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摘 要：伴随中国改革开放40年进程，区域政策也在不断进行着适应性调整；改革开放40年实施的最有效的战略就是增长极战略，开发区是所在区域的经济增长极，开发区战略仍然有效；法定机构是开发区管理体制改革的新方向；科技园区成长的本质是创新能级提升的过程；河北要尽快补齐省内国家级开发区数量短板，要不断优化营商环境，加大生态环境保护力度；发展新经济，培育新动能，推动国家高新区高质量发展。
关键词：中国改革开放四十周年；创新引领；开发区；高质量发展；京津冀协同发展
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2019）01-0009-08
2018年11月11日，由河北经贸大学和民建石家庄市委、民建北京海淀区委共同主办的2018（第三届）京津冀开发区协同创新发展论坛在石家庄成功举行。本届论坛的主题为：纪念改革开放40周年·创新引领开发区高质量发展。中国区域科学协会会长、首都经济贸易大学副校长杨开忠，京津冀协同发展专家咨询委员会委员、南开大学经济社会发展研究院院长刘秉镰，中国区域科学协会理事长、中国宏观经济研究院研究员肖金成，北京市长城企业战略研究所常务副总经理、高级合伙人陈文丰，中关村创新研修学院院长、中关村科技园区海淀园发展战略研究中心主任柳进军，中国开发区协会副会长、沧州临港经济技术开发区管委会原主任张召堂，国家高新区发展战略研究会副会长、石家庄高新区科技局局长丁飞燕，河北省委政策研究室原副主任张建国等专家学者，围绕论坛主题先后作精彩发言。本刊特将部分专家发言整理发表（杨开忠发言另发）。
京津冀协同发展与区域治理新趋势
刘秉镰
（一）中国改革开放40年来，国家经济体制改革和区域发展的关系
我国改革开放40年大致可以分为四个阶段：第一个阶段是1978—1992年，第二个阶段是1993—2000年，第三个阶段是2000—2011年，第四个阶段是党的十八大以来。第一阶段主要是价格改革，我国逐步建立了完善的市场信息体系。第二阶段是企业改革，培育出市场经济体系中的竞争主体。第三阶段是要素改革，形成了完整的市场竞争态势。第四阶段则是进入了新时代，改革开放的深水区。以上四个阶段是按改革及市场化进程划分的，我国改革开放40年的另外一条主线就是对外开放。我们从开放的空间范围、开放程度、开放深度也都经历了一个渐进的过程。
中国的改革开放和区域经济发展是什么关系？一是随着经济体制改革不断深入，区域经济地位不断提高，空间轴越来越重要。二是随着市场经济逐步完善，大尺度的区域市场开始形成，比如京津冀、长三角、珠三角等。三是由传统的保障行政区域发展计划转变为保障经济区域增长和发展为核心的区域综合发展计划。
改革开放40年，我国的区域政策进行了如下调整。第一阶段我国实行的是优先发展东部沿海地区，第二阶段是以东部沿海地区为重点兼顾几大板块，第三阶段是东西平衡。改革开放40年来，我国经济发展取得了令世人瞩目的成就，实现了连续30年平均两位数的高增长，使得中国迅速成为经济大国。但是高增长过程中也出现了一些问题，最典型的就是东西部、城乡间和收入差距三大差距的不断扩大。2000年国家开始注意到三大差距影响到了中国的健康发展，提出两大政策：一是开征个人所得税，着手解决个人收入差距问题；二是提出并实施西部大开发战略，着手解决区域间的不平衡问题。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央提出了区域发展三大战略：京津冀协同发展、长江经济带建设、“一带一路”建设，进一步解决区域均衡协调发展问题。区域均衡协调发展存在的问题主要表现在：一是区域间财富和收入差距不斷拉大。二是国土开发需求和空间约束矛盾日益显现。我国胡焕庸线以东43%的国土聚集了中国95%的人口、98%的开发区。三是高速工业化引致了资源环境承载力严重不足。四是高速城镇化导致了“大城市病”和中小城市功能性萎缩。五是行政分化、市场分割和区域间的恶性竞争。
（二）京津冀协同发展的历史使命
京津冀协同发展是习近平总书记亲自谋划推进的重大国家战略，其目标就是要在该地区建设世界第七个世界级城市群。但是从目前来看，该地区距世界级城市群的要求还有相当大的差距。因此京津冀协同发展的主要任务在于：一是解决地区经济社会发展水平落差过大的问题，实现均衡发展。二是瞄准世界级城市群的标准，实现赶超。
（三）雄安新区建设面临的两大方面的问题
到目前为止，国家正式批复的国家级新区、特区共有24个，深圳和浦东新区建设得比较好。雄安新区和深圳、浦东新区相比，有两个值得关注的问题：
第一，雄安新区的建设背景已不同。浦东新区成立于1992年，是国务院第一个批复的国家级新区。雄安新区成立于2017年，相差25年。深圳和浦东新区都成立于中国经济快速发展期的前端，现在我国进入高质量发展的新阶段。深圳和浦东新区建设主要注重的是技术的引进、消化、吸收。雄安新区的建设，不可能再走前者的路了。深圳是借助香港的要素蔓延发展起来的，浦东新区背靠浦西，雄安距京津石三大城市都超过100公里，难有城市蔓延的红利。
第二，雄安新区建设应把握的几个方向。一是由区域性工业集聚向区域增长极转化。二是雄安新区的建设要服务于以首都为核心的世界级城市群建设的京津冀协同发展目标。三是由投资驱动转向创新驱动。四是雄安新区是一个城区，而不是经济功能区，要更加注重社区建设，社区建设主要解决的是地区品质问题。
增长极战略与开发区的新优势
肖金成
2018年是改革开放40周年，设立特区和开发区是推进改革开放的重要举措。20世纪80年代国家设立了四个特区，又在沿海地区14个开放城市设立了开发区。开发区和特区有什么区别？最突出的特征就是特区面积比较大，开发区面积比较小。开发区的设立在经济特区之后，最初的开发区就是小特区。特区开发区是重点培育的新的经济增长极。尽管增长极战略不是国家战略，国家战略里面也从来没有增长极战略，但是，笔者认为改革开放40年来实施的最有效的战略就是增长极战略。 （一）增长极战略
什么是增长极？就是把经济要素通过各种手段将其聚集在一起，使其迅速成长的地方。区域增长极理论是在法国经济学家弗郎索瓦·佩鲁的增长极理论基础上发展起来的。佩鲁认为，经济增长并非在所有行业和空间均匀分布，而是首先出现和集中在具有创新能力的行业，这些具有创新能力的行业常常集聚于经济空间的某些点上，这个点谓之经济增长极。经济增长率先发生在一个很小的地方，然后通过极化与扩散效应对区域经济活动产生影响。增长极在自身不断扩大的同时，也通过各种方式不断向外扩散，从而带动整个区域经济的发展。
经济增长极有三大效应：世人瞩目的焦点、要素流动的洼地和人才集中的高地。所谓世人瞩目，就是将其作为战略举措，形成一种轰动效应，让更多的人都知道，才能吸引产业，吸引到人才，尤其是让国内外投资者都知道，投资者不知道，就不会来投资。增长极的奥妙就是当地政府通过加大投入、体制创新、政策优惠，改善投资环境，使其成为成本洼地。资本是追逐利润的，基础设施状况是投资者投资与否的首要选择。因为，基础设施与其生产成本、物流成本有直接关系，成本又和收益有直接关系，成本低就意味着利润高，利润高投资者就会纷至沓来，这个地方就成为要素流动的洼地。人才跟着投资走，跟着产业走。产业在哪里聚集，人才也会在哪里集中。
增长极是一个点，不是一个很大的地方。增长极是培育起来的，譬如说完善基础设施，需要很大的投入，面积越大，投入就越大。一平方公里需要投入3亿元，100平方公里就需要投入300亿元。深圳特区共300多平方公里，集全国之力建了十几年。如果没有先期投入，便不可能崛起。现在说这个区域是增长极，那个区域是增长极，这个城市群是增长极，那个城市群是增长极，都是错误的解读。增长极就是一个点，一个世人瞩目的焦点。区域经济研究的对象是点线面。点最大也不会超过一个城市，线是经济带、产业带、城市带，面就是城市群或者一个经济区。如果把一个经济区理解为一个增长极，那就错了，是没有什么意义的，太大了增长极效应就没有了。所以，特区、新区、开发区，当然也包括工业园区，才是真正的增长极，而且增长极效应非常明显。增长极理论的本质，就是要素的聚集，聚集到一点就会有很大的效应。
（二）开发区：所在区域的经济增长极
改革开放以来，一个有效的举措就是兴办经济技术开发区。通过引进先进技术，集中兴办三资企业和中外合作的科研机构，以带动经济的发展。在开发区内，可以实行特区的某些政策，如放宽利用外资项目的审批权限，产品出口、内销执行经济特区的政策，税收政策也更加优惠。1984年9月到1986年，国务院先后批准14个沿海开放城市建立经济技术开发区①。发挥开发区在引进外资、扩大对外贸易、引进和开发新技术、促进传统产业改造、学习先进管理经验、提高管理水平等方面的作用，带动所在区域发展。1992年，国务院批准在温州等地设立国家级经济技术开发区。1993年5月，国务院批准沈阳等地设立经济技术开发区。截止到2000年，国务院共批复设立32家国家级经济技术开发区。
开发区是典型的经济增长极。设立开发区的目的就是推进改革开放，带动区域经济增长。最初的开发区提出“三个为主”，就是以工业为主、以外资为主、以外销为主。1999年，我们对开发区进行调研，提出改“三个为主”为“三个并重”，就是二三产业并重、内外资并重、内外销并重。此后，开发区对区域发展的支持和促进作用更加明显，很多开发区已成为所在城市的重要组成部分，甚至成为所在城市的标志区。各类开发区经过建设者的艰苦探索，奋力开拓，已成为所在区域经济发展的新的经济增长极、技术与管理的创新点和现代化城市的重要标志。
开发区实施了三大战略：体制创新战略、滚动开发战略和新城区战略。开发区在管理模式上，组建精干高效的机构（管委会），成立融资平台，并不断改善投资环境，提供优质服务，促进招商引资。在大力引进和利用外资，不断进行各种超前的改革和试验等方面做出了重大贡献，推动了区域经济的持续高速发展。滚动开发就是统一规划，分期实施，有序发展。如大连开发区规划范围30平方公里，第一期为10平方公里，第二期也是10平方公里，第一期开发完成后再开发第二期。新城区是开发区的方向。产业聚集形成现代城市，开发完成后就成为城市的一部分。
开发区的管理模式就是“管委会+融资平台”。开发区管委会如同战争年代的前敌指挥部，讲集中，讲精干，讲效率。一般是当地党委政府的派出机构，集中统一是其基本特征。融资平台也是开发区的创新。通过融资平台，开辟了基础设施建设的资金来源。还有就是“一条龙服务、一个窗口对外、改善服务环境”。从管理性政府到服务型政府的转变就是从开发区开始的。
（三）开发区的新优势
尽管开发区已走过了近40年，但是，仍然有必要，有作用，因为增长极战略是有效的。应集全市之力，建设开发区，发展开发区，并发挥其新的优势。
一是优化投资环境。聚集产业的前提是优化投资环境，既要改善投资的硬环境，又要改善投资的软环境。投资者的根本目的是为了取得收益，这是其发展壮大的根本保证，也是其生存的基本条件。新时期，招商引资、聚集产业仍是一些区域、一些城市加快发展的主要手段，但仅靠口号和热情是远远不够的，要靠营商环境的改善。政府要加大投入，投入精干力量，加强服务。
二是推动产城融合。通过开发区这一平台，让产业和城市有机结合在一起。一些开发区建设的教训是远离母城和产城分离。这里所谓的产业是第二产业，这里所谓的城市是商贸居住。开发区应依托城市，不能离城市太远，在发展工业的同时发展商贸居住。开发区要实现产城融合，也就是产业和城市要结合在一起发展。
三是加快產业聚集。开发区的主要功能是聚集产业，应通过开发区来吸引产业。开发区是聚集产业的平台，只要把产业聚集起来了，开发区就成功了，如果开发区都吸引不到产业，这个城市就没有希望。 四是实现城乡统筹。开发区的新趋势就是城乡统筹，因为开发区的面积不断扩大，有的面积达30平方公里、50平方公里。开发区范围内有很多农村，有很多农民，必须在聚集产业发展开发区的同时，解决农民的就业问题和保障问题。不能再走“要地不要人”的老路，要通过开发区的建设，把农民的问题解决好，把农村的问题解决好。
开发区要走“集中发展、集群发展、集约发展，产城一体、城乡一体、新老一体”的新路子，这样，开发区的优势就能充分体现出来。
开发区管理体制改革的新方向——法定机构
陈文丰
过去开发区管理体制改革多是在市委市政府大力支持下的改革，改革是有效率的，下一步改革方向向哪里走？法定机构。
（一）法定机构
法定机构是西方的一种新公共管理运动，是政府“瘦身”的一个产物。OECD中的很多国家的公共财政支出的50%都给了法定机构。政府为了完成一个特殊的管理任务，通过法律的形式设定一个机构，让这个机构去执行该项任务，以便解决以往所存在的问题，如大政府、高赤字、低效率等。法定机构又被称之为“企业化政府”，依法执行政府决策、承担公共事务管理职能或公共服务职能；是不在政府机构序列，公务员体系之外执行公共事务和公共服务的机构。它能够去执行一些特定的任务，是介于政府和市场之间的一个产物。
“一机构一法例”是法定机构的本质特点，具有法定性、独立性、灵活性、公开性等特征。这个机构的设定权限、运作规则都是通过条例和法规的形式界定的。这样，机构的运行就有了基本保障。灵活性是指，这个机构所有的运作体现在资金的来源灵活多样，用人的薪酬和分配的机制也比较灵活，都是法定机构自己说了算，上面没有分管的部门。独立性是指，享有法定事权，一般只接受政府部门的指导而非直接控制，不受国家机关及其他机构等法例规定之外的任何力量干预。公开性是指，由于它有很高的自主性，所以它就必须接受相关部门的监督。
建设法定机构，推进政事分开、管办分离，可以提升公共服务的品质，推动政府职能转变，推进国家治理体系和治理能力现代化。法定机构试点是开发区破解当前体制机制问题的关键举措；也是坚持问题意识，全面释放园区发展活力与动力，真正形成与一流园区相适应的体制机制与核心竞争力，真正发挥创新引领和改革示范的使命担当。
法定机构在世界范围内有三类：第一类是美国模式。美国有一种机构叫独立行政机构，它集立法权、司法权和行政权于一体。问题在同一个机构中得到全面解决，避免机构间相互推诿、扯皮，办事效率大大提高。三权集于一身，独立行政机构的权威性很高，监管能力很强。第二类是香港模式。香港的法定机构是一个独立的体系，与有关政府部门保持“虚线”联系，属于“半官方”机构。第三类是英国模式。以英国、新加坡为代表的英联邦国家的执行机构，没有独立地位，隶属于政府某个部门，受主管部门领导，在重大项目、预算经费和人事任免等方面受主管部门的管理和约束。
新加坡法定机构是政府内阁部门的具体执行机构。新加坡法定机构在法律地位、组织架构、人事管理、财务监管等方面形成了不同于政府部门和企业的运营特点。组织架构有三层：法定机构理事会是最高领导和决策机构；总经理；法定机构下属各职能部门。
香港法定机构涉及领域广，发展历程复杂。为肯定其存在价值及承担的社会职能，大多法定机构是通过“先有机构，通过立法将其定性为法定机构”的方式设立，可为内地事业单位等既有机构转型提供参考路径。主要职能是协助政府对相关领域进行规管，作为政府拓展职能的重要触角和支撑。法定条例“精准、明确”，对组织结构、人事薪酬、资金来源等作明确界定。从组织架构来讲有三层：决策层、咨询层和执行层。人事上，决策层通常由行政长官或政府主管官员委任，所有中层的层面上，基本法定机构自主权限都很大。薪酬上，跟市场接轨。关于资金的来源，更多的是通过预算来保障所有资金的运行。建立“完备、严格”的监督及制约机制，为顺利承接政府转移职能提供制度保障。
2007年以后，我国部分地区借鉴新加坡和香港经验，先后探索法定机构试点，其中以深圳前海地区的探索为全国其他地区所效仿。目前在广东、青岛、上海已有20余家单位进行试点。
（二）国内法定机构案例：前海管理局
前海管理局是2010年深圳市第一批法定机构试点单位，国务院批复《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》，明确前海管理局法定机构管理模式。2011年，在立法层面确定“一条例两办法”管理模式。2013年前海沉降后开始建设，是深圳市政府的直属派出机构，管辖面积为15平方公里。前海管理局依法负责前海深圳港合作区开发建设、运营管理、招商引资、制度创新及综合协调等工作。组织架构上设立决策机构、执行机构、监督机构三大机构。决策层中的中央层，设前海部际联席会议机制，国家发展与改革委员会召集30多个部委参与，为推动前海开发开放的最高政策协调和议事决策机构；省级层，省自贸办负责广东三大自贸片区建设的日常协调事宜；市级层，设前海蛇口自贸片区及前海开发建设领导小组，前海蛇口自贸片区建设及开发开放中的重大事项、重大问题由领导小组会议决定。前海管理局是执行机构，履行相应行政管理和公共服务职责，局长由市政府任命（唯一公务员身份）。監督机构是前海廉政监督局，在前海区域内行使廉政监督职责，归市纪委管，实施“嵌入式”监督。
前海管理局，坚持“充分授权、封闭运作、有效监督”原则，集行政审批、公共服务和经营管理等功能于一体，是兼具政府权威性和企业化运作灵活性的多功能主体，对全国的行政体制改革和干部人事制度改革进行了有益探索。在当前阶段，通过法定机构的方式，会有助于开发区、高新区进一步更好地健康发展。
中关村持续创新创业 推动高质量发展
柳进军
（一）中关村核心区的四次创业
以科研人员走出大院大所创办科技企业为代表的第一次创业。第一次创业是在PC技术全球化的背景下进行的，同时，中共十一届三中全会胜利召开，我国进入改革开放新时期。在全球化的产业转移的背景下，中关村一批知识分子下海创立了四通、联想、科海、京海等一批高新技术企业。在这个阶段，1988年由国家批准成立了我国第一个高新技术产业开发试验区——北京市新技术产业开发试验区，1989年形成了第一个创业服务中心——海淀园创业服务中心，1997年成立了北京市留学人员海淀创业园。同时，科技企业和创新人才初步聚集，由1988年527家到1998年4 544家，创新经济规模（收入）大幅增长，由1988年14.1亿元增长到1998年576.6亿元。 以提升高科技园区自主创新能力为核心的第二次创业。第二次创业的产业背景是互联网浪潮席卷全球。一大批创业企业，特别是互联网企业（新浪、搜狐等），伴随着互联网浪潮进入了中关村。在这个阶段，主要进行了产业的互联网化，比如1999年将北京市新技术产业开发试验区更名为中关村科技园区；也构建了配套体系，包括加速器、高效的孵化器，以及国内产业的配套机构，比如产权交易所、创业投资引导基金、担保基金、投融资的信用试点项目等。同时，大批原创型创新成果涌现：国家级重点项目由1999年的1 256项到2004年14 656项；高技术企业聚集，2008年达到1.35万家；产业范围从电子信息扩展到新能源节能环保、先进制造、生物工程和新医药、新材料及应用技术、文化创意等；创新经济规模（收入）增加，由1999年的665亿元增长到2008年的5 852.07亿元。
以创新园区管理体制机制为重点的第三次创业。第三次创业的产业背景是移动互联网的出现，特别是以苹果iPhone上市为代表的互联网移动浪潮；国际背景是金融危机使传统发达国家受到冲击，国内背景是2008年的奥运会成功展示了中国形象。2009年国务院批复同意在中关村建国家自主创新示范区，政府为企业提供综合服务平台，帮助企业找资金、找人才，提升信用，推广品牌，这在中关村形成了以创业大街、众创空间、车库咖啡等为代表的新型创新创业浪潮。在这个阶段，创新成果涌现：到2016年中关村每万人发明专利拥有量218件；创新质量也有提升，在2016年中国的独角兽企业中，中关村的企业占30家，全国一共有50几家独角兽企业，但60%在北京中关村；产业范围涵盖了出行、健康、住宿、知识分享、生活服务等各行业领域；创新经济规模（收入）进一步增加，由2008年的5 852.07亿元增加到2016年的1.8万亿元。
2017年十九大以后开启了第四次创业征程。产业背景是以大数据、云计算、人工智能为代表的新一轮科技革命和产业革命。环境背景是，中关村要建设具有全球影响力的科技创新中心的新定位。这个阶段主要的措施是中关村发布了“创新发展十六条”。
（二）科技园区成长逻辑
科技园区成长的本质，是创新能级提升的过程。也就是说，在开始时创新能级比较低，属于一种离散型，第二阶段叫物理聚集型，第三阶段是在物理聚集型的基础上形成一些网络的互动，即网络型，能级要比前面高，再往上是生态型，最后是共享型。所以，科技园区的提升本质是创新能量的提升，前两个阶段是线性增长，在网络型、生态型和共享型的创新驱动下，有可能实现几何级数的增长，这是创新的本质。
从现象看，园区发展背景的变化体现在两个方面，一个是政策环境发生变化，一个是产业技术革命的冲击。发展背景的变化导致发展模式的调整和创新，主要包括：思维方式从小碎散到体系和生态的变革，阶段性目标从重视产业增长到重视提升内涵和品质的转变，发展抓手从利用土地、资金实现物理聚集，到利用科技要素实现“逻辑”集中的调整，主要是人才和技术要素的提升。而发展模式的调整和创新最终促使创新能力得到提升。创新能力的提升包括创新质量的提高、产业范围的扩张、产业创新速度的加快以及创新规模的增长。
（三）新时代背景下科技园区发展的新趋势
新时代背景特征：第一，技术条件进入新时代。在AI技术突飞猛进的前提下，信息的普遍连接、对象的数字化、海量信息的计算和存储，日益改进我们的外界技术条件和可能性。第二，创新的组织模式进入新时代。在创新资料方面，知识、智慧成为关键的创新要素；创新主体方面，原来是精英创新，现在大众群体、用户群体开始介入生产和创新的活动当中；创新工具方面，云计算技术、人工智能技术等大量的应用；生产关系方面，区块链技术为合作共生奠定了基础。第三，国家发展进入了新时代。中国经济发展水平大幅提升，已经成为世界上第二大经济体，产业、技术发展逐步占据世界领先地位，对人类整体命运的关注度日益提高，人民群众对美好生活的诉求更加急迫。
新时代科技园区的发展思路：第一，产城一体化。中关村要建设科学城，以前是科技园区，是一个产业区、功能区的概念；现在产城一体化，是把城市和科技园区融为一体，是在园区当中发展城市，城市当中发展园区，是产城一体化的概念。第二，生产和生活一体化。在互联网和大数据的条件下，鼓励大众和用户广泛地参与创新。第三，财富创造与分配一体化。区块链技术可有效实现各类创新主体，按照贡献来分配的机制，使得创新成果大家能够共享，分配创新成果成为可能。
新时代科技园区的发展措施：第一，搭建共享创新平台，广泛连接城市居民、园区企业、高校和科研院所，促进需求与供给的对接、产与城的融合；第二，以具体业务为牵引，串联区域优势资源，通过合伙共建构建实现共享创新；第三，重视区块链等新技术应用，构建创新主体的信任网络，形成共享创新的底层逻辑。
中国40年改革开放的缩影——
特区开发区建设
张召堂
中国改革开放40年的缩影，可以用特区开发区的发展来解释。改革开放40年的路径很清晰，特区开发区的建设贯穿其中。从本质和特征上来说，特区是大开发区，开发区是小特区。通过全国的特区开发区建设，找出河北省在这方面的差距。
（一）全国特区开发区的发展历程与现状
1. 特区开发区的发展历程。中国改革开放40年，切入点是特区开发区，引爆点也是特区开发区，复制经验、辐射带动全方位改革开放还是特区开发区。
改革开放初期，设立特区和开发区是需要巨大的勇气与智慧的。这项工作难度很大，做了很多的铺垫。1978年5月2日—6月6日，邓小平派了一个由谷牧副总理带队的30人的外贸考察团，全是部级领导和地方一把手，到欧洲考察了35天，这在当时的力度是非常大的。没有比较就没有鉴别，理论导向要用事实做依据，必须解决“为什么要改革开放”和“如何改革开放”这两个问题。中央根据考察团的考察成果汇报最终酝酿首先设立经济特区。这个做法可以说是借鉴了日本明治维新后派出的岩仓使团，1871年11月，以岩仓具视为特命全权大使的50名使团成员，率领50名留学生，从横滨出发前往欧美进行了为期一年零十个月的全面考察，然后痛下决心，彻底改革，向欧美学习，最后使日本成為了世界上经济最发达的国家之一。 1980年全国人大常委会批准设立了深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区，1988年全国人大常委会批准设立了海南经济特区。第一批共批准设立了五个经济特区。然后又在沿海一线建了14个国家级开发区。1992年批准建立高新区，北京中关村是第一个。1989—2000年，保税区、出口加工区、边境经济合作区、旅游度假区等各种开发区相继成立，这些开发区可以说是专项开发区。1992—2002年，沿江、沿河和内陆省会城市开始建立国家级经济技术开发区。到2017年，我国开发区建设从深圳这一点到沿海线、长江线、国境线一直到全面开花，建立了五类共552家国家级开发区。其中，219家国家级经济技术开发区，156家国家级高新区，135家海关特殊监管区，19家边境/跨境经济合作区以及23家其他类型开发区。如今，中国开发区建设数量之多，规模之大，质量之好，可以说是世界第一。开发区发明在欧洲，成长在美日，成熟在中国。
2. 特区开发区现状。先看深圳特区，2017年深圳GDP 2.2万亿元超过香港，成为仅次于上海和北京的全国第三，与欧洲经济排行名列前茅的丹麦的GDP不相上下，这堪称是奇迹。2017年，深圳进出口额2.6万亿元，连续25年位居全国第一。
再看219家国家级开发区现状。2016年219家国家级开发区GDP 8.2万亿元，占国内生产总值的11%，高新技术产品进出口额占全国的24%。天津开发区2016年完成GDP 3 049亿元，成为全国首个GDP突破3 000亿元的开发区，相当于河北省的一个经济大市。
（二）河北省开发区建设的差距与发展建议
1. 河北省开发区建设的数量差距。全国219家国家级开发区，河北省只有6家。根据河北省的经济体量和地理位置，国家级开发区数量应该达到全国平均数的1/20，实际上只占到1/40。如果有11家国家级开发区（11家是平均数量），河北的经济竞争力将大大提高。在国家级开发区的建设上，河北在关键时候错失了两个机会：一个是上世纪九十年代后期，除石家庄之外，其他省会城市的省级开发区升级为国家级开发区。另一个机会是建国家级新区。从1992年批设第一个国家级新区浦东新区，到2006年批设第二个国家级新区天津滨海新区，经历了14年。这个时候，曹妃甸新区和沧州渤海新区已经有雏形了。如果天津滨海新区升为国家级新区之后，河北省马上申报升级曹妃甸新区或沧州渤海新区，现在还不影响雄安新区的建设。国家级平台不同于地方平台，国家级平台要大得多。沧州如果没有国家级沧州临港开发区，北京的生物医药园就承接不了，也对接不上；没有沧州经济开发区，北京现代汽车也不会落户沧州；没有沧州高新区，北京大红门和动物园批发市场也很难迁移到沧州。所以，平台很重要，各个地区把这个都重视起来。
2. 河北省开发区建设的质量差距。一是产业结构不合理，新兴产业弥补不了压减的传统产能。二是营商环境有待改善，一些做法比较简单粗放，比如对待生态环保问题，各开发区出现了急躁行为，从而导致了管理的不科学。治理环境是刻不容缓的事，也不是一件容易的事，治理需要时间，是一个长期的任务。病来如山倒，病去如抽丝。美国、日本等发达国家都是经过几十年才治理好的。发展生产、转型升级、环境治理需要统筹兼顾、循序渐进，要符合科学规律。三是GDP等主要指标的总量偏小。河北省6家国家级开发区GDP之和，还不及江苏省一个县级市的昆山开发区的GDP高。整个河北省也存在这样的问题，多年的全国GDP排行第六，2016年被四川省超过，2017年又让湖北超过。同时，紧随其后的福建、上海发展强劲，都已进入GDP 3万亿元俱乐部，北京、安徽也都接近3万亿元。可以说，前有标兵，后有追兵，河北经济发展压力很大。
3. 发展建议。一是河北尽快补上国家级开发区数量少的短板，争取11个地级市都有国家级开发区，这样也仅仅是达到了全国的平均水平，与其东部沿海大省的身份还不匹配。二是生态环境保护要真实地抓，要科学地管，其目标是：产业能转型升级，环境能持续向好。三是优化营商软环境。中国东西部的差别，主要是地理和区位的差别；中国南北方的差别，主要是理念的差别。2010年深圳市民评选出来的深圳最有影响力十大观念现在仍然不落后。各开发区如果按照这十大观念去做，并且做好，那效果是可想而知的。
发展新经济 培育新动能
推动国家高新区高质量发展
丁飞燕
（一）国家高新区进入高质量发展新阶段
我国国家高新区的发展经历了三个十年：初创发展的十年（1988—1997年）。1988年，国家批准了第一个高新区——北京高新技术开发实验区（北京中关村）。1991年国家批准了26个国家高新区，1992年批准了25个国家高新区，1997年批准了杨林高新区。这十年国家共批准了53个国家高新区。这十年，国家高新区主要做基础设施建设和招商引资工作，解决了发展空间和战略布局问题。二次创业的十年（1998—2008年）。这十年批准了宁波高新区升级，把苏州工业园纳入国家高新区的管理。这十年，科技部提出了高新区要进行二次创业、五个转变的要求。战略提升的十年（2009—2018年）。从2009年开始高新区得到了快速发展，到目前为止全国国家高新区168家。科技部出台了关于高新区创新驱动战略提升行动实施方案，要求高新区进行四个跨越。
2019年，高新区发展进入第四个十年。第四个十年的主题应该是什么？是高质量发展。高新区高质量发展的基本内涵是，以科技创新为第一动力，以建设现代化经济体系为基本路径，以引领高质量发展为战略目标。
（二）国家高新区高质量发展的四个基本内涵
新时代高新区发展要以科技创新为第一动力，以建设现代化经济体系为基本路径，以引领高质量发展为战略目标。高新区不同于经济技术开发区。国家高新区的本质特征应该是创新，所以，新时期高质量发展应该是以创新为第一动力的发展。高新区应该率先践行创新发展战略，加快建立以企业为主体，以市场为导向，产学研深度融合的技术创新体系，加快集聚人才、技术、资本等高端要素，持续营造創新创业生态，打造区域创新驱动发展的大平台。 高新区高质量发展是产业高端化的发展。1991年国务院批准26个国家高新区的时候，邓小平同志对国家高新区有一个题词：发展高科技，实现产业化。它一直指导着国家高新区的发展。这么多年以来，高新区产业的发展也实现了一个产业的转型，现在更多的是要发展新技术、新产业、新业态、新模式，要发展数字经济、平台经济、智能经济、生物经济这些新的产业。要促进产业由劳动密集、资本密集向技术密集、知识密集型转变，推动产业迈向价值链的更高位置的一个发展。
高新区高质量发展是绿色的发展。高新区应该是一个区域最漂亮的地方。高新区要形成绿色发展理念、绿色发展政策、机制和法律法规，要让绿色产业不断壮大、自然生态和谐、环境友好和绿色低碳生活方式不断强化。要让能源资源消耗和污染物排放显著降低，可持续发展能力显著提升。加快建成绿色制造体系，大规模推广应用绿色节能技术，增强绿色发展的技术创新能力，着力培育一批清洁生产示范企业和生态工业示范园区。
高新区高质量发展是特色化的发展。目前很多园区产业雷同，要实现高质量的发展必须要突出自己的特色，要找准自己的定位，结合自己区位的优势，打造自己的特色产业，加快产业聚集。特色就是生命。谈“人工智能”，人们首先想到中关村；谈“电子商务”，人们首先想到杭州；谈“智能语音”，人们首先想到合肥；谈“大数据”，人们首先想到贵阳。这就是生命力和竞争力。
高新区高质量发展是开放发展。高新区未来实现高质量发展必须要走国际化的道路。
（三）国家高新区实现高质量发展的路径
解放思想仍然是高新区高质量发展的前提。推动管理改革是高新区高质量发展的推手。引进培育人才是高新区高质量发展的保障。打造引才聚才的政策环境、育才用才的发展环境、留才厚才的生活环境、爱才敬才的文化环境。探索创新型人才跨国界、跨区域、跨体制流动与激励机制。创新外籍人才引进机制，完善国际化高层次专业人才出入境、停居留制度，建立便捷的海外人才服务体系。探索海外引进人才和非公有制经济社会组织人才高级职称评审制度。大力弘扬企业家精神、工匠精神和劳模精神。优化发展环境是高新区高质量发展的核心。打造高质量“双创”生态，促进創新创业；打造高效率政府服务，推进“放管服”改革；打造高质量政策环境，助力企业发展；打造高标准规划建设，构建产城融合。
（四）国家高新区高质量发展的目标
未来十年，国家高新区发展要实现区域布局进一步优化，科技创新能力和经济创造能力持续较快增长，不断增强产业创新力、经济竞争力、融合发展力、国际影响力，进一步发挥国家高新区在新时代我国经济社会高质量发展中的核心引领作用。
未来十年，国家高新区要实现“四个率先”。率先形成有利于“大众创业、万众创新”的创业生态和高效率创新体系；率先形成具有全球竞争力的创新型产业格局；率先形成绿色科学发展的产业科技社区；率先形成开放共享、深度融入全球经济体系的发展平台。
未来十年，国家高新区要打造“四个一流”。打造一流的生态，让“双创”市场高度繁荣、“双创”文化深入人心、“双创”活动大量涌现。打造一流的企业，高新区企业成为科技创新主力军、行业发展引领者、社会进步推动者。打造一流的产业，要占据价值链高端，引领全球产业变革。实现一流的高科技园区，实现产业领跑、前沿创业、爆发成长、科技社区、全球链接。
注释：
①原则上每个开放城市设1个开发区，其中温州和北海当时未设，而上海设了3个。
（本文根据与会专家发言整理并经本人审阅。）
责任编辑：高钟庭
Abstract： Along with the process of China's reform and opening up for 40 years， regional policies are also undergoing continuous adaptive adjustment； the most effective strategy of China's reform and opening up in the past 40 years is the growth pole strategy； the development zone is the economic growth pole of the region， and the development zone strategy is still effective； the statutory organization is the new direction of the management system reform of development zones； the essence of the growth of science and technology park is the process of improving the level of innovation；Hebei needs to make up for the shortage of state-level development zones in the province as soon as possible，needs to constantly optimize the business environment and strengthen ecological and environmental protection； develop the new economy， cultivate the new kinetic energy， and promote the high quality development of the national high-tech zones.
Key words： the 40th anniversary of China's reform and opening up； innovation leading； development zones； high quality development； Beijing-Tianjin-Hebei coordinated development
关键词：中国改革开放四十周年；创新引领；开发区；高质量发展；京津冀协同发展
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2019）01-0009-08
2018年11月11日，由河北经贸大学和民建石家庄市委、民建北京海淀区委共同主办的2018（第三届）京津冀开发区协同创新发展论坛在石家庄成功举行。本届论坛的主题为：纪念改革开放40周年·创新引领开发区高质量发展。中国区域科学协会会长、首都经济贸易大学副校长杨开忠，京津冀协同发展专家咨询委员会委员、南开大学经济社会发展研究院院长刘秉镰，中国区域科学协会理事长、中国宏观经济研究院研究员肖金成，北京市长城企业战略研究所常务副总经理、高级合伙人陈文丰，中关村创新研修学院院长、中关村科技园区海淀园发展战略研究中心主任柳进军，中国开发区协会副会长、沧州临港经济技术开发区管委会原主任张召堂，国家高新区发展战略研究会副会长、石家庄高新区科技局局长丁飞燕，河北省委政策研究室原副主任张建国等专家学者，围绕论坛主题先后作精彩发言。本刊特将部分专家发言整理发表（杨开忠发言另发）。
京津冀协同发展与区域治理新趋势
刘秉镰
（一）中国改革开放40年来，国家经济体制改革和区域发展的关系
我国改革开放40年大致可以分为四个阶段：第一个阶段是1978—1992年，第二个阶段是1993—2000年，第三个阶段是2000—2011年，第四个阶段是党的十八大以来。第一阶段主要是价格改革，我国逐步建立了完善的市场信息体系。第二阶段是企业改革，培育出市场经济体系中的竞争主体。第三阶段是要素改革，形成了完整的市场竞争态势。第四阶段则是进入了新时代，改革开放的深水区。以上四个阶段是按改革及市场化进程划分的，我国改革开放40年的另外一条主线就是对外开放。我们从开放的空间范围、开放程度、开放深度也都经历了一个渐进的过程。
中国的改革开放和区域经济发展是什么关系？一是随着经济体制改革不断深入，区域经济地位不断提高，空间轴越来越重要。二是随着市场经济逐步完善，大尺度的区域市场开始形成，比如京津冀、长三角、珠三角等。三是由传统的保障行政区域发展计划转变为保障经济区域增长和发展为核心的区域综合发展计划。
改革开放40年，我国的区域政策进行了如下调整。第一阶段我国实行的是优先发展东部沿海地区，第二阶段是以东部沿海地区为重点兼顾几大板块，第三阶段是东西平衡。改革开放40年来，我国经济发展取得了令世人瞩目的成就，实现了连续30年平均两位数的高增长，使得中国迅速成为经济大国。但是高增长过程中也出现了一些问题，最典型的就是东西部、城乡间和收入差距三大差距的不断扩大。2000年国家开始注意到三大差距影响到了中国的健康发展，提出两大政策：一是开征个人所得税，着手解决个人收入差距问题；二是提出并实施西部大开发战略，着手解决区域间的不平衡问题。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央提出了区域发展三大战略：京津冀协同发展、长江经济带建设、“一带一路”建设，进一步解决区域均衡协调发展问题。区域均衡协调发展存在的问题主要表现在：一是区域间财富和收入差距不斷拉大。二是国土开发需求和空间约束矛盾日益显现。我国胡焕庸线以东43%的国土聚集了中国95%的人口、98%的开发区。三是高速工业化引致了资源环境承载力严重不足。四是高速城镇化导致了“大城市病”和中小城市功能性萎缩。五是行政分化、市场分割和区域间的恶性竞争。
（二）京津冀协同发展的历史使命
京津冀协同发展是习近平总书记亲自谋划推进的重大国家战略，其目标就是要在该地区建设世界第七个世界级城市群。但是从目前来看，该地区距世界级城市群的要求还有相当大的差距。因此京津冀协同发展的主要任务在于：一是解决地区经济社会发展水平落差过大的问题，实现均衡发展。二是瞄准世界级城市群的标准，实现赶超。
（三）雄安新区建设面临的两大方面的问题
到目前为止，国家正式批复的国家级新区、特区共有24个，深圳和浦东新区建设得比较好。雄安新区和深圳、浦东新区相比，有两个值得关注的问题：
第一，雄安新区的建设背景已不同。浦东新区成立于1992年，是国务院第一个批复的国家级新区。雄安新区成立于2017年，相差25年。深圳和浦东新区都成立于中国经济快速发展期的前端，现在我国进入高质量发展的新阶段。深圳和浦东新区建设主要注重的是技术的引进、消化、吸收。雄安新区的建设，不可能再走前者的路了。深圳是借助香港的要素蔓延发展起来的，浦东新区背靠浦西，雄安距京津石三大城市都超过100公里，难有城市蔓延的红利。
第二，雄安新区建设应把握的几个方向。一是由区域性工业集聚向区域增长极转化。二是雄安新区的建设要服务于以首都为核心的世界级城市群建设的京津冀协同发展目标。三是由投资驱动转向创新驱动。四是雄安新区是一个城区，而不是经济功能区，要更加注重社区建设，社区建设主要解决的是地区品质问题。
增长极战略与开发区的新优势
肖金成
2018年是改革开放40周年，设立特区和开发区是推进改革开放的重要举措。20世纪80年代国家设立了四个特区，又在沿海地区14个开放城市设立了开发区。开发区和特区有什么区别？最突出的特征就是特区面积比较大，开发区面积比较小。开发区的设立在经济特区之后，最初的开发区就是小特区。特区开发区是重点培育的新的经济增长极。尽管增长极战略不是国家战略，国家战略里面也从来没有增长极战略，但是，笔者认为改革开放40年来实施的最有效的战略就是增长极战略。 （一）增长极战略
什么是增长极？就是把经济要素通过各种手段将其聚集在一起，使其迅速成长的地方。区域增长极理论是在法国经济学家弗郎索瓦·佩鲁的增长极理论基础上发展起来的。佩鲁认为，经济增长并非在所有行业和空间均匀分布，而是首先出现和集中在具有创新能力的行业，这些具有创新能力的行业常常集聚于经济空间的某些点上，这个点谓之经济增长极。经济增长率先发生在一个很小的地方，然后通过极化与扩散效应对区域经济活动产生影响。增长极在自身不断扩大的同时，也通过各种方式不断向外扩散，从而带动整个区域经济的发展。
经济增长极有三大效应：世人瞩目的焦点、要素流动的洼地和人才集中的高地。所谓世人瞩目，就是将其作为战略举措，形成一种轰动效应，让更多的人都知道，才能吸引产业，吸引到人才，尤其是让国内外投资者都知道，投资者不知道，就不会来投资。增长极的奥妙就是当地政府通过加大投入、体制创新、政策优惠，改善投资环境，使其成为成本洼地。资本是追逐利润的，基础设施状况是投资者投资与否的首要选择。因为，基础设施与其生产成本、物流成本有直接关系，成本又和收益有直接关系，成本低就意味着利润高，利润高投资者就会纷至沓来，这个地方就成为要素流动的洼地。人才跟着投资走，跟着产业走。产业在哪里聚集，人才也会在哪里集中。
增长极是一个点，不是一个很大的地方。增长极是培育起来的，譬如说完善基础设施，需要很大的投入，面积越大，投入就越大。一平方公里需要投入3亿元，100平方公里就需要投入300亿元。深圳特区共300多平方公里，集全国之力建了十几年。如果没有先期投入，便不可能崛起。现在说这个区域是增长极，那个区域是增长极，这个城市群是增长极，那个城市群是增长极，都是错误的解读。增长极就是一个点，一个世人瞩目的焦点。区域经济研究的对象是点线面。点最大也不会超过一个城市，线是经济带、产业带、城市带，面就是城市群或者一个经济区。如果把一个经济区理解为一个增长极，那就错了，是没有什么意义的，太大了增长极效应就没有了。所以，特区、新区、开发区，当然也包括工业园区，才是真正的增长极，而且增长极效应非常明显。增长极理论的本质，就是要素的聚集，聚集到一点就会有很大的效应。
（二）开发区：所在区域的经济增长极
改革开放以来，一个有效的举措就是兴办经济技术开发区。通过引进先进技术，集中兴办三资企业和中外合作的科研机构，以带动经济的发展。在开发区内，可以实行特区的某些政策，如放宽利用外资项目的审批权限，产品出口、内销执行经济特区的政策，税收政策也更加优惠。1984年9月到1986年，国务院先后批准14个沿海开放城市建立经济技术开发区①。发挥开发区在引进外资、扩大对外贸易、引进和开发新技术、促进传统产业改造、学习先进管理经验、提高管理水平等方面的作用，带动所在区域发展。1992年，国务院批准在温州等地设立国家级经济技术开发区。1993年5月，国务院批准沈阳等地设立经济技术开发区。截止到2000年，国务院共批复设立32家国家级经济技术开发区。
开发区是典型的经济增长极。设立开发区的目的就是推进改革开放，带动区域经济增长。最初的开发区提出“三个为主”，就是以工业为主、以外资为主、以外销为主。1999年，我们对开发区进行调研，提出改“三个为主”为“三个并重”，就是二三产业并重、内外资并重、内外销并重。此后，开发区对区域发展的支持和促进作用更加明显，很多开发区已成为所在城市的重要组成部分，甚至成为所在城市的标志区。各类开发区经过建设者的艰苦探索，奋力开拓，已成为所在区域经济发展的新的经济增长极、技术与管理的创新点和现代化城市的重要标志。
开发区实施了三大战略：体制创新战略、滚动开发战略和新城区战略。开发区在管理模式上，组建精干高效的机构（管委会），成立融资平台，并不断改善投资环境，提供优质服务，促进招商引资。在大力引进和利用外资，不断进行各种超前的改革和试验等方面做出了重大贡献，推动了区域经济的持续高速发展。滚动开发就是统一规划，分期实施，有序发展。如大连开发区规划范围30平方公里，第一期为10平方公里，第二期也是10平方公里，第一期开发完成后再开发第二期。新城区是开发区的方向。产业聚集形成现代城市，开发完成后就成为城市的一部分。
开发区的管理模式就是“管委会+融资平台”。开发区管委会如同战争年代的前敌指挥部，讲集中，讲精干，讲效率。一般是当地党委政府的派出机构，集中统一是其基本特征。融资平台也是开发区的创新。通过融资平台，开辟了基础设施建设的资金来源。还有就是“一条龙服务、一个窗口对外、改善服务环境”。从管理性政府到服务型政府的转变就是从开发区开始的。
（三）开发区的新优势
尽管开发区已走过了近40年，但是，仍然有必要，有作用，因为增长极战略是有效的。应集全市之力，建设开发区，发展开发区，并发挥其新的优势。
一是优化投资环境。聚集产业的前提是优化投资环境，既要改善投资的硬环境，又要改善投资的软环境。投资者的根本目的是为了取得收益，这是其发展壮大的根本保证，也是其生存的基本条件。新时期，招商引资、聚集产业仍是一些区域、一些城市加快发展的主要手段，但仅靠口号和热情是远远不够的，要靠营商环境的改善。政府要加大投入，投入精干力量，加强服务。
二是推动产城融合。通过开发区这一平台，让产业和城市有机结合在一起。一些开发区建设的教训是远离母城和产城分离。这里所谓的产业是第二产业，这里所谓的城市是商贸居住。开发区应依托城市，不能离城市太远，在发展工业的同时发展商贸居住。开发区要实现产城融合，也就是产业和城市要结合在一起发展。
三是加快產业聚集。开发区的主要功能是聚集产业，应通过开发区来吸引产业。开发区是聚集产业的平台，只要把产业聚集起来了，开发区就成功了，如果开发区都吸引不到产业，这个城市就没有希望。 四是实现城乡统筹。开发区的新趋势就是城乡统筹，因为开发区的面积不断扩大，有的面积达30平方公里、50平方公里。开发区范围内有很多农村，有很多农民，必须在聚集产业发展开发区的同时，解决农民的就业问题和保障问题。不能再走“要地不要人”的老路，要通过开发区的建设，把农民的问题解决好，把农村的问题解决好。
开发区要走“集中发展、集群发展、集约发展，产城一体、城乡一体、新老一体”的新路子，这样，开发区的优势就能充分体现出来。
开发区管理体制改革的新方向——法定机构
陈文丰
过去开发区管理体制改革多是在市委市政府大力支持下的改革，改革是有效率的，下一步改革方向向哪里走？法定机构。
（一）法定机构
法定机构是西方的一种新公共管理运动，是政府“瘦身”的一个产物。OECD中的很多国家的公共财政支出的50%都给了法定机构。政府为了完成一个特殊的管理任务，通过法律的形式设定一个机构，让这个机构去执行该项任务，以便解决以往所存在的问题，如大政府、高赤字、低效率等。法定机构又被称之为“企业化政府”，依法执行政府决策、承担公共事务管理职能或公共服务职能；是不在政府机构序列，公务员体系之外执行公共事务和公共服务的机构。它能够去执行一些特定的任务，是介于政府和市场之间的一个产物。
“一机构一法例”是法定机构的本质特点，具有法定性、独立性、灵活性、公开性等特征。这个机构的设定权限、运作规则都是通过条例和法规的形式界定的。这样，机构的运行就有了基本保障。灵活性是指，这个机构所有的运作体现在资金的来源灵活多样，用人的薪酬和分配的机制也比较灵活，都是法定机构自己说了算，上面没有分管的部门。独立性是指，享有法定事权，一般只接受政府部门的指导而非直接控制，不受国家机关及其他机构等法例规定之外的任何力量干预。公开性是指，由于它有很高的自主性，所以它就必须接受相关部门的监督。
建设法定机构，推进政事分开、管办分离，可以提升公共服务的品质，推动政府职能转变，推进国家治理体系和治理能力现代化。法定机构试点是开发区破解当前体制机制问题的关键举措；也是坚持问题意识，全面释放园区发展活力与动力，真正形成与一流园区相适应的体制机制与核心竞争力，真正发挥创新引领和改革示范的使命担当。
法定机构在世界范围内有三类：第一类是美国模式。美国有一种机构叫独立行政机构，它集立法权、司法权和行政权于一体。问题在同一个机构中得到全面解决，避免机构间相互推诿、扯皮，办事效率大大提高。三权集于一身，独立行政机构的权威性很高，监管能力很强。第二类是香港模式。香港的法定机构是一个独立的体系，与有关政府部门保持“虚线”联系，属于“半官方”机构。第三类是英国模式。以英国、新加坡为代表的英联邦国家的执行机构，没有独立地位，隶属于政府某个部门，受主管部门领导，在重大项目、预算经费和人事任免等方面受主管部门的管理和约束。
新加坡法定机构是政府内阁部门的具体执行机构。新加坡法定机构在法律地位、组织架构、人事管理、财务监管等方面形成了不同于政府部门和企业的运营特点。组织架构有三层：法定机构理事会是最高领导和决策机构；总经理；法定机构下属各职能部门。
香港法定机构涉及领域广，发展历程复杂。为肯定其存在价值及承担的社会职能，大多法定机构是通过“先有机构，通过立法将其定性为法定机构”的方式设立，可为内地事业单位等既有机构转型提供参考路径。主要职能是协助政府对相关领域进行规管，作为政府拓展职能的重要触角和支撑。法定条例“精准、明确”，对组织结构、人事薪酬、资金来源等作明确界定。从组织架构来讲有三层：决策层、咨询层和执行层。人事上，决策层通常由行政长官或政府主管官员委任，所有中层的层面上，基本法定机构自主权限都很大。薪酬上，跟市场接轨。关于资金的来源，更多的是通过预算来保障所有资金的运行。建立“完备、严格”的监督及制约机制，为顺利承接政府转移职能提供制度保障。
2007年以后，我国部分地区借鉴新加坡和香港经验，先后探索法定机构试点，其中以深圳前海地区的探索为全国其他地区所效仿。目前在广东、青岛、上海已有20余家单位进行试点。
（二）国内法定机构案例：前海管理局
前海管理局是2010年深圳市第一批法定机构试点单位，国务院批复《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》，明确前海管理局法定机构管理模式。2011年，在立法层面确定“一条例两办法”管理模式。2013年前海沉降后开始建设，是深圳市政府的直属派出机构，管辖面积为15平方公里。前海管理局依法负责前海深圳港合作区开发建设、运营管理、招商引资、制度创新及综合协调等工作。组织架构上设立决策机构、执行机构、监督机构三大机构。决策层中的中央层，设前海部际联席会议机制，国家发展与改革委员会召集30多个部委参与，为推动前海开发开放的最高政策协调和议事决策机构；省级层，省自贸办负责广东三大自贸片区建设的日常协调事宜；市级层，设前海蛇口自贸片区及前海开发建设领导小组，前海蛇口自贸片区建设及开发开放中的重大事项、重大问题由领导小组会议决定。前海管理局是执行机构，履行相应行政管理和公共服务职责，局长由市政府任命（唯一公务员身份）。監督机构是前海廉政监督局，在前海区域内行使廉政监督职责，归市纪委管，实施“嵌入式”监督。
前海管理局，坚持“充分授权、封闭运作、有效监督”原则，集行政审批、公共服务和经营管理等功能于一体，是兼具政府权威性和企业化运作灵活性的多功能主体，对全国的行政体制改革和干部人事制度改革进行了有益探索。在当前阶段，通过法定机构的方式，会有助于开发区、高新区进一步更好地健康发展。
中关村持续创新创业 推动高质量发展
柳进军
（一）中关村核心区的四次创业
以科研人员走出大院大所创办科技企业为代表的第一次创业。第一次创业是在PC技术全球化的背景下进行的，同时，中共十一届三中全会胜利召开，我国进入改革开放新时期。在全球化的产业转移的背景下，中关村一批知识分子下海创立了四通、联想、科海、京海等一批高新技术企业。在这个阶段，1988年由国家批准成立了我国第一个高新技术产业开发试验区——北京市新技术产业开发试验区，1989年形成了第一个创业服务中心——海淀园创业服务中心，1997年成立了北京市留学人员海淀创业园。同时，科技企业和创新人才初步聚集，由1988年527家到1998年4 544家，创新经济规模（收入）大幅增长，由1988年14.1亿元增长到1998年576.6亿元。 以提升高科技园区自主创新能力为核心的第二次创业。第二次创业的产业背景是互联网浪潮席卷全球。一大批创业企业，特别是互联网企业（新浪、搜狐等），伴随着互联网浪潮进入了中关村。在这个阶段，主要进行了产业的互联网化，比如1999年将北京市新技术产业开发试验区更名为中关村科技园区；也构建了配套体系，包括加速器、高效的孵化器，以及国内产业的配套机构，比如产权交易所、创业投资引导基金、担保基金、投融资的信用试点项目等。同时，大批原创型创新成果涌现：国家级重点项目由1999年的1 256项到2004年14 656项；高技术企业聚集，2008年达到1.35万家；产业范围从电子信息扩展到新能源节能环保、先进制造、生物工程和新医药、新材料及应用技术、文化创意等；创新经济规模（收入）增加，由1999年的665亿元增长到2008年的5 852.07亿元。
以创新园区管理体制机制为重点的第三次创业。第三次创业的产业背景是移动互联网的出现，特别是以苹果iPhone上市为代表的互联网移动浪潮；国际背景是金融危机使传统发达国家受到冲击，国内背景是2008年的奥运会成功展示了中国形象。2009年国务院批复同意在中关村建国家自主创新示范区，政府为企业提供综合服务平台，帮助企业找资金、找人才，提升信用，推广品牌，这在中关村形成了以创业大街、众创空间、车库咖啡等为代表的新型创新创业浪潮。在这个阶段，创新成果涌现：到2016年中关村每万人发明专利拥有量218件；创新质量也有提升，在2016年中国的独角兽企业中，中关村的企业占30家，全国一共有50几家独角兽企业，但60%在北京中关村；产业范围涵盖了出行、健康、住宿、知识分享、生活服务等各行业领域；创新经济规模（收入）进一步增加，由2008年的5 852.07亿元增加到2016年的1.8万亿元。
2017年十九大以后开启了第四次创业征程。产业背景是以大数据、云计算、人工智能为代表的新一轮科技革命和产业革命。环境背景是，中关村要建设具有全球影响力的科技创新中心的新定位。这个阶段主要的措施是中关村发布了“创新发展十六条”。
（二）科技园区成长逻辑
科技园区成长的本质，是创新能级提升的过程。也就是说，在开始时创新能级比较低，属于一种离散型，第二阶段叫物理聚集型，第三阶段是在物理聚集型的基础上形成一些网络的互动，即网络型，能级要比前面高，再往上是生态型，最后是共享型。所以，科技园区的提升本质是创新能量的提升，前两个阶段是线性增长，在网络型、生态型和共享型的创新驱动下，有可能实现几何级数的增长，这是创新的本质。
从现象看，园区发展背景的变化体现在两个方面，一个是政策环境发生变化，一个是产业技术革命的冲击。发展背景的变化导致发展模式的调整和创新，主要包括：思维方式从小碎散到体系和生态的变革，阶段性目标从重视产业增长到重视提升内涵和品质的转变，发展抓手从利用土地、资金实现物理聚集，到利用科技要素实现“逻辑”集中的调整，主要是人才和技术要素的提升。而发展模式的调整和创新最终促使创新能力得到提升。创新能力的提升包括创新质量的提高、产业范围的扩张、产业创新速度的加快以及创新规模的增长。
（三）新时代背景下科技园区发展的新趋势
新时代背景特征：第一，技术条件进入新时代。在AI技术突飞猛进的前提下，信息的普遍连接、对象的数字化、海量信息的计算和存储，日益改进我们的外界技术条件和可能性。第二，创新的组织模式进入新时代。在创新资料方面，知识、智慧成为关键的创新要素；创新主体方面，原来是精英创新，现在大众群体、用户群体开始介入生产和创新的活动当中；创新工具方面，云计算技术、人工智能技术等大量的应用；生产关系方面，区块链技术为合作共生奠定了基础。第三，国家发展进入了新时代。中国经济发展水平大幅提升，已经成为世界上第二大经济体，产业、技术发展逐步占据世界领先地位，对人类整体命运的关注度日益提高，人民群众对美好生活的诉求更加急迫。
新时代科技园区的发展思路：第一，产城一体化。中关村要建设科学城，以前是科技园区，是一个产业区、功能区的概念；现在产城一体化，是把城市和科技园区融为一体，是在园区当中发展城市，城市当中发展园区，是产城一体化的概念。第二，生产和生活一体化。在互联网和大数据的条件下，鼓励大众和用户广泛地参与创新。第三，财富创造与分配一体化。区块链技术可有效实现各类创新主体，按照贡献来分配的机制，使得创新成果大家能够共享，分配创新成果成为可能。
新时代科技园区的发展措施：第一，搭建共享创新平台，广泛连接城市居民、园区企业、高校和科研院所，促进需求与供给的对接、产与城的融合；第二，以具体业务为牵引，串联区域优势资源，通过合伙共建构建实现共享创新；第三，重视区块链等新技术应用，构建创新主体的信任网络，形成共享创新的底层逻辑。
中国40年改革开放的缩影——
特区开发区建设
张召堂
中国改革开放40年的缩影，可以用特区开发区的发展来解释。改革开放40年的路径很清晰，特区开发区的建设贯穿其中。从本质和特征上来说，特区是大开发区，开发区是小特区。通过全国的特区开发区建设，找出河北省在这方面的差距。
（一）全国特区开发区的发展历程与现状
1. 特区开发区的发展历程。中国改革开放40年，切入点是特区开发区，引爆点也是特区开发区，复制经验、辐射带动全方位改革开放还是特区开发区。
改革开放初期，设立特区和开发区是需要巨大的勇气与智慧的。这项工作难度很大，做了很多的铺垫。1978年5月2日—6月6日，邓小平派了一个由谷牧副总理带队的30人的外贸考察团，全是部级领导和地方一把手，到欧洲考察了35天，这在当时的力度是非常大的。没有比较就没有鉴别，理论导向要用事实做依据，必须解决“为什么要改革开放”和“如何改革开放”这两个问题。中央根据考察团的考察成果汇报最终酝酿首先设立经济特区。这个做法可以说是借鉴了日本明治维新后派出的岩仓使团，1871年11月，以岩仓具视为特命全权大使的50名使团成员，率领50名留学生，从横滨出发前往欧美进行了为期一年零十个月的全面考察，然后痛下决心，彻底改革，向欧美学习，最后使日本成為了世界上经济最发达的国家之一。 1980年全国人大常委会批准设立了深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区，1988年全国人大常委会批准设立了海南经济特区。第一批共批准设立了五个经济特区。然后又在沿海一线建了14个国家级开发区。1992年批准建立高新区，北京中关村是第一个。1989—2000年，保税区、出口加工区、边境经济合作区、旅游度假区等各种开发区相继成立，这些开发区可以说是专项开发区。1992—2002年，沿江、沿河和内陆省会城市开始建立国家级经济技术开发区。到2017年，我国开发区建设从深圳这一点到沿海线、长江线、国境线一直到全面开花，建立了五类共552家国家级开发区。其中，219家国家级经济技术开发区，156家国家级高新区，135家海关特殊监管区，19家边境/跨境经济合作区以及23家其他类型开发区。如今，中国开发区建设数量之多，规模之大，质量之好，可以说是世界第一。开发区发明在欧洲，成长在美日，成熟在中国。
2. 特区开发区现状。先看深圳特区，2017年深圳GDP 2.2万亿元超过香港，成为仅次于上海和北京的全国第三，与欧洲经济排行名列前茅的丹麦的GDP不相上下，这堪称是奇迹。2017年，深圳进出口额2.6万亿元，连续25年位居全国第一。
再看219家国家级开发区现状。2016年219家国家级开发区GDP 8.2万亿元，占国内生产总值的11%，高新技术产品进出口额占全国的24%。天津开发区2016年完成GDP 3 049亿元，成为全国首个GDP突破3 000亿元的开发区，相当于河北省的一个经济大市。
（二）河北省开发区建设的差距与发展建议
1. 河北省开发区建设的数量差距。全国219家国家级开发区，河北省只有6家。根据河北省的经济体量和地理位置，国家级开发区数量应该达到全国平均数的1/20，实际上只占到1/40。如果有11家国家级开发区（11家是平均数量），河北的经济竞争力将大大提高。在国家级开发区的建设上，河北在关键时候错失了两个机会：一个是上世纪九十年代后期，除石家庄之外，其他省会城市的省级开发区升级为国家级开发区。另一个机会是建国家级新区。从1992年批设第一个国家级新区浦东新区，到2006年批设第二个国家级新区天津滨海新区，经历了14年。这个时候，曹妃甸新区和沧州渤海新区已经有雏形了。如果天津滨海新区升为国家级新区之后，河北省马上申报升级曹妃甸新区或沧州渤海新区，现在还不影响雄安新区的建设。国家级平台不同于地方平台，国家级平台要大得多。沧州如果没有国家级沧州临港开发区，北京的生物医药园就承接不了，也对接不上；没有沧州经济开发区，北京现代汽车也不会落户沧州；没有沧州高新区，北京大红门和动物园批发市场也很难迁移到沧州。所以，平台很重要，各个地区把这个都重视起来。
2. 河北省开发区建设的质量差距。一是产业结构不合理，新兴产业弥补不了压减的传统产能。二是营商环境有待改善，一些做法比较简单粗放，比如对待生态环保问题，各开发区出现了急躁行为，从而导致了管理的不科学。治理环境是刻不容缓的事，也不是一件容易的事，治理需要时间，是一个长期的任务。病来如山倒，病去如抽丝。美国、日本等发达国家都是经过几十年才治理好的。发展生产、转型升级、环境治理需要统筹兼顾、循序渐进，要符合科学规律。三是GDP等主要指标的总量偏小。河北省6家国家级开发区GDP之和，还不及江苏省一个县级市的昆山开发区的GDP高。整个河北省也存在这样的问题，多年的全国GDP排行第六，2016年被四川省超过，2017年又让湖北超过。同时，紧随其后的福建、上海发展强劲，都已进入GDP 3万亿元俱乐部，北京、安徽也都接近3万亿元。可以说，前有标兵，后有追兵，河北经济发展压力很大。
3. 发展建议。一是河北尽快补上国家级开发区数量少的短板，争取11个地级市都有国家级开发区，这样也仅仅是达到了全国的平均水平，与其东部沿海大省的身份还不匹配。二是生态环境保护要真实地抓，要科学地管，其目标是：产业能转型升级，环境能持续向好。三是优化营商软环境。中国东西部的差别，主要是地理和区位的差别；中国南北方的差别，主要是理念的差别。2010年深圳市民评选出来的深圳最有影响力十大观念现在仍然不落后。各开发区如果按照这十大观念去做，并且做好，那效果是可想而知的。
发展新经济 培育新动能
推动国家高新区高质量发展
丁飞燕
（一）国家高新区进入高质量发展新阶段
我国国家高新区的发展经历了三个十年：初创发展的十年（1988—1997年）。1988年，国家批准了第一个高新区——北京高新技术开发实验区（北京中关村）。1991年国家批准了26个国家高新区，1992年批准了25个国家高新区，1997年批准了杨林高新区。这十年国家共批准了53个国家高新区。这十年，国家高新区主要做基础设施建设和招商引资工作，解决了发展空间和战略布局问题。二次创业的十年（1998—2008年）。这十年批准了宁波高新区升级，把苏州工业园纳入国家高新区的管理。这十年，科技部提出了高新区要进行二次创业、五个转变的要求。战略提升的十年（2009—2018年）。从2009年开始高新区得到了快速发展，到目前为止全国国家高新区168家。科技部出台了关于高新区创新驱动战略提升行动实施方案，要求高新区进行四个跨越。
2019年，高新区发展进入第四个十年。第四个十年的主题应该是什么？是高质量发展。高新区高质量发展的基本内涵是，以科技创新为第一动力，以建设现代化经济体系为基本路径，以引领高质量发展为战略目标。
（二）国家高新区高质量发展的四个基本内涵
新时代高新区发展要以科技创新为第一动力，以建设现代化经济体系为基本路径，以引领高质量发展为战略目标。高新区不同于经济技术开发区。国家高新区的本质特征应该是创新，所以，新时期高质量发展应该是以创新为第一动力的发展。高新区应该率先践行创新发展战略，加快建立以企业为主体，以市场为导向，产学研深度融合的技术创新体系，加快集聚人才、技术、资本等高端要素，持续营造創新创业生态，打造区域创新驱动发展的大平台。 高新区高质量发展是产业高端化的发展。1991年国务院批准26个国家高新区的时候，邓小平同志对国家高新区有一个题词：发展高科技，实现产业化。它一直指导着国家高新区的发展。这么多年以来，高新区产业的发展也实现了一个产业的转型，现在更多的是要发展新技术、新产业、新业态、新模式，要发展数字经济、平台经济、智能经济、生物经济这些新的产业。要促进产业由劳动密集、资本密集向技术密集、知识密集型转变，推动产业迈向价值链的更高位置的一个发展。
高新区高质量发展是绿色的发展。高新区应该是一个区域最漂亮的地方。高新区要形成绿色发展理念、绿色发展政策、机制和法律法规，要让绿色产业不断壮大、自然生态和谐、环境友好和绿色低碳生活方式不断强化。要让能源资源消耗和污染物排放显著降低，可持续发展能力显著提升。加快建成绿色制造体系，大规模推广应用绿色节能技术，增强绿色发展的技术创新能力，着力培育一批清洁生产示范企业和生态工业示范园区。
高新区高质量发展是特色化的发展。目前很多园区产业雷同，要实现高质量的发展必须要突出自己的特色，要找准自己的定位，结合自己区位的优势，打造自己的特色产业，加快产业聚集。特色就是生命。谈“人工智能”，人们首先想到中关村；谈“电子商务”，人们首先想到杭州；谈“智能语音”，人们首先想到合肥；谈“大数据”，人们首先想到贵阳。这就是生命力和竞争力。
高新区高质量发展是开放发展。高新区未来实现高质量发展必须要走国际化的道路。
（三）国家高新区实现高质量发展的路径
解放思想仍然是高新区高质量发展的前提。推动管理改革是高新区高质量发展的推手。引进培育人才是高新区高质量发展的保障。打造引才聚才的政策环境、育才用才的发展环境、留才厚才的生活环境、爱才敬才的文化环境。探索创新型人才跨国界、跨区域、跨体制流动与激励机制。创新外籍人才引进机制，完善国际化高层次专业人才出入境、停居留制度，建立便捷的海外人才服务体系。探索海外引进人才和非公有制经济社会组织人才高级职称评审制度。大力弘扬企业家精神、工匠精神和劳模精神。优化发展环境是高新区高质量发展的核心。打造高质量“双创”生态，促进創新创业；打造高效率政府服务，推进“放管服”改革；打造高质量政策环境，助力企业发展；打造高标准规划建设，构建产城融合。
（四）国家高新区高质量发展的目标
未来十年，国家高新区发展要实现区域布局进一步优化，科技创新能力和经济创造能力持续较快增长，不断增强产业创新力、经济竞争力、融合发展力、国际影响力，进一步发挥国家高新区在新时代我国经济社会高质量发展中的核心引领作用。
未来十年，国家高新区要实现“四个率先”。率先形成有利于“大众创业、万众创新”的创业生态和高效率创新体系；率先形成具有全球竞争力的创新型产业格局；率先形成绿色科学发展的产业科技社区；率先形成开放共享、深度融入全球经济体系的发展平台。
未来十年，国家高新区要打造“四个一流”。打造一流的生态，让“双创”市场高度繁荣、“双创”文化深入人心、“双创”活动大量涌现。打造一流的企业，高新区企业成为科技创新主力军、行业发展引领者、社会进步推动者。打造一流的产业，要占据价值链高端，引领全球产业变革。实现一流的高科技园区，实现产业领跑、前沿创业、爆发成长、科技社区、全球链接。
注释：
①原则上每个开放城市设1个开发区，其中温州和北海当时未设，而上海设了3个。
（本文根据与会专家发言整理并经本人审阅。）
责任编辑：高钟庭
Abstract： Along with the process of China's reform and opening up for 40 years， regional policies are also undergoing continuous adaptive adjustment； the most effective strategy of China's reform and opening up in the past 40 years is the growth pole strategy； the development zone is the economic growth pole of the region， and the development zone strategy is still effective； the statutory organization is the new direction of the management system reform of development zones； the essence of the growth of science and technology park is the process of improving the level of innovation；Hebei needs to make up for the shortage of state-level development zones in the province as soon as possible，needs to constantly optimize the business environment and strengthen ecological and environmental protection； develop the new economy， cultivate the new kinetic energy， and promote the high quality development of the national high-tech zones.
Key words： the 40th anniversary of China's reform and opening up； innovation leading； development zones； high quality development； Beijing-Tianjin-Hebei coordinated development