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两年前跻身LP阵营的国家财政资金，近日获得正式转正。此前的“试用”期间，国家财政资金多次投资参股创业投资基金，共有61支参股基金获审批。
近日，国家发改委和财政部联合发布了《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》（以下简称为《办法》），明确规定了创业投资基金的运作和退出等问题，为政府资金正式站队LP投资新兴产业拉开了大幕。
而在2009年底，两部门已开始试水此项工作。《关于实施新兴产业创投计划、开展产业技术研究与开发资金参股设立创业投资基金试点工作的通知》(以下简称为《试点通知》)已经公布，明文拉开“国家队”中央财政资金参与创投的序幕，可以看做是此次暂行办法的雏形。而试点的两年中，国家、地方政府资金参与市场化运作，示范之余带动社会资本共同参与创新产业发展，此次暂行办法的出台是肯定了政府资金参与创业投资的正确方向，并明确规定坚持方向走下去。
发力新兴产业
今年以来，国内金融形势复杂多变，股市低迷、通货膨胀、人民币升值、产业转型升级等问题困扰不断，而政府于3年前开始的4万亿元投资基础设施以拉动消费的措施也告一段落。眼下，政府资金需找到新的出口不断刺激实体经济发展。“而此次《办法》的颁布反映了政府旨在进一步推进投资方式转变，以新兴产业为突破口，并在投资形式上支持财政资金可循环使用。”中国创业投资专业委员会研究员胡芳日表示。
可印证的是，在9月14日开幕的夏季达沃斯论坛上，温家宝总理也释放了收紧政策、推进体制改革的信号。“当前处于换届前期，管理层要有所作为，推进体制改革较为困难。管理层可以做的似乎只有在金融改革方面，因为这一领域涉及的利益集团相对较少，难度相对较小。”财政部相关分析人员指出，“在政策收紧形势下，需要维持经济平稳增长；股市低迷，政治博弈决定金融改革必须有所突破，新兴产业就成了这两条线的交叉点，成为了财政政策的发力点。”
《办法》中“新兴产业创投计划”是指中央财政资金通过直接投资创业企业、参股创业投资基金等方式，培育和促进新兴产业发展的活动。而资金的具体投向规定非常明确：财政资金参股创投基金（以下简称为参股基金）的重点投资方向应集中于节能环保、生物与新医药、新材料、新能源汽车等战略性新兴产业；不得投资上市企业、房地产及其他创投基金或投资性企业，并强调需重点扶持初创期及早中期的企业成长。而之前的《试点通知》并未就具体投资领域及被投企业的条件等作出明确规定。
政策的风吹向哪儿，最先感知的必是投资者。市场咨询机构清科研究认为：新办法在投资行业及投资阶段上的严格要求，将推动一批专注于战略性新兴产业的创投基金的建立，且基金的投资阶段亦将向早中期推移。
事实也证明，中央、地方政府资金在加快转变高端自主创新资源集聚、推进战略性新兴产业成长，加速产业结构调整，促进经济发展方式转变方面发挥了引领和助推作用。截至目前，发改委已经审批通过地方上报的基金共61支，总规模173亿元。这61支新兴产业创投基金中，信息行业占比最多，达16支；生物行业14支，新材料10支，新能源8只，节能环保6支，装备、海洋和其他类共7支。按区域来看，东部有29支，中部有17支，西部和东北分别为7支和8支。
市场化运作
参股基金是由中央财政从产业技术研究与开发资金等专项资金中安排资金与地方政府资金、社会资本共同发起设立的创业投资基金。与之前的地方政府引导型基金有一定的相似之处。而之前，很多地方政府主导设立的引导基金明确规定：一旦项目清盘，先保证引导部分的股份退出。这一同股不同权的规定影响了民间资本的积极性，使诸多政府引导基金发展面临阻碍。
而在两年前的《试点通知》中，就规定：国家资金与地方政府资金同进同出，除在基金章程中规定的条款外，国家资金不要求优于其他社会股东的额外优惠条款。这一规定为政府资金以市场化方式参与创投行业做出了表率。在市场化操作思路下，2009年底，创投“国家队”中央财政资金即试水7省市，成立基金20支。其中，由发改委设立的国家产业技术研发资金出资10亿元，资金来源于中央财政，地方政府出资12亿元，吸引了民间资本近70亿元。
近日的《办法》也对这一市场化的倾向给以确认。《办法》明确规定：“除参股基金章程中约定外，(中央财政出资资金)不要求优于其他出资人的额外优惠条款。”最坏的情况下，“当参股基金清算出现亏损时，首先由参股基金管理机构以其对参股基金的出资额承担亏损，剩余部分由中央财政、地方政府和其他出资人按出资比例承担。”
另外，发改委人士指出：“新兴产业创投计划按照设想包括四种形式：政府直接投资、创投基金、天使基金和联合投资。创投基金相对政府直接投资来说更为灵活，相对于天使基金和联合投资来说，风险又比较小。”
而这种创投形式是否会对大量的VC、PE投资构成冲击？某知名风投机构人士表示：“创投基金由政府引导，大量风险投资机构可参与其中，因此PE机构如果有实力可参与其中，分食蛋糕。中国的PE发展比美国晚了近40年，纯粹的天使投资机构并不很多，有的也是国外风投的分支机构，大量的PE投资中晚期、成熟企业，因此并不构成太大竞争。” 在投资领域方面，天使投资机构下手投资的领域包括科技、互联网、TMT等，近年来看好新能源、清洁技术、生物等领域投资。“不过，参股基金投资领域与之前的一些政府引导基金投资领域有交叉领域。”一位引导型基金公司工作人员表示。
不过，《办法》中在出资方式、参股基金管理机构、受托管理机构方面都设置了条件，保证优质机构进入。如在出资方式上要求：“对于新设立创业投资基金，申请中央财政资金出资的要求包括每支参股基金募集资金总额不低于2.5亿元，其中除中央财政和地方政府外的其他出资人出资额合计不低于1.5亿元，而除参股基金管理机构外的单个出资人出资额不低于1000万元。”清科认为：此项要求旨在考察出资人的资质和募资能力。”
对于参股基金管理机构，《办法》也同样给予规定，要求包括注册资本不低于500万元、有3名具备3年以上创业投资或基金管理工作经验的高级管理人员、有对3个以上创业企业投资的成功案例等。相关投资人士指出：“对管理机构门槛的设定恰到好处，一方面，对注册资本的要求较为宽松，有利于鼓励市场中的创投积极申请中央财政出资，参与战略性新兴产业发展；另一方面，则通过对管理机构过往投资业绩做出限定，保障了参股基金管理机构的资质。
而受托管理机构的挑选相对严苛。需在“注册资本不低于1亿元，从事创投管理业务5年以上，有至少5名从事3年以上创业投资相关经验的从业人员等”的大型机构中挑选。
退出机制
对于政府资金的退出方式，在之前的实践中遭遇了难题。很多与跟政府一起合作的民营机构认为：与政府合作自身利益无法保证，导致对政府参股的创投兴趣不大。市场分析人士认为，原因一是这些产业投资基金的运作不够市场化，二是具体投向不明确。
针对这一现象，《办法》中规定：以上情况中中央财政资金可无需其他出资人同意，选择退出，并且在基金章程中做好约定。《办法》同时规定：“财政参股基金退出后将会把获得的投资收益再重新投下去，通过创投基金让中央财政从直接投资变成了间接投资。”因创投基金不是政府直接投资不涉及国有资产转让的问题，完全按照市场化运作，因此退出时，地方政府和社会企业都可接手。
“在实际操作中，国有体制约束是创投公司更好发挥政府参股创投基金的一大障碍。”一家在地方国有投资机构的工作人员表示。地方财政的投入部分，由于体质问题，监管方有的属于各部门，有的属于国资委，容易出现退出难题。由部门管理的国有创投从创投基金里退出，一般是按协议退出方式，而地方国资委监管下的创投则必须按国资法退出。
但在按国资法退出时，须遵循一系列程序来做审计、评估、挂牌。而对于初创期科技型企业，股权退出上有特殊政策，而企业也掌握了其中的规律，挂牌时被摘牌的几率大，而国资委在评估时给出的挂牌价格也不高，致使政府资金退出时获得溢价的并不多。
对此，专家指出：对于政府资金的退出可以分门别类，如在企业创立时进去的政府资金，在退出时有权协议退出。
近日，国家发改委和财政部联合发布了《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》（以下简称为《办法》），明确规定了创业投资基金的运作和退出等问题，为政府资金正式站队LP投资新兴产业拉开了大幕。
而在2009年底，两部门已开始试水此项工作。《关于实施新兴产业创投计划、开展产业技术研究与开发资金参股设立创业投资基金试点工作的通知》(以下简称为《试点通知》)已经公布，明文拉开“国家队”中央财政资金参与创投的序幕，可以看做是此次暂行办法的雏形。而试点的两年中，国家、地方政府资金参与市场化运作，示范之余带动社会资本共同参与创新产业发展，此次暂行办法的出台是肯定了政府资金参与创业投资的正确方向，并明确规定坚持方向走下去。
发力新兴产业
今年以来，国内金融形势复杂多变，股市低迷、通货膨胀、人民币升值、产业转型升级等问题困扰不断，而政府于3年前开始的4万亿元投资基础设施以拉动消费的措施也告一段落。眼下，政府资金需找到新的出口不断刺激实体经济发展。“而此次《办法》的颁布反映了政府旨在进一步推进投资方式转变，以新兴产业为突破口，并在投资形式上支持财政资金可循环使用。”中国创业投资专业委员会研究员胡芳日表示。
可印证的是，在9月14日开幕的夏季达沃斯论坛上，温家宝总理也释放了收紧政策、推进体制改革的信号。“当前处于换届前期，管理层要有所作为，推进体制改革较为困难。管理层可以做的似乎只有在金融改革方面，因为这一领域涉及的利益集团相对较少，难度相对较小。”财政部相关分析人员指出，“在政策收紧形势下，需要维持经济平稳增长；股市低迷，政治博弈决定金融改革必须有所突破，新兴产业就成了这两条线的交叉点，成为了财政政策的发力点。”
《办法》中“新兴产业创投计划”是指中央财政资金通过直接投资创业企业、参股创业投资基金等方式，培育和促进新兴产业发展的活动。而资金的具体投向规定非常明确：财政资金参股创投基金（以下简称为参股基金）的重点投资方向应集中于节能环保、生物与新医药、新材料、新能源汽车等战略性新兴产业；不得投资上市企业、房地产及其他创投基金或投资性企业，并强调需重点扶持初创期及早中期的企业成长。而之前的《试点通知》并未就具体投资领域及被投企业的条件等作出明确规定。
政策的风吹向哪儿，最先感知的必是投资者。市场咨询机构清科研究认为：新办法在投资行业及投资阶段上的严格要求，将推动一批专注于战略性新兴产业的创投基金的建立，且基金的投资阶段亦将向早中期推移。
事实也证明，中央、地方政府资金在加快转变高端自主创新资源集聚、推进战略性新兴产业成长，加速产业结构调整，促进经济发展方式转变方面发挥了引领和助推作用。截至目前，发改委已经审批通过地方上报的基金共61支，总规模173亿元。这61支新兴产业创投基金中，信息行业占比最多，达16支；生物行业14支，新材料10支，新能源8只，节能环保6支，装备、海洋和其他类共7支。按区域来看，东部有29支，中部有17支，西部和东北分别为7支和8支。
市场化运作
参股基金是由中央财政从产业技术研究与开发资金等专项资金中安排资金与地方政府资金、社会资本共同发起设立的创业投资基金。与之前的地方政府引导型基金有一定的相似之处。而之前，很多地方政府主导设立的引导基金明确规定：一旦项目清盘，先保证引导部分的股份退出。这一同股不同权的规定影响了民间资本的积极性，使诸多政府引导基金发展面临阻碍。
而在两年前的《试点通知》中，就规定：国家资金与地方政府资金同进同出，除在基金章程中规定的条款外，国家资金不要求优于其他社会股东的额外优惠条款。这一规定为政府资金以市场化方式参与创投行业做出了表率。在市场化操作思路下，2009年底，创投“国家队”中央财政资金即试水7省市，成立基金20支。其中，由发改委设立的国家产业技术研发资金出资10亿元，资金来源于中央财政，地方政府出资12亿元，吸引了民间资本近70亿元。
近日的《办法》也对这一市场化的倾向给以确认。《办法》明确规定：“除参股基金章程中约定外，(中央财政出资资金)不要求优于其他出资人的额外优惠条款。”最坏的情况下，“当参股基金清算出现亏损时，首先由参股基金管理机构以其对参股基金的出资额承担亏损，剩余部分由中央财政、地方政府和其他出资人按出资比例承担。”
另外，发改委人士指出：“新兴产业创投计划按照设想包括四种形式：政府直接投资、创投基金、天使基金和联合投资。创投基金相对政府直接投资来说更为灵活，相对于天使基金和联合投资来说，风险又比较小。”
而这种创投形式是否会对大量的VC、PE投资构成冲击？某知名风投机构人士表示：“创投基金由政府引导，大量风险投资机构可参与其中，因此PE机构如果有实力可参与其中，分食蛋糕。中国的PE发展比美国晚了近40年，纯粹的天使投资机构并不很多，有的也是国外风投的分支机构，大量的PE投资中晚期、成熟企业，因此并不构成太大竞争。” 在投资领域方面，天使投资机构下手投资的领域包括科技、互联网、TMT等，近年来看好新能源、清洁技术、生物等领域投资。“不过，参股基金投资领域与之前的一些政府引导基金投资领域有交叉领域。”一位引导型基金公司工作人员表示。
不过，《办法》中在出资方式、参股基金管理机构、受托管理机构方面都设置了条件，保证优质机构进入。如在出资方式上要求：“对于新设立创业投资基金，申请中央财政资金出资的要求包括每支参股基金募集资金总额不低于2.5亿元，其中除中央财政和地方政府外的其他出资人出资额合计不低于1.5亿元，而除参股基金管理机构外的单个出资人出资额不低于1000万元。”清科认为：此项要求旨在考察出资人的资质和募资能力。”
对于参股基金管理机构，《办法》也同样给予规定，要求包括注册资本不低于500万元、有3名具备3年以上创业投资或基金管理工作经验的高级管理人员、有对3个以上创业企业投资的成功案例等。相关投资人士指出：“对管理机构门槛的设定恰到好处，一方面，对注册资本的要求较为宽松，有利于鼓励市场中的创投积极申请中央财政出资，参与战略性新兴产业发展；另一方面，则通过对管理机构过往投资业绩做出限定，保障了参股基金管理机构的资质。
而受托管理机构的挑选相对严苛。需在“注册资本不低于1亿元，从事创投管理业务5年以上，有至少5名从事3年以上创业投资相关经验的从业人员等”的大型机构中挑选。
退出机制
对于政府资金的退出方式，在之前的实践中遭遇了难题。很多与跟政府一起合作的民营机构认为：与政府合作自身利益无法保证，导致对政府参股的创投兴趣不大。市场分析人士认为，原因一是这些产业投资基金的运作不够市场化，二是具体投向不明确。
针对这一现象，《办法》中规定：以上情况中中央财政资金可无需其他出资人同意，选择退出，并且在基金章程中做好约定。《办法》同时规定：“财政参股基金退出后将会把获得的投资收益再重新投下去，通过创投基金让中央财政从直接投资变成了间接投资。”因创投基金不是政府直接投资不涉及国有资产转让的问题，完全按照市场化运作，因此退出时，地方政府和社会企业都可接手。
“在实际操作中，国有体制约束是创投公司更好发挥政府参股创投基金的一大障碍。”一家在地方国有投资机构的工作人员表示。地方财政的投入部分，由于体质问题，监管方有的属于各部门，有的属于国资委，容易出现退出难题。由部门管理的国有创投从创投基金里退出，一般是按协议退出方式，而地方国资委监管下的创投则必须按国资法退出。
但在按国资法退出时，须遵循一系列程序来做审计、评估、挂牌。而对于初创期科技型企业，股权退出上有特殊政策，而企业也掌握了其中的规律，挂牌时被摘牌的几率大，而国资委在评估时给出的挂牌价格也不高，致使政府资金退出时获得溢价的并不多。
对此，专家指出：对于政府资金的退出可以分门别类，如在企业创立时进去的政府资金，在退出时有权协议退出。