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重庆率先基本解决义务教育“普九债务”, 为化解数百亿城镇与乡村义务教育负债提供了借鉴
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新学年伊始,重庆万州区教委主任万启蒙日子好过了许多。往年此时,辖区内一些中小学被追讨欠债,有的甚至不能如期开学,他不得不四处“化缘”,到处“灭火”。
万启蒙的轻松源于重庆市政府化解“普九债务”计划。截至2002年底,万州区“普九债务”高达1.88亿元。重庆市自2003年9月启动该计划至今,万州已化解“普九债务”1.44亿元。
所谓“普九债务”,是指在普及九年制义务教育过程中学校和基层政府欠下的债务。中国政府在上世纪90年代提出,要在20世纪末普及九年制义务教育,并制订了从校舍到图书室在内的“普九”验收标准和计划,逐县检查验收。
而中国长期实行“农村教育农民办”,各级财政对农村义务教育投入很少;加之受上级“普九达标”压力驱使,基层领导和乡村学校不得不举债搞建设,遂形成“普九债务”。
据重庆市财政厅教科文处处长周庆良介绍,截至2006年底,重庆各地“普九债务”上报总计32.2亿元,经会计师事务所审核认定24.7亿元,目前已偿还19.5亿元。在这已偿还的19.5亿元中,重庆各区县财政承担了大约11亿元,市本级财政承担8.5亿元。
重庆市立足自身化解“普九债务”,使其成为全国第一个基本解决义务教育“普九债务”的省级行政区。这一做法得到财政部和教育部的认可,被称为全国化解“普九债务”的“重庆模式”。
化解“普九债务”还在另一个层面具有意义。在中国,“普九债务”是全国乡村债务的重要部分。据全国人大执法检查报告,全国仅农村义务教育“普九”负债就高达500多亿元,加上城镇义务教育“普九负债”,该债务总量占全国乡村债务的至少十分之一。又据专家估计,全国乡镇和村级组织共负债至少6000亿元,相当于每个农民负债700元。由于缺乏偿还渠道,乡村负债一直是农民负担反弹的隐患。
今年6月5日,国务院农村综合改革工作小组办公室在重庆召开“部分省市清理化解农村义务教育普九债务工作座谈会”。财政部副部长张少春表示,清理化解“普九”债务是2007年农村综合改革的重点工作,要以“普九债务”为突破口,为化解数千亿元乡村债务积累经验。
核实债务
如今看来,重庆能够化解“普九债务”,一个重要做法是对债务进行严格认定,防止“搭车”虚增债务。
重庆化解“普九债务”始于2003年8月。当时,全市40个区县只有一个区县没有“普九债务”。一些农村中小学经常在开学时被工程队“封门”。有的学校刚收了学杂费,就被建筑队老板悉数拿走。一些学校甚至连粉笔、墨水等基本教学用品都买不起。
2003年前后,随着农村税费改革推进,乡镇政府收入锐减,农村教育投入不足问题日渐暴露。中央政府要求,农村义务教育投入改为“以县为主”,“农村中小学不得负债建设”、县级政府要“摸清普九负债底数”,并“尽力偿还”。
2003年9月1日,重庆市常务副市长黄奇帆主持召开全市“普九”欠债清理核实工作会议。黄奇帆要求:“9月3日到9月12日,各区县要通过自查把本地‘普九负债’的账算清楚,上报到重庆市财政局和教委。”
2003年9月中旬,各区县自查数据全部上报。经汇总,截至2002年12月31日,全市“普九债务”共计26.3亿元。这些负债项目共计9659笔,从数万元到数百万元不等,分布于全市1万多所学校。其中欠工程队工程款36.6%,向学校教职工借款占15.6%,国内银行贷款占14.6%,向农村合作基金会等借款占9.2%,向其他单位借款占7.9%,向其他单位职工借款占5.6%,向学生家长借款占4.7%。其余为贷款利息和世行贷款等。
从义务教育学校负债的用途看,其中有81.4%用于校舍修建,7.8%用于土地征用,9.5%用于设备购置;其余则包括世行贷款培训及管理等费用。
为了防止各区县虚增“普九”债务,重庆市财政局出资近200万元,聘请了重庆市共12个会计师事务所、近200个专业会计师,分赴各区县1万多所学校,逐笔审核区县上报的债务。
重庆市财政厅教科文处处长周庆良告诉《财经》记者:“首先,此次清查的债务统一截止到2002年年底,此后的债务另外统计;其次,此次债务清查仅限于建校舍和征地,不包括改善办学条件等的费用;三是所有借款只偿还本金,高出银行同期利率部分一律不认;最后,每一笔债务都要经过独立审计,并经当地教育、财政部门认可后方可上报。”
经会计师事务所独立审计逐笔核实调查,全市26.3亿元“普九”债务被压缩至20.1亿元。其中先剔除了各区县上报的不属于“普九”范围的民办学校、农校、职业中学等所负担的债务,再分类核减。
“核减的债务主要有三类:一是欠债资料、证据不充分,手续不齐备或者借款用途不明的;二是各级政府已安排有‘普九’专项资金,但因被挤占挪用而导致的负债;三是一些完全中学,由于所办高中属于非义务教育,就把这部分债务剔除了。”周庆良对《财经》记者解释说。
上述20.1亿元债务,上报到重庆市财政局后,经过市领导和有关部门反复斟酌,最后又被压缩至16.1亿元,出现了整整4亿元的差额。
据周庆良介绍,上述4亿元都是真实的债务,之所以没有计入,一是农村合作基金会等债务,由于中央和重庆都有专门政策,另有渠道解决;二是世行贷款,贷款期限长达30年,甚至40年,目前还款期还未到;三是一些学校超标准购置教学仪器和设备负债。
“偿债联动机制”
核实“普九债务”后,下一步就是“清偿”。
在清理审核债务阶段,重庆市政府确定,“普九债务”由区县和市级财政共同承担。具体而言,对比较富裕的主城九区,市级财政承担债务的20%,区级财政承担80%;对万州、奉节等比较贫困的18个区县,偿债资金由市级财政和区县财政各承担一半;对处于中间的区县,市本级财政承担40%,其余60%由区县自己筹集。
“共同承担”原则对重庆市政府来说并不轻松。重庆可用财力有限,所能承担的偿债资金亦相当有限。据重庆市财政局统计,重庆市2006年地方财政收入529亿元,但财政支出高达820億元。
各区县财政更加困难。重庆市共有40个区县,其中有14个国家级贫困县,4个市级贫困县。虽然重庆市财政在2004年预算中已预留了“普九”偿债资金,但各区县财力薄弱,除了主城区,大多数属于“吃饭财政”,有的区县收入甚至连人头费都不够,何谈专门拿钱偿还“普九负债”?
事实上,重庆市用了三年的时间才基本清偿了上述16亿元“普九债务”。2004年是偿债的第一年,全市仅仅偿还“普九债务”共计1亿多元。按照该速度,至少需要15年时间。而重庆真正的“普九”偿债高峰在2005年和2006年。2005年两级财政共偿还接近10亿元,2006年偿还5亿多元。到2006年底,16.1亿元债务已全部清偿。
是什么加快了重庆偿还“普九债务”的步伐?重庆市财政局教科文处处长周庆良回顾四年往事时,依然感慨万端。
“应该说,2005年以来,中央财政的‘三奖一补’资金加快了普九偿债的进程。目前看来,除了重庆市本级财政安排,中央‘三奖一补’资金是各区县偿债最重要的资金来源。”他说。
2005年3月,为缓解中西部地区基层财政困难, 中央决定拨款150亿元实行“三奖一补”。所谓“三奖”,一是对财政困难县乡政府增加税收收入,或省市级财政增加对该县财力补助的,给予奖励;二是对县乡政府精简机构和人员给予奖励;三是对产粮大县给予奖励。“一补”指的是对缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助。
2005年,重庆市各区县共得到中央“三奖一补”资金3.3亿元。重庆市主管财政的领导要求,把这些资金全部给区县财政,并规定其中80%用于偿还“普九”债务。同时,重庆市财政拿出5亿元,用于“普九”偿债。
有了资金,偿债的步伐立即加快。2005年当年,全市一举偿还“普九负债”共计10亿元。其中,区县财政预算安排2亿元,上述“三奖一补”资金共计安排2.6亿元。
对于每一步债务,具体的偿还过程被称为“销号制”。
据重庆市财政局官员介绍,重庆市财政局对全市每一笔“普九债务”都编了号,建立了详细的债务档案。在具体偿债中,实行“市财政和区县联动”,所谓“你动我才动,你不动我也不动”。
也就是说,区县财政每年都要首先清偿一定数量的债务,然后重庆市财政才会根据上述分担比例拨付相应的补助资金。区县应把这些债务的清偿凭证和相关报告上報重庆市财政局,经查属实后,对这些债务“销号”。然后,市财政根据分担比例拨付相应的补助资金,这些资金必须对应新的负债项目。而且这些资金并不支付给区县,而是由市财政直接打入债主的账户。
上述“偿债联动机制”给区县提供了正向激励。有了“三奖一补”资金垫底,市本级财政又承诺给予相应补贴,才使得区县财政有能力、也有主动性去逐笔偿还上述“普九”债务。
中央政府将承担更多责任
2005年底,中国政府决定在五年内出资2182亿元资助农村义务教育免除学杂费,并确保其公用经费和校舍维修需求。目前,全国农村义务教育阶段已经全部免除学杂费,2009年农村义务教育阶段公用经费补助标准也将有大幅提高。
但是,全面免除学杂费后,学校完全丧失资金来源,一些债主更会因此 “堵学校”、“封大门”,甚至采取极端措施。在这样的情势下,解决全国超过500亿元的“普九负债”已经迫在眉睫。
作为先行者,“重庆模式”对各地未来化解乡村债务提供了借鉴。但从客观上看,重庆模式也有其不彻底性。
首先,重庆在“普九”债务的清查统计上,把与农村合作基金会等有关的负债剔除出来,使得一些债务依然背在学校或基层政府身上,隐忧犹存。
其次,重庆在清偿过程中,仅仅计算建造校舍和征用土地的负债,而学校其他负债并没有纳入清偿范围,这也给学校增加压力,甚至成为“教育乱收费”的借口。事实上,这也是农民负担反弹的重要原因。
更为重要的是,重庆市此次清偿“普九债务”,时间截至2002年底,2003年至今新发生的债务无从化解。据重庆市财政局教科文处处长周庆良介绍,截至2006年底,全市“普九债务”又增加了4亿多元,主要是因为五个县是2003年后才完成“普九”,积累了不少债务。
重庆市万州区教委主任万启蒙告诉《财经》记者:“2002年前的债务化解了,此后的债务依然沉重。中央应该建立化解‘普九负债’的长效机制,上级财政要跟进,否则仅靠基层很难。”
采访中,一些教育专家指出,重庆的模式固然值得关注,但义务教育属于公共物品,各地因提前“普九”而遭致的债务,中央财政应该承担相应的责任。首先要把全国的底数搞清楚,然后由中央和地方共同化解。至于审核清查和偿还方案,也应该尽快出台相关政策,细化相关制度规则。
据财政部副部长张少春的讲话,财政部拟把全国清理农村义务教育“普九债务”的负债时点,截止到2005年12月31日。也就是说,主要立足于解决2005年底农村义务教育免除学杂费前的“普九债务”。
财政部已经明确,“由于普九债务规模较大,沉淀的时间长,完全依靠地方解决有一定困难。为此,中央政府也要承担相应责任,在财力上对地方给予适当支持”。
据记者了解,国务院农村综合改革工作小组办公室已拟定了《关于做好清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作的意见》,目前正在进一步研究修改,年内有望出台。
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新学年伊始,重庆万州区教委主任万启蒙日子好过了许多。往年此时,辖区内一些中小学被追讨欠债,有的甚至不能如期开学,他不得不四处“化缘”,到处“灭火”。
万启蒙的轻松源于重庆市政府化解“普九债务”计划。截至2002年底,万州区“普九债务”高达1.88亿元。重庆市自2003年9月启动该计划至今,万州已化解“普九债务”1.44亿元。
所谓“普九债务”,是指在普及九年制义务教育过程中学校和基层政府欠下的债务。中国政府在上世纪90年代提出,要在20世纪末普及九年制义务教育,并制订了从校舍到图书室在内的“普九”验收标准和计划,逐县检查验收。
而中国长期实行“农村教育农民办”,各级财政对农村义务教育投入很少;加之受上级“普九达标”压力驱使,基层领导和乡村学校不得不举债搞建设,遂形成“普九债务”。
据重庆市财政厅教科文处处长周庆良介绍,截至2006年底,重庆各地“普九债务”上报总计32.2亿元,经会计师事务所审核认定24.7亿元,目前已偿还19.5亿元。在这已偿还的19.5亿元中,重庆各区县财政承担了大约11亿元,市本级财政承担8.5亿元。
重庆市立足自身化解“普九债务”,使其成为全国第一个基本解决义务教育“普九债务”的省级行政区。这一做法得到财政部和教育部的认可,被称为全国化解“普九债务”的“重庆模式”。
化解“普九债务”还在另一个层面具有意义。在中国,“普九债务”是全国乡村债务的重要部分。据全国人大执法检查报告,全国仅农村义务教育“普九”负债就高达500多亿元,加上城镇义务教育“普九负债”,该债务总量占全国乡村债务的至少十分之一。又据专家估计,全国乡镇和村级组织共负债至少6000亿元,相当于每个农民负债700元。由于缺乏偿还渠道,乡村负债一直是农民负担反弹的隐患。
今年6月5日,国务院农村综合改革工作小组办公室在重庆召开“部分省市清理化解农村义务教育普九债务工作座谈会”。财政部副部长张少春表示,清理化解“普九”债务是2007年农村综合改革的重点工作,要以“普九债务”为突破口,为化解数千亿元乡村债务积累经验。
核实债务
如今看来,重庆能够化解“普九债务”,一个重要做法是对债务进行严格认定,防止“搭车”虚增债务。
重庆化解“普九债务”始于2003年8月。当时,全市40个区县只有一个区县没有“普九债务”。一些农村中小学经常在开学时被工程队“封门”。有的学校刚收了学杂费,就被建筑队老板悉数拿走。一些学校甚至连粉笔、墨水等基本教学用品都买不起。
2003年前后,随着农村税费改革推进,乡镇政府收入锐减,农村教育投入不足问题日渐暴露。中央政府要求,农村义务教育投入改为“以县为主”,“农村中小学不得负债建设”、县级政府要“摸清普九负债底数”,并“尽力偿还”。
2003年9月1日,重庆市常务副市长黄奇帆主持召开全市“普九”欠债清理核实工作会议。黄奇帆要求:“9月3日到9月12日,各区县要通过自查把本地‘普九负债’的账算清楚,上报到重庆市财政局和教委。”
2003年9月中旬,各区县自查数据全部上报。经汇总,截至2002年12月31日,全市“普九债务”共计26.3亿元。这些负债项目共计9659笔,从数万元到数百万元不等,分布于全市1万多所学校。其中欠工程队工程款36.6%,向学校教职工借款占15.6%,国内银行贷款占14.6%,向农村合作基金会等借款占9.2%,向其他单位借款占7.9%,向其他单位职工借款占5.6%,向学生家长借款占4.7%。其余为贷款利息和世行贷款等。
从义务教育学校负债的用途看,其中有81.4%用于校舍修建,7.8%用于土地征用,9.5%用于设备购置;其余则包括世行贷款培训及管理等费用。
为了防止各区县虚增“普九”债务,重庆市财政局出资近200万元,聘请了重庆市共12个会计师事务所、近200个专业会计师,分赴各区县1万多所学校,逐笔审核区县上报的债务。
重庆市财政厅教科文处处长周庆良告诉《财经》记者:“首先,此次清查的债务统一截止到2002年年底,此后的债务另外统计;其次,此次债务清查仅限于建校舍和征地,不包括改善办学条件等的费用;三是所有借款只偿还本金,高出银行同期利率部分一律不认;最后,每一笔债务都要经过独立审计,并经当地教育、财政部门认可后方可上报。”
经会计师事务所独立审计逐笔核实调查,全市26.3亿元“普九”债务被压缩至20.1亿元。其中先剔除了各区县上报的不属于“普九”范围的民办学校、农校、职业中学等所负担的债务,再分类核减。
“核减的债务主要有三类:一是欠债资料、证据不充分,手续不齐备或者借款用途不明的;二是各级政府已安排有‘普九’专项资金,但因被挤占挪用而导致的负债;三是一些完全中学,由于所办高中属于非义务教育,就把这部分债务剔除了。”周庆良对《财经》记者解释说。
上述20.1亿元债务,上报到重庆市财政局后,经过市领导和有关部门反复斟酌,最后又被压缩至16.1亿元,出现了整整4亿元的差额。
据周庆良介绍,上述4亿元都是真实的债务,之所以没有计入,一是农村合作基金会等债务,由于中央和重庆都有专门政策,另有渠道解决;二是世行贷款,贷款期限长达30年,甚至40年,目前还款期还未到;三是一些学校超标准购置教学仪器和设备负债。
“偿债联动机制”
核实“普九债务”后,下一步就是“清偿”。
在清理审核债务阶段,重庆市政府确定,“普九债务”由区县和市级财政共同承担。具体而言,对比较富裕的主城九区,市级财政承担债务的20%,区级财政承担80%;对万州、奉节等比较贫困的18个区县,偿债资金由市级财政和区县财政各承担一半;对处于中间的区县,市本级财政承担40%,其余60%由区县自己筹集。
“共同承担”原则对重庆市政府来说并不轻松。重庆可用财力有限,所能承担的偿债资金亦相当有限。据重庆市财政局统计,重庆市2006年地方财政收入529亿元,但财政支出高达820億元。
各区县财政更加困难。重庆市共有40个区县,其中有14个国家级贫困县,4个市级贫困县。虽然重庆市财政在2004年预算中已预留了“普九”偿债资金,但各区县财力薄弱,除了主城区,大多数属于“吃饭财政”,有的区县收入甚至连人头费都不够,何谈专门拿钱偿还“普九负债”?
事实上,重庆市用了三年的时间才基本清偿了上述16亿元“普九债务”。2004年是偿债的第一年,全市仅仅偿还“普九债务”共计1亿多元。按照该速度,至少需要15年时间。而重庆真正的“普九”偿债高峰在2005年和2006年。2005年两级财政共偿还接近10亿元,2006年偿还5亿多元。到2006年底,16.1亿元债务已全部清偿。
是什么加快了重庆偿还“普九债务”的步伐?重庆市财政局教科文处处长周庆良回顾四年往事时,依然感慨万端。
“应该说,2005年以来,中央财政的‘三奖一补’资金加快了普九偿债的进程。目前看来,除了重庆市本级财政安排,中央‘三奖一补’资金是各区县偿债最重要的资金来源。”他说。
2005年3月,为缓解中西部地区基层财政困难, 中央决定拨款150亿元实行“三奖一补”。所谓“三奖”,一是对财政困难县乡政府增加税收收入,或省市级财政增加对该县财力补助的,给予奖励;二是对县乡政府精简机构和人员给予奖励;三是对产粮大县给予奖励。“一补”指的是对缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助。
2005年,重庆市各区县共得到中央“三奖一补”资金3.3亿元。重庆市主管财政的领导要求,把这些资金全部给区县财政,并规定其中80%用于偿还“普九”债务。同时,重庆市财政拿出5亿元,用于“普九”偿债。
有了资金,偿债的步伐立即加快。2005年当年,全市一举偿还“普九负债”共计10亿元。其中,区县财政预算安排2亿元,上述“三奖一补”资金共计安排2.6亿元。
对于每一步债务,具体的偿还过程被称为“销号制”。
据重庆市财政局官员介绍,重庆市财政局对全市每一笔“普九债务”都编了号,建立了详细的债务档案。在具体偿债中,实行“市财政和区县联动”,所谓“你动我才动,你不动我也不动”。
也就是说,区县财政每年都要首先清偿一定数量的债务,然后重庆市财政才会根据上述分担比例拨付相应的补助资金。区县应把这些债务的清偿凭证和相关报告上報重庆市财政局,经查属实后,对这些债务“销号”。然后,市财政根据分担比例拨付相应的补助资金,这些资金必须对应新的负债项目。而且这些资金并不支付给区县,而是由市财政直接打入债主的账户。
上述“偿债联动机制”给区县提供了正向激励。有了“三奖一补”资金垫底,市本级财政又承诺给予相应补贴,才使得区县财政有能力、也有主动性去逐笔偿还上述“普九”债务。
中央政府将承担更多责任
2005年底,中国政府决定在五年内出资2182亿元资助农村义务教育免除学杂费,并确保其公用经费和校舍维修需求。目前,全国农村义务教育阶段已经全部免除学杂费,2009年农村义务教育阶段公用经费补助标准也将有大幅提高。
但是,全面免除学杂费后,学校完全丧失资金来源,一些债主更会因此 “堵学校”、“封大门”,甚至采取极端措施。在这样的情势下,解决全国超过500亿元的“普九负债”已经迫在眉睫。
作为先行者,“重庆模式”对各地未来化解乡村债务提供了借鉴。但从客观上看,重庆模式也有其不彻底性。
首先,重庆在“普九”债务的清查统计上,把与农村合作基金会等有关的负债剔除出来,使得一些债务依然背在学校或基层政府身上,隐忧犹存。
其次,重庆在清偿过程中,仅仅计算建造校舍和征用土地的负债,而学校其他负债并没有纳入清偿范围,这也给学校增加压力,甚至成为“教育乱收费”的借口。事实上,这也是农民负担反弹的重要原因。
更为重要的是,重庆市此次清偿“普九债务”,时间截至2002年底,2003年至今新发生的债务无从化解。据重庆市财政局教科文处处长周庆良介绍,截至2006年底,全市“普九债务”又增加了4亿多元,主要是因为五个县是2003年后才完成“普九”,积累了不少债务。
重庆市万州区教委主任万启蒙告诉《财经》记者:“2002年前的债务化解了,此后的债务依然沉重。中央应该建立化解‘普九负债’的长效机制,上级财政要跟进,否则仅靠基层很难。”
采访中,一些教育专家指出,重庆的模式固然值得关注,但义务教育属于公共物品,各地因提前“普九”而遭致的债务,中央财政应该承担相应的责任。首先要把全国的底数搞清楚,然后由中央和地方共同化解。至于审核清查和偿还方案,也应该尽快出台相关政策,细化相关制度规则。
据财政部副部长张少春的讲话,财政部拟把全国清理农村义务教育“普九债务”的负债时点,截止到2005年12月31日。也就是说,主要立足于解决2005年底农村义务教育免除学杂费前的“普九债务”。
财政部已经明确,“由于普九债务规模较大,沉淀的时间长,完全依靠地方解决有一定困难。为此,中央政府也要承担相应责任,在财力上对地方给予适当支持”。
据记者了解,国务院农村综合改革工作小组办公室已拟定了《关于做好清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作的意见》,目前正在进一步研究修改,年内有望出台。