序上规范”。具体而言，其一，要明确办理程序。拟适用相对不起诉案件的行为人，应当是无社会危险性，其在侦查阶段，通常已被取保候审。为使其尽快回归正常生活，减轻诉累，减少诉讼环节，应注重办案时效，尽快将认罪认罚轻微刑事案件依法不经审判终止在审查起诉阶段。因此，在案件办理时，不仅要注意实质上“从宽”，还要注重程序上“从快”，从便于行为人的角度，可在办案程序上实现当日受理案件、当日对犯罪嫌疑人作出取保候审决定、当日告知犯罪嫌疑人权利义务、当日对犯罪嫌疑人进行讯问、当日听取被害人意见、当日签署认罪认罚具结书六个当日。其中，认罪认罚具结书的签署，需在辩护律师或值班律师的见证下进行，加强认罪认罚自愿性、合法性的审查，扎实相对不起诉决定作出的基础依据。需要说明的是，签署认罪认罚具结书，是检察机关与犯罪嫌疑人“控辩协商”的结果[10]，以便从程序上保障犯罪嫌疑人同意检察机关对案件适用相对不起诉的自愿性，最大限度避免被不起诉人申诉的情况发生。
其二，要明确公开程序。对于行为人，在进行权利义务告知、认罪认罚从宽制度宣讲、讯问以听取其意见常规办案流程外，针对案件具体情况，适时对相关证据进行集中的简化展示即证据开示，保障其对案件的知情权和认罪认罚的真实性及自愿性;以上属于实体上的公开，在程序上也应通过公开听证、公开宣告，体现检察主导作用，发挥案件警示教育作用。相关程序运行中，可以适时邀请人民监督员参加，通过听取其对案件认定及处理意见的方式，接受人民监督员的监督。其中，公开听证的重点在于对案件证据情况、法律适用进行研讨，以及听取参与听证的各方意见，为是否作出相对不起诉决定提供参考。例如，通过公开听证认真听取被害人和公安机关的意见，尤其注重提升被害人在不起诉中的参与程度，充分保障被害人程序参与权和知情权，当以上双方均同意案件适用相对不起诉决定时，才能有效降低被害人自诉、公安机关复议复核的可能性，达到息诉罢访、案结事了的目的。而公开宣告的重点在于相对不起诉决定的宣布以及警示教育。宣告时，应及时通知公安机关承办人等到专门的宣告室，由承办检察官主持整个宣告仪式，以宣告场所标准化、宣告流程规范化、宣告内容说理化为要求，经过宣告准备、宣布开始、宣读决定书、听取意见、教育训诫、签收反馈等六个阶段，切实增强不起诉的仪式感、庄重感，增强被不起诉人对法律的敬畏。对于有条件的检察机关，可以探索认罪认罚轻微刑事案件的集中移送、集中审查、集中审理，集中听证，集中宣告，简化审查报告、简化办理流程，努力让正义来得更早。
其三，要明确报备程序。目前，对于承办检察官依法作出相对不起诉决定需要经过检察长批准，且需向上级检察机关进行报备，通过审批、报备加强内部把控、上级监督，有效防止办案中的司法干预，最大限度减少权力寻租空间。对于承办检察官拿不准的相对不起诉争议案件，可以提请部门负责人召开检察官联席会研究讨论，参会检察官通过查阅卷宗、查阅案件审查报告或听取承办检察官汇报等方式，在全面了解案情基础上参与讨论、发表意见。使承办检察官通过检察官联席会的方式，听取各方建言、汇集检察智慧，增强作出相对不起诉决定的内心确信，防止裁量权错用、滥用。
其四，要明确衔接程序。《刑事诉讼法》第一百四十二条第三款规定了检察机关提出检察意见的权力，为轻微刑事案件行政化处理的“行刑衔接”提供法律依据。承办检察官应根据案件情况，以及行为人在刑事立案后被羁押和其他处理情况，决定是否提出检察意见、提出何种意见、移送何机关进行处理，并跟踪处理结果，消除被不起诉人逃避行政处罚的可能性[11]。该意见可以是“倒裁”的行政处罚、行政处分或者没收违法所得，也可以是列入个人征信体系接受个人信用惩戒等。在该过程中，也应明确程序回转问题，如检察机关提出行政处罚的检察意见，当行为人不接受该行政处罚时，也意味着认罪认罚的变更，相对不起诉决定作出的前提发生了变化，应及时撤销相对不起诉决定，根据新出现的情况依法作出相应处理。此外，还应在办案中加强检察监督力度，秉持“在办案中监督，在监督中办案”的理念，审查证据的合法性、真实性，对侦查机关的侦查行为进行监督，对存在的不规范或违法情形，及时进行监督纠正，不能因为作出相对不起诉决定而降格对侦查活动的监督;对于办案中发现的社会治理问题，及时提出检察建议，为相关单位的建章立制、堵塞漏洞提供法律帮助，充分利用多元化纠纷解决机制、多层次诉讼监督体系实现“案结、事了、人和”和认罪认罚轻微刑事案件治理体系和治理能力现代化，避免办案出现简单的“不诉了之”。
〔关键词〕相对不起诉; 认罪认罚从宽; 轻微刑事案件; 监督制约; 办案质效
〔中图分类号〕D9252〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-2689（2021）02-0160-07
相对不起诉作为我国检察机关的不起诉权之一，属于公诉权中不可分割的一部分，是检察机关在刑事诉讼中发挥主导作用、履行主体责任的重要方式，其随着《刑事诉讼法》的修订而不断完善。1979年制定的《刑事诉讼法》第三章，即提起公诉，第一百零一条第二款规定了检察机关可以免于起诉的两种情形，即依照刑法规定不需要判处刑罚的，以及依照刑法规定免除刑罚的。该条款从法律层面赋予了检察机关免于起诉的公诉权。1996年修订的《刑事诉讼法》第一百四十二条第二款将免于起诉修改为相对不起诉，较之前的规定，增加了“犯罪情节轻微”的要求，并在第三款中赋予了检察机关检察意见权，明确了相对不起诉后的行刑衔接程序。之后的两次修订，延续了相对不起诉的相关规定，但不起诉权的内涵从1979年《刑事诉讼法》中的免于起诉和法定不起诉，扩充到当下的五种不起诉类型，即法定不起诉、相对不起诉、存疑不起诉、附条件不起诉和2018年修订时新增的特殊情形不起诉，即最高人民检察院核准不起诉。基于《刑事诉讼法》相关规定，2019年10月24日两高三部下发的《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》第三十条指出，对认罪认罚后没有争议，不需要判处刑罚的轻微刑事案件，人民检察院可以依法作出不起诉决定。该意见的出台，促进了相对不起诉制度和认罪认罚从宽制度的有效衔接，为认罪认罚轻微刑事案件适用相对不起诉奠定了制度基础。2020年5月11日最高人民检察院发布的《人民检察院办理认罪认罚案件监督管理办法》第九条明确了认罪认罚轻微刑事案件适用不起诉的审批制度及检察官联席会制度，第十条规定了不起诉认罪认罚案件可以进行公开听证的五种案件情形，以公开促监督。
然而检察实践中，相对不起诉监督制约机制仍然存在薄弱环节，需要不断完善。2020年8月26日，政法领域全面深化改革推进视频会提出，要构建与新的执法司法权运行模式相适应的制约监督体系;2020年11月16日至17日，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上提出，要加快形成“严密的法治监督体系”，更是对检察监督尤其是对公诉权的监督制约提出新要求。本文将从明晰相对不起诉内涵出发，剖析相对不起诉适用过程中进行监督制约存在的困境，进而深入探析认罪认罚轻微刑事案件适用相对不起诉监督制约机制完善路径，以期提升检察机关对认罪认罚轻微刑事案件治理能力现代化水平，不断完善与多层次诉讼体系相适应的公诉模式和与其相适应的制约监督体系。
一、 内涵明晰：相对不起诉的本质内涵
根据《刑事诉讼法》及相关规定，“犯罪情节轻微”以及“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”属于检察机关适用相对不起诉的必要条件。其中犯罪情节，例如犯罪的时间、地点、手段、方法、动机、后果、结果，以及行为人情况、犯罪形态、犯罪后态度、共同犯罪中所处的作用等，是适用相对不起诉的重要考量因素，属于事实基础，具有一定的司法裁量空间;不需要判处刑罚是对法律未明文规定“免于刑罚”的补充，例如综合全案情况和量刑标准，宣告刑可能少于诉前已羁押的期限等情形，亦存在裁量空间和免除刑罚都属于法律基础。而免除刑罚，则是指法律明文规定可以免除刑罚的情节，例如《刑法》规定的十四种情节，即总论中第十条域外刑事判决的消极承认，第十九条听说、视觉机能对责任能力的影响，第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十四条、第二十七条、二十八条、第六十七条、第六十八条中涉及正当防卫、紧急避险、犯罪预备、犯罪中止、从犯、胁从犯、自首与坦白、立功的免除情形，分论中第三百五十一条、第三百八十三条、第三百九十条、第三百九十二条中分别规定的非法种植毒品原植物罪、贪污罪、行贿罪、介绍贿赂罪的免除情形，以及司法解释中关于“可以不起诉或者免于刑事处罚”的规定，如最高人民法院、最高人民检察院《关于办理盗窃刑事案件适用法律若干问题的解释》第七条规定的盗窃案件可以作出相对不起诉决定的四种情形。其中认罪认罚属于犯罪情节中的犯罪后态度，是适用相对不起诉的必要条件，在12309中国检察网中公开的103份相对不起诉案例于2020年4月19日登陆12309中国检察网，选取公开的不起诉决定书前一百页面中每页公开的第一份相对不起诉文书。中，563%的文书明确写明“认罪认罚”，并作为适用相对不起诉的条件之一，未明确写明的，从不起诉内容来看也能推断出行为人到案后认罪认罚。换言之，在司法实践中，认罪认罚是对轻微刑事案件适用相对不起诉的绝对前提，检察机关在处理认罪认罚轻微刑事案件时，被赋予了适用相对不起诉的自由裁量权。而认罪认罚从宽制度贯穿于相对不起诉始终，“从宽”既包含刑罚上的从轻、减轻处罚，又包含了程序上的从简，相对不起诉在其中起到了刑事案件的分流作用，实现了实体和程序上的雙重“从宽”。
二、 价值辨析：相对不起诉监督制约
的现实意义相对不起诉权充分体现“宽严相济”形势政策以及恢复性司法理念，发挥出不起诉的审前分流和过滤作用，能够促进司法资源合理分配、化解社会矛盾、修复社会关系，为提升轻微刑事案件治理能力现代化水平起到促进作用。然而任何权力都需要关进制度的笼子里，都需要加强监督制约，相对不起诉权的适用也不例外，对其监督制约主要存在如下三个方面的意义。 一是促进相对不起诉权的规范、准确适用，防止权力滥用和司法腐败。在明确相对不起诉标准后，对于适用相对不起诉权实质内容的监督，能够促进检察机关依据法定标准，规范、准确作出相对不起诉决定。同时，依法、依规适用相对不起诉、以及不超过裁量限度也是对该裁量权的限制，避免其沦为司法权力寻租的工具，防止超出裁量权、超出边界形成灯下黑，或背离相对不起诉裁量权设立的初衷，在有违客观公正的情况下，偏离作出正确决定的路径。只有建立健全相对不起诉标准及监督制约机制，才能更好的秉持立法初心，公正、准确行使不起诉裁量权[1]。
二是促进各方权益保障及司法公正，实现惩罚犯罪与保障人权并重。对于相对不起诉办案程序的监督，为实体正义实现提供保障。其中，程序上的监督制约，有利于各方诉讼参与人参与到案件办理过程之中，促进行为人、被害人、侦查机关明确权利义务、全面了解案情、掌握案件进展，实现各方权益保障。实体上的监督制约，为案件事实认定和法律正确适用增加砝码，有利于保障公平公正的真正实现，为行为人回归社会铺平道路。
三是促进司法公信力不断提升，确保权力在阳光下运行。对于相对不起诉的有效监督制约，促进该权力依法、依规公正行使，能够平息事端、化解矛盾、案结事了，实现社会关系修复、社会戾气减少，促进行为人回归生活和社会。此种监督制约方式，也受制于社会公众的有效监督之中，保障检察裁量权行使不脱离群众，并通过公开透明的形式，展现出检察机关参与社会治理的积极作为，不仅有助于提升办案质效，更有助于提升司法公信力。
三、 问题剖析：相对不起诉自由
裁量权风险梳理（一） 相对不起诉监督制约标准不易把握
现有《刑事诉讼法》和相关司法解释中规定的相对不起诉适用情况较为概括，统一的具体适用标准尚不明确。部分地区结合专题调研和探索，对常见的轻微刑事案件，制订了相对不起诉标准。例如，河南省检察院为统一司法标准、规范不起诉裁量权，研究出台《轻微刑事案件适用相对不起诉指导意见》，规定了故意伤害、危险驾驶、交通肇事等7类常见案件的相对不起诉适用标准[2]。又如浙江省湖州市南浔区人民检察院出台的《相对不起诉工作实施细则》，区分了不适用、适用相对不起诉的具体情形以及7类常见犯罪罪名的相对不起诉适用条件，为不起诉裁量权的行使提供了规范和指南[3]。然而这些地方经验，并未普及，适用的案件类型不全面。各地适用条件不统一，使得国家层面的监督制约，无法确定统一标准。
（二） 尚未实现相对不起诉监督制约“全覆盖”
日前，相对不起诉程序无专门规定，适用相对不起诉的法律依据较为分散。例如《人民检察院刑事诉讼规则》中规定了相对不起诉决定须经检察长批准、公开宣布、不起诉决定书送达等程序性要求，《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则（试行）》仅就不起诉案件公开审查程序性问题进行了详细规定，《人民检察院办理认罪认罚案件监督管理办法》属于对认罪认罚案件专门的监督管理规定，虽然其中明确了对不起诉认罪认罚从宽案件部分内容的监督制约，但目前仍未出台专门不起诉或相对不起诉程序性的规范性文件。除了该规定要求之外的其他相对不起诉相关工作，例如不起诉公开听证等选择性不起诉程序，在检察实践中易被忽视。因此，在相对不起诉程序监督制约方面，容易出现弱化或不全面的情况。
（三） 相对不起诉监督制约机制尚未得到充分发挥
据统计，2018年全国检察机关的不起诉率为77%，其中相对不起诉人数的占比为749%，起诉至法院被判处拘役、缓刑等轻缓刑的占判决总数44.5%[4]。直接反映出，相对不起诉适用率仍处于较低状态;侧面反映出检察人员不敢、不善适用相对不起诉权，司法理念和司法观念亟需转变[5]。此外，对于捕后不诉案件进行考核、进行司法责任认定，会对案件承办检察官适用相对不起诉造成思想负担，限制了相对不起诉的适用，影响监督制约机制作用发挥[6]。即使是在“捕诉一体”改革之后，捕后不诉率仍然作为重要指标之一用以考核案件质量，检察官在面对考核时，会在考虑对已批捕案件拟作出相对不起诉决定时充分“警觉”，从而存在“退而求此次”提出徒刑并适用缓刑的量刑建议情况。
四、 路径探析：相对不起诉裁量权的
全流程、全方位监督制约机制构建针对相对不起诉监督制约存在的三大问题，应以习近平法治思想2020年11月16日至17日，中央全面依法治国工作会议在北京召开，首次提出并系统阐述了习近平法治思想。为引领，从强化事前监督意识、事中监督制约、事后正负激励三个方面，构建严密的法治监督体系，促进检察裁量权依法、依规行使，实现案件办理政治效果、社会效果和法律效果“三效合一”。
（一） 强化事前监督意识
一是加强党的政治建设，强化岗前廉政教育，不断加强相对不起诉廉政风险防控工作。最高人民检察院检察长张军在第十九届全国检察理论研究年会上提出，检察工作是政治性极强的业务工作，也是业务性极强的政治工作。而开展相对不起诉工作时，就是要善于运用政治思维和智慧，把讲政治落实到其中，例如狠抓中央“三个规定”贯彻落实，严格相关报告制度，通过对违法适用相对不起诉反面案例的学习，达到“以案示警、以案为戒、以案促改”的目的。又如通过“三会一课”，加强党性教育，采用参观警示教育基地、观看廉政教育片、认真学习《人民检察院司法办案廉政风险防控工作指引》等方式，加强廉政教育，筑牢廉洁自律、规范用权的思想防线。检察机关内部负责纪检监察的部门，也要深入开展检务督查工作，确保检察人员在开展相对不起诉相关工作时公正廉洁司法。
二是查找廉政风险点，制定相对不起诉案件办理的风险防控措施。风险防控应当贯穿案件办理全过程，应从受理案件出發，逐一排查廉政风险点。例如在办案前，排查是否违反回避的规定;在办案中，排查是否严格按照相对不起诉的适用标准，是否存在与之前办理的类似案件存在同案不同处理的情形，是否按照办案规定听取了被害人意见，是否依照法定程序进行了公开审查、公开宣告，是否接受了当事人或其辩护人、诉讼代理人等的吃请;在办案后，排查是否依法对案件进行了公开，是否接受了群众监督等。风险防控过程，为规范司法奠定基础，是实现办案安全的最优保障。 （二） 强化事中监督制约
相对不起诉裁量权运行中的监督管理不仅包括权力内在本身，也包括适用程序，应当从实体和程序两个方面加强监督管理。
一是严明相对不起诉认定标准，确保“适用上准确”。首先，要明确把握五类不起诉的适用条件，严格区分相对不起诉和不构成犯罪不起诉情形，通过加强实体上对案件事实的正确认定以及法律的正确适用，避免出现类似“赵宇案”[7]撤销“相对不起诉”决定而作出“法定不起诉”的情况。相对不起诉虽然在结论上表现出的是司法机关不再追究行为人的刑事责任，但认定存在犯罪事实、符合犯罪构成要件、构成犯罪是前提，只是鉴于认罪认罚、情节轻微等情节，不追究刑事责任。而当行为人被认定为无罪时，作出的才是“法定不起诉”决定。两种不起诉权的适用，存在着完全不同的适用前提。其次，要秉持客观公正立场，灵活把握政策界限，审慎认定案件事实基础和法律基础，综合考虑认罪认罚的阶段、案件起因，主观恶性、危害后果和处理效果，细化认罪认罚轻微刑事案件适用相对不起诉的实质条件，形成适用标准的规范性文件。例如，在规定行为人身份时，将其明确为初犯、偶犯，且社会评价考核结果良好。尤其是在平等保护民营企业司法政策影响下，以及服务复工复产、服务国家和地方经济社会发展大局的大背景下，对于行为人是企业、企业经营者，或者是对企业发展具有关键作用的技术人员、管理人员，且确实影响企业正常生产经营的，要准确把握涉企案件法律界限，对涉企案件行为人主动赔偿损失、接受教育、履行社会责任等情况开展社会评价考核，并将评价结果作为适用相对不起诉的重要参考，最大限度减少司法办案对企业生产经营造成的负面影响。同时，可以充分借鉴域外缓起诉协议制度，积极探索构建与未成年人附条件不起诉制度所并行的企业犯罪附条件不起诉制度，为企业持续发展提供更多的可能性[8]。又如，在对案件造成影响的社会关系修复上，明确行为人须对财产权方面的損失进行赔偿，对人身权方面的损失进行修复，通过赔礼道歉、恢复原状，取得被害人谅解，对于被害人漫天要价的，要明确合理的赔偿机制，让“认罚”具有更加合理的渠道[9];在认罪认罚的阶段上，可明确认罪认罚始于侦查阶段，并将行为人的悔罪态度作为考量标准之一。检察文书中，也应明确作出相对不起诉依据，通过规范化的文书公开，促进释法说理，以公开促公正。
二是严格相对不起诉运行程序，确保“程序上规范”。具体而言，其一，要明确办理程序。拟适用相对不起诉案件的行为人，应当是无社会危险性，其在侦查阶段，通常已被取保候审。为使其尽快回归正常生活，减轻诉累，减少诉讼环节，应注重办案时效，尽快将认罪认罚轻微刑事案件依法不经审判终止在审查起诉阶段。因此，在案件办理时，不仅要注意实质上“从宽”，还要注重程序上“从快”，从便于行为人的角度，可在办案程序上实现当日受理案件、当日对犯罪嫌疑人作出取保候审决定、当日告知犯罪嫌疑人权利义务、当日对犯罪嫌疑人进行讯问、当日听取被害人意见、当日签署认罪认罚具结书六个当日。其中，认罪认罚具结书的签署，需在辩护律师或值班律师的见证下进行，加强认罪认罚自愿性、合法性的审查，扎实相对不起诉决定作出的基础依据。需要说明的是，签署认罪认罚具结书，是检察机关与犯罪嫌疑人“控辩协商”的结果[10]，以便从程序上保障犯罪嫌疑人同意检察机关对案件适用相对不起诉的自愿性，最大限度避免被不起诉人申诉的情况发生。
其二，要明确公开程序。对于行为人，在进行权利义务告知、认罪认罚从宽制度宣讲、讯问以听取其意见常规办案流程外，针对案件具体情况，适时对相关证据进行集中的简化展示即证据开示，保障其对案件的知情权和认罪认罚的真实性及自愿性;以上属于实体上的公开，在程序上也应通过公开听证、公开宣告，体现检察主导作用，发挥案件警示教育作用。相关程序运行中，可以适时邀请人民监督员参加，通过听取其对案件认定及处理意见的方式，接受人民监督员的监督。其中，公开听证的重点在于对案件证据情况、法律适用进行研讨，以及听取参与听证的各方意见，为是否作出相对不起诉决定提供参考。例如，通过公开听证认真听取被害人和公安机关的意见，尤其注重提升被害人在不起诉中的参与程度，充分保障被害人程序参与权和知情权，当以上双方均同意案件适用相对不起诉决定时，才能有效降低被害人自诉、公安机关复议复核的可能性，达到息诉罢访、案结事了的目的。而公开宣告的重点在于相对不起诉决定的宣布以及警示教育。宣告时，应及时通知公安机关承办人等到专门的宣告室，由承办检察官主持整个宣告仪式，以宣告场所标准化、宣告流程规范化、宣告内容说理化为要求，经过宣告准备、宣布开始、宣读决定书、听取意见、教育训诫、签收反馈等六个阶段，切实增强不起诉的仪式感、庄重感，增强被不起诉人对法律的敬畏。对于有条件的检察机关，可以探索认罪认罚轻微刑事案件的集中移送、集中审查、集中审理，集中听证，集中宣告，简化审查报告、简化办理流程，努力让正义来得更早。
其三，要明确报备程序。目前，对于承办检察官依法作出相对不起诉决定需要经过检察长批准，且需向上级检察机关进行报备，通过审批、报备加强内部把控、上级监督，有效防止办案中的司法干预，最大限度减少权力寻租空间。对于承办检察官拿不准的相对不起诉争议案件，可以提请部门负责人召开检察官联席会研究讨论，参会检察官通过查阅卷宗、查阅案件审查报告或听取承办检察官汇报等方式，在全面了解案情基础上参与讨论、发表意见。使承办检察官通过检察官联席会的方式，听取各方建言、汇集检察智慧，增强作出相对不起诉决定的内心确信，防止裁量权错用、滥用。
其四，要明确衔接程序。《刑事诉讼法》第一百四十二条第三款规定了检察机关提出检察意见的权力，为轻微刑事案件行政化处理的“行刑衔接”提供法律依据。承办检察官应根据案件情况，以及行为人在刑事立案后被羁押和其他处理情况，决定是否提出检察意见、提出何种意见、移送何机关进行处理，并跟踪处理结果，消除被不起诉人逃避行政处罚的可能性[11]。该意见可以是“倒裁”的行政处罚、行政处分或者没收违法所得，也可以是列入个人征信体系接受个人信用惩戒等。在该过程中，也应明确程序回转问题，如检察机关提出行政处罚的检察意见，当行为人不接受该行政处罚时，也意味着认罪认罚的变更，相对不起诉决定作出的前提发生了变化，应及时撤销相对不起诉决定，根据新出现的情况依法作出相应处理。此外，还应在办案中加强检察监督力度，秉持“在办案中监督，在监督中办案”的理念，审查证据的合法性、真实性，对侦查机关的侦查行为进行监督，对存在的不规范或违法情形，及时进行监督纠正，不能因为作出相对不起诉决定而降格对侦查活动的监督;对于办案中发现的社会治理问题，及时提出检察建议，为相关单位的建章立制、堵塞漏洞提供法律帮助，充分利用多元化纠纷解决机制、多层次诉讼监督体系实现“案结、事了、人和”和认罪认罚轻微刑事案件治理体系和治理能力现代化，避免办案出现简单的“不诉了之”。