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现阶段中国不得不接受“汽车改造城市”的现实。如何进行主动和提前的规划,达到机动化与城市化之间的动态平衡,成为“堵城”突围的关键
超速进入汽车社会的中国,正经历城市化进程中的必经之痛。
学界通常认为,交通拥堵非人为意志所能阻挡,其本质在于“城市化滞后于工业化,或者说是滞后于机动化”。
建国初期,中国仅有10%的人口住在城市。60年后,该数字已上升至47%。每年1000万-1300万农村人口的涌入,使城市的住房、交通、能源以及公共资源不堪重负。
多位城市规划专家几乎同时认为,在“机动化快过城市化”的大背景下,中国大城市的交通拥堵“最困难的时候还没到来”。而且,在强大的“城市化模式惯性”面前,“治堵”的人为空间极其有限。如何利用好这仅有的政策空间,对世界任何一座大城市的决策者来说都是个棘手难题。
当前,以北京、上海为代表,中国的一些“堵城”正试图通过“需求管理”限制私家车漫无边际的增长。但正如政府智囊们所担心的,“化解矛盾的手段,可能会激化更多的矛盾”。究竟该如何寻找一个“缓冲地带”,以达成机动化与城市化之间的动态平衡?
交通规划优先之困
城市规划专家认为,中国许多城市的交通拥堵,“病根”在于不科学的城市规划。
以北京为例。6年前,北京市交通委员会曾在年度工作会议上指出,北京的交通问题是“城市化、现代化、机动化进程中多重矛盾产生的,根本问题是城市规划的问题”。当时,北京已形成了回龙观、天通苑和望京3个规模巨大的集中居住区,被规划学界诟病为“睡城”、“卧城”。
主持参与北京市城市总体规划的中国工程院院士、中国科学院院士吴良镛在研究中发现,这些不断出现的超大规模的“睡城”已成为导致交通拥堵的根源。由于就业、城市配套等功能区布局的缺乏,致使大量人口每日如潮汐般进城出城。在早晚班高峰时段,交通拥堵也呈现明显的潮汐特征:双向车道的一边车流如织,“堵成了停车场”;另一边却车流稀疏,高度闲置。可谓“冰火两重天”。
对于另一个显见的特征,中国汽车工程学会理事长张小虞曾经指出,中国城市固有结构的不合理,体现为“多中心叠加”:“北京是政治中心、经济中心、文化中心、教育中心、金融中心、商务中心……各种‘中心’全都集中在市中心。特别是商务中心的叠加,造成写字楼‘丛林现象’。而写字楼人群又基本都是驾车人群”。由此导致车流大都向城市中心区汇聚。
多中心叠加造成的现实困境,即人口、产业和公共资源过度向城市中心区集中。中国社会科学院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞举例说:“北京市最好的三家三甲医院——北京医院、协和医院和同仁医院,全都集中在一个路口,焉能不堵?”
天津公安警官学院交通教研室王震刚也有相似体会:“天津最好的中小学教育资源都集中在和平区,很多人虽然居住在郊区,但依然想方设法将孩子送入和平区的学校,每天开车接送,交通需求量暴增。”
另外,国内城市规划发展过程中的土地利用和交通不协调问题皆值得反思。天津市公安交通管理局副局长畅志杰说,城市部分区域土地开发利用时未考虑交通出行因素,有的地方开发强度大但道路较少,有的区域路宽桥窄成瓶颈。
重庆市公安局交巡警总队总队长钱永培也表示,政府搞商业开发时往往忽视交通影响,开会研究时也不叫交管部门,未对大型项目进行全面的交通影响评价,甚至不重视长远发展,在原本应建交通枢纽地块盲目建高楼、扩商圈,吸引大量车流,加剧拥堵。
中国一些城市在开发时交通规划滞后,项目落地后才考虑交通,结果出现拥堵现象。重庆交通大学财经学院院长黄承锋等学者认为,更为严重的是,有的地方为追求GDP,不是从长计议科学合理配置道路用地资源,而是在用地问题上向开发商倾斜,甚至不惜牺牲道路环境。
此外,有别于西方国家通过“多中心”城市规划向外疏散人口和产业,中国大多数城市倾向于“摊大饼”式的向外扩张。规划专家认为,“单中心的城市空间布局,一般不利于交通资源配置的优化”。这一点恰是中国众多“堵城”的“致命伤”。
不科学的城市规划加上无节制的绵延区拓展,已经对中国众多“堵城”的治堵实践构成了挑战。城市规划这个“前置条件”不改变,修建再多的道路也解决不了交通拥堵问题。
中国城市规划设计研究院城市与区域规划所副所长张险峰认为,应该从规划调整这个“根本”上解决交通拥堵问题,交通规划先行,引导城市合理布局。“现在北京还要扩CBD、扩金融街、搞丽泽商务区,等于还是把办公区集中在三环内;居高不下的房价又将很多人赶到远郊区甚至河北、天津居住,将来还会大大提高上下班人流密度,交通能不能保证是一个大问题。”
突破“单核”布局
中国式“堵局”该如何破解?北京市交通发展研究中心主任郭继孚认为,首先应转变城市发展模式,优化城市空间结构调整和功能布局,实现“职住平衡”,从源头上减少交通生成;其次应建立以交通为导向的土地开发模式,在新建轨道站点周边开发密度较高的商业住宅,避免潮汐交通和早晚高峰的严重拥堵。
实际上,近年来许多受困于“单核”的国内城市大都提出了突破“单核”、构建多中心“新城”的突围策略。
2002年,吴良镛院士受北京市政府委托,参与推动和制定《北京城市空间发展战略研究》。他把自己对北京区域规划建设研究的主要成果,如:完善中轴线和长安街“两轴”,强化东部发展带和西部生态带“两带”,构筑以城市中心与副中心结合、市区与多个新城相联系的“多中心”空间格局等,都写进了新修编的《北京城市总体规划》。
在此基础上,北京在2005年-2020年的城市总体规划中提出,构建“两轴两带多中心”的城市格局,着力打造包括通州、顺义和亦庄3座重点新城在内的11座新城。11座“新城”基于原有卫星城规划,承担的主要功能即为“疏解中心城人口和功能、集聚新的产业,带动区域发展的规模化”。
此后,在“发展南城”、“CBD东扩”等城市拓展口号中,北京试图运用规划界推崇的“反磁力吸引体系理论”改变日益失衡的城市格局。该理论认为,“现代大城市因物质文化条件优越而产生人口向心力时,为分散大城市人口,克服这种力的吸引所采取的一系列措施”。
但“单核”向“多中心”突围在现实中是一个痛苦的过程。最大的挑战是“成本”问题。
有规划学者告诉《财经国家周刊》记者,北京此前曾有部分学者私下里议论过,将市级党政机关搬迁至东部的通州区,以疏散中心城区压力。但考虑到庞大的经济、政治成本,“讨论始终没有拿到桌面。”
《财经国家周刊》记者查阅诸多城市的新城规划发现,在“多中心”新城构想中,“交通优先规划”的原则得到强化。例如北京在新城规划中就提出:“积极发挥基础设施的引导作用,采取以公共交通特别是轨道交通为导向的城市发展模式,土地开发与交通设施建设相互协同,建立以公共交通为纽带的城市布局及土地利用模式,促进新城的理性增长”。
而现实情况却是,“多中心”新城的构想带来的,往往只是房地产业的繁荣。一条轨道交通常常成为一座“新城”房屋和土地的最大卖点。而当地价、房价急剧攀升后,所发挥的却是对产业和人口的“挤出效应”,与“反磁力”设想背道而驰。
2009年,北京“通州新城”房价、地价暴涨,超过2.2万元/平方米的房价直逼主城区,业界惊呼“北京房价倒挂”;同样是这一年,北京“房山新城”集中供应住宅用地,在万科、中建等地产巨头的哄抬下,“地王”频现。这两座新城,“都结结实实地打了一把交通牌。”
这或许是一种无奈的选择。中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞告诉记者:“北京市2009年卖地收入900多亿元,但修一公里地铁就要花费8亿元。没有土地财政,怎么加大新城的交通基础设施建设?”
中央财经领导小组办公室副主任刘鹤此前曾撰文认为:“城市化需要巨额资金投入,这是地方政府当前和未来一段时间内的主要难题”。从实际出发,“形成一套适应中国城市化需求的投融资机制和监管体制”,实现城市网建设的现金流量平衡,是推动中国城市化稳步发展的关键环节。
刘鹤还指出:“土地融资模式在微观层面似乎合理可行。但最大的困难是,这种模式带来的宏观后果还不甚清楚。”“因此要审慎对待,继续试验。”
综合诸多体制性瓶颈之下,中国人民大学公共管理学院副院长、土地规划中心主任严金明认为,“单核”发展模式有其强大发展惯性,要扭转绝非易事。“但多中心发展的导向仍要坚持。”
“公交城市”的救赎
调整城市规划非一日之功,一些交通规划专家提出,当前最现实的“堵城”突围方案,是发展建设“公交城市”、“公交社区”和“公交流域”,“城市建筑综合体与公共交通密切融合,逐步降低对小汽车的依赖”。
交通运输部部长李盛霖在接受《财经国家周刊》记者专访时表示,交通运输部最近一直在研究治理城市交通拥堵的方案。重点即是“公交优先”。
“现在北京市民公交出行仅占40%,而发达国家的这一比例达70%。需要在资金投入、设施建设、城市交通管理等多个方面保证公交优先。”李盛霖说。
南京市城市与交通规划设计研究院有限责任公司董事长、北京交通委员会顾问杨涛认为,在进行城市规划和土地开发过程中,一些地方忽视开发与公共交通建设的联动。缺乏“公交城市”、“公交社区”、“公交流域”的理念,“很多项目没有考虑跟公共交通密切结合,没有很好地将公交枢纽和城市的建筑楼宇群结合在一起”。正是这一点刺激了居民购车出行。
有专家告诉记者,在香港,城市开发建设与公交联动已经成为规划上的常识。每当规划建设新的大型住宅区域,都要优先考虑将地铁修到该区域。
虽然“公交城市”深得赞许,但国内城市相关投入的“历史欠账”太多。以北京为例,予以支撑的城市轨道交通设施欠账明显:日本东京的地铁有60条,里程超过1000公里;北京目前还不足10条,里程不超过300公里。
中国汽车工程学会理事长张小虞告诉记者,“北京从建设第一条地铁算起,此后近30年再没有地铁立项。对地下交通明显认识不够”。以北京为代表,其他城市要修地铁也曾经一度不被批准,理由是“造价高,脱离中国国情”。
李盛霖曾向《财经国家周刊》记者公布一组数字:全国大城市公共交通发展相对滞后。发达国家公共交通比重占到整个城市交通中的比例为50%至70%,而国内目前只有20%到30%。这与公交城市的目标相去甚远。
上海城市综合交通规划研究所陆锡明所长认为,“公交优先”在我们国家已经提出很多年,但由于城市公交需要地方财政补贴,很多地方积极性不高,没有落到实处。
由于基础建设的滞后,“公交城市”、“地铁城市”的现实令人失望。
在北京,早晚班高峰时段挤地铁成为上班族的噩梦。有人甚至发出“地铁挤掉人的尊严”的感叹。
北京地铁运营公司曾公布一项统计:工作日早高峰时,地铁1号线载客率瞬间值可达120%,“达到要靠人把乘客推上去的程度。”虽然目前1号线运行间距已缩短至2分15秒,达到设计极值,“不再需要人推”,但在一些常挤地铁的女性上班族眼里,“人与人之间保持10厘米的距离,在早高峰时根本就是梦想”。
牛凤瑞认为,正是由于目前城市公交出行的不便利,才将处于临界状态的人群逼向了购车一方。因而,“提倡公交优先发展,首先要保证公交优质”。
对此,李盛霖曾表态:“‘十二五’期间,交通运输部将进一步落实公共交通优先发展战略,重点加强城市公共交通运营监管、轨道交通应急保障、城市客运管理智能化等关键技术的研究,以科技创新为提升城市公共交通服务水平做好支撑,让广大群众愿意乘公交、更多乘公交。”
然而,一些笃信“当斯定律”的交通专家则强调,“单纯依靠增加供给无法解决交通问题”。更重要的是改变人们的交通出行意识,倡导绿色出行,让自行车和步行出行再度兴起。这种“车本向人本回归”的一幕,在发达国家发达城市已经出现。
超速进入汽车社会的中国,正经历城市化进程中的必经之痛。
学界通常认为,交通拥堵非人为意志所能阻挡,其本质在于“城市化滞后于工业化,或者说是滞后于机动化”。
建国初期,中国仅有10%的人口住在城市。60年后,该数字已上升至47%。每年1000万-1300万农村人口的涌入,使城市的住房、交通、能源以及公共资源不堪重负。
多位城市规划专家几乎同时认为,在“机动化快过城市化”的大背景下,中国大城市的交通拥堵“最困难的时候还没到来”。而且,在强大的“城市化模式惯性”面前,“治堵”的人为空间极其有限。如何利用好这仅有的政策空间,对世界任何一座大城市的决策者来说都是个棘手难题。
当前,以北京、上海为代表,中国的一些“堵城”正试图通过“需求管理”限制私家车漫无边际的增长。但正如政府智囊们所担心的,“化解矛盾的手段,可能会激化更多的矛盾”。究竟该如何寻找一个“缓冲地带”,以达成机动化与城市化之间的动态平衡?
交通规划优先之困
城市规划专家认为,中国许多城市的交通拥堵,“病根”在于不科学的城市规划。
以北京为例。6年前,北京市交通委员会曾在年度工作会议上指出,北京的交通问题是“城市化、现代化、机动化进程中多重矛盾产生的,根本问题是城市规划的问题”。当时,北京已形成了回龙观、天通苑和望京3个规模巨大的集中居住区,被规划学界诟病为“睡城”、“卧城”。
主持参与北京市城市总体规划的中国工程院院士、中国科学院院士吴良镛在研究中发现,这些不断出现的超大规模的“睡城”已成为导致交通拥堵的根源。由于就业、城市配套等功能区布局的缺乏,致使大量人口每日如潮汐般进城出城。在早晚班高峰时段,交通拥堵也呈现明显的潮汐特征:双向车道的一边车流如织,“堵成了停车场”;另一边却车流稀疏,高度闲置。可谓“冰火两重天”。
对于另一个显见的特征,中国汽车工程学会理事长张小虞曾经指出,中国城市固有结构的不合理,体现为“多中心叠加”:“北京是政治中心、经济中心、文化中心、教育中心、金融中心、商务中心……各种‘中心’全都集中在市中心。特别是商务中心的叠加,造成写字楼‘丛林现象’。而写字楼人群又基本都是驾车人群”。由此导致车流大都向城市中心区汇聚。
多中心叠加造成的现实困境,即人口、产业和公共资源过度向城市中心区集中。中国社会科学院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞举例说:“北京市最好的三家三甲医院——北京医院、协和医院和同仁医院,全都集中在一个路口,焉能不堵?”
天津公安警官学院交通教研室王震刚也有相似体会:“天津最好的中小学教育资源都集中在和平区,很多人虽然居住在郊区,但依然想方设法将孩子送入和平区的学校,每天开车接送,交通需求量暴增。”
另外,国内城市规划发展过程中的土地利用和交通不协调问题皆值得反思。天津市公安交通管理局副局长畅志杰说,城市部分区域土地开发利用时未考虑交通出行因素,有的地方开发强度大但道路较少,有的区域路宽桥窄成瓶颈。
重庆市公安局交巡警总队总队长钱永培也表示,政府搞商业开发时往往忽视交通影响,开会研究时也不叫交管部门,未对大型项目进行全面的交通影响评价,甚至不重视长远发展,在原本应建交通枢纽地块盲目建高楼、扩商圈,吸引大量车流,加剧拥堵。
中国一些城市在开发时交通规划滞后,项目落地后才考虑交通,结果出现拥堵现象。重庆交通大学财经学院院长黄承锋等学者认为,更为严重的是,有的地方为追求GDP,不是从长计议科学合理配置道路用地资源,而是在用地问题上向开发商倾斜,甚至不惜牺牲道路环境。
此外,有别于西方国家通过“多中心”城市规划向外疏散人口和产业,中国大多数城市倾向于“摊大饼”式的向外扩张。规划专家认为,“单中心的城市空间布局,一般不利于交通资源配置的优化”。这一点恰是中国众多“堵城”的“致命伤”。
不科学的城市规划加上无节制的绵延区拓展,已经对中国众多“堵城”的治堵实践构成了挑战。城市规划这个“前置条件”不改变,修建再多的道路也解决不了交通拥堵问题。
中国城市规划设计研究院城市与区域规划所副所长张险峰认为,应该从规划调整这个“根本”上解决交通拥堵问题,交通规划先行,引导城市合理布局。“现在北京还要扩CBD、扩金融街、搞丽泽商务区,等于还是把办公区集中在三环内;居高不下的房价又将很多人赶到远郊区甚至河北、天津居住,将来还会大大提高上下班人流密度,交通能不能保证是一个大问题。”
突破“单核”布局
中国式“堵局”该如何破解?北京市交通发展研究中心主任郭继孚认为,首先应转变城市发展模式,优化城市空间结构调整和功能布局,实现“职住平衡”,从源头上减少交通生成;其次应建立以交通为导向的土地开发模式,在新建轨道站点周边开发密度较高的商业住宅,避免潮汐交通和早晚高峰的严重拥堵。
实际上,近年来许多受困于“单核”的国内城市大都提出了突破“单核”、构建多中心“新城”的突围策略。
2002年,吴良镛院士受北京市政府委托,参与推动和制定《北京城市空间发展战略研究》。他把自己对北京区域规划建设研究的主要成果,如:完善中轴线和长安街“两轴”,强化东部发展带和西部生态带“两带”,构筑以城市中心与副中心结合、市区与多个新城相联系的“多中心”空间格局等,都写进了新修编的《北京城市总体规划》。
在此基础上,北京在2005年-2020年的城市总体规划中提出,构建“两轴两带多中心”的城市格局,着力打造包括通州、顺义和亦庄3座重点新城在内的11座新城。11座“新城”基于原有卫星城规划,承担的主要功能即为“疏解中心城人口和功能、集聚新的产业,带动区域发展的规模化”。
此后,在“发展南城”、“CBD东扩”等城市拓展口号中,北京试图运用规划界推崇的“反磁力吸引体系理论”改变日益失衡的城市格局。该理论认为,“现代大城市因物质文化条件优越而产生人口向心力时,为分散大城市人口,克服这种力的吸引所采取的一系列措施”。
但“单核”向“多中心”突围在现实中是一个痛苦的过程。最大的挑战是“成本”问题。
有规划学者告诉《财经国家周刊》记者,北京此前曾有部分学者私下里议论过,将市级党政机关搬迁至东部的通州区,以疏散中心城区压力。但考虑到庞大的经济、政治成本,“讨论始终没有拿到桌面。”
《财经国家周刊》记者查阅诸多城市的新城规划发现,在“多中心”新城构想中,“交通优先规划”的原则得到强化。例如北京在新城规划中就提出:“积极发挥基础设施的引导作用,采取以公共交通特别是轨道交通为导向的城市发展模式,土地开发与交通设施建设相互协同,建立以公共交通为纽带的城市布局及土地利用模式,促进新城的理性增长”。
而现实情况却是,“多中心”新城的构想带来的,往往只是房地产业的繁荣。一条轨道交通常常成为一座“新城”房屋和土地的最大卖点。而当地价、房价急剧攀升后,所发挥的却是对产业和人口的“挤出效应”,与“反磁力”设想背道而驰。
2009年,北京“通州新城”房价、地价暴涨,超过2.2万元/平方米的房价直逼主城区,业界惊呼“北京房价倒挂”;同样是这一年,北京“房山新城”集中供应住宅用地,在万科、中建等地产巨头的哄抬下,“地王”频现。这两座新城,“都结结实实地打了一把交通牌。”
这或许是一种无奈的选择。中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞告诉记者:“北京市2009年卖地收入900多亿元,但修一公里地铁就要花费8亿元。没有土地财政,怎么加大新城的交通基础设施建设?”
中央财经领导小组办公室副主任刘鹤此前曾撰文认为:“城市化需要巨额资金投入,这是地方政府当前和未来一段时间内的主要难题”。从实际出发,“形成一套适应中国城市化需求的投融资机制和监管体制”,实现城市网建设的现金流量平衡,是推动中国城市化稳步发展的关键环节。
刘鹤还指出:“土地融资模式在微观层面似乎合理可行。但最大的困难是,这种模式带来的宏观后果还不甚清楚。”“因此要审慎对待,继续试验。”
综合诸多体制性瓶颈之下,中国人民大学公共管理学院副院长、土地规划中心主任严金明认为,“单核”发展模式有其强大发展惯性,要扭转绝非易事。“但多中心发展的导向仍要坚持。”
“公交城市”的救赎
调整城市规划非一日之功,一些交通规划专家提出,当前最现实的“堵城”突围方案,是发展建设“公交城市”、“公交社区”和“公交流域”,“城市建筑综合体与公共交通密切融合,逐步降低对小汽车的依赖”。
交通运输部部长李盛霖在接受《财经国家周刊》记者专访时表示,交通运输部最近一直在研究治理城市交通拥堵的方案。重点即是“公交优先”。
“现在北京市民公交出行仅占40%,而发达国家的这一比例达70%。需要在资金投入、设施建设、城市交通管理等多个方面保证公交优先。”李盛霖说。
南京市城市与交通规划设计研究院有限责任公司董事长、北京交通委员会顾问杨涛认为,在进行城市规划和土地开发过程中,一些地方忽视开发与公共交通建设的联动。缺乏“公交城市”、“公交社区”、“公交流域”的理念,“很多项目没有考虑跟公共交通密切结合,没有很好地将公交枢纽和城市的建筑楼宇群结合在一起”。正是这一点刺激了居民购车出行。
有专家告诉记者,在香港,城市开发建设与公交联动已经成为规划上的常识。每当规划建设新的大型住宅区域,都要优先考虑将地铁修到该区域。
虽然“公交城市”深得赞许,但国内城市相关投入的“历史欠账”太多。以北京为例,予以支撑的城市轨道交通设施欠账明显:日本东京的地铁有60条,里程超过1000公里;北京目前还不足10条,里程不超过300公里。
中国汽车工程学会理事长张小虞告诉记者,“北京从建设第一条地铁算起,此后近30年再没有地铁立项。对地下交通明显认识不够”。以北京为代表,其他城市要修地铁也曾经一度不被批准,理由是“造价高,脱离中国国情”。
李盛霖曾向《财经国家周刊》记者公布一组数字:全国大城市公共交通发展相对滞后。发达国家公共交通比重占到整个城市交通中的比例为50%至70%,而国内目前只有20%到30%。这与公交城市的目标相去甚远。
上海城市综合交通规划研究所陆锡明所长认为,“公交优先”在我们国家已经提出很多年,但由于城市公交需要地方财政补贴,很多地方积极性不高,没有落到实处。
由于基础建设的滞后,“公交城市”、“地铁城市”的现实令人失望。
在北京,早晚班高峰时段挤地铁成为上班族的噩梦。有人甚至发出“地铁挤掉人的尊严”的感叹。
北京地铁运营公司曾公布一项统计:工作日早高峰时,地铁1号线载客率瞬间值可达120%,“达到要靠人把乘客推上去的程度。”虽然目前1号线运行间距已缩短至2分15秒,达到设计极值,“不再需要人推”,但在一些常挤地铁的女性上班族眼里,“人与人之间保持10厘米的距离,在早高峰时根本就是梦想”。
牛凤瑞认为,正是由于目前城市公交出行的不便利,才将处于临界状态的人群逼向了购车一方。因而,“提倡公交优先发展,首先要保证公交优质”。
对此,李盛霖曾表态:“‘十二五’期间,交通运输部将进一步落实公共交通优先发展战略,重点加强城市公共交通运营监管、轨道交通应急保障、城市客运管理智能化等关键技术的研究,以科技创新为提升城市公共交通服务水平做好支撑,让广大群众愿意乘公交、更多乘公交。”
然而,一些笃信“当斯定律”的交通专家则强调,“单纯依靠增加供给无法解决交通问题”。更重要的是改变人们的交通出行意识,倡导绿色出行,让自行车和步行出行再度兴起。这种“车本向人本回归”的一幕,在发达国家发达城市已经出现。