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近期,国家发展改革委会同水利部、财政部、农业部组成联合调研组,对新疆生产建设兵团(以下简称兵团)和新疆自治区的节水灌溉发展情况进行了专题调研。总的来看,近年来新疆节水灌溉发展成效显著,在实践中创造了许多好的做法和经验,值得进一步总结经验和因地制宜地推广。下一步,应更加重视节水灌溉的重要战略意义,加强规划指导,完善投入和工作机制,大力推广普及节水灌溉技术。
一、新疆节水灌溉发展所取得的成效
新疆地处我国西北边陲,气候干旱,自然生态脆弱,水资源总量不足、时空分配不均,“荒漠绿洲、灌溉农业”是新疆最显著的特点。特别是新疆生产建设兵团的农牧团场多位于河流下游、沙漠边缘、盐碱腹地、边境沿线,水资源更为稀缺,为了能够在水资源短缺的条件下推进经济社会可持续发展,经过多年的实践,兵团探索出了一条借鉴和创新相结合的节水灌溉发展之路。同时,兵团规模化生产、集约化经营、机械化耕作的现代农业生产方式,也为节水灌溉发展提供了良好的基础条件。近10年来,兵团的节水灌溉技术推广从沟畦灌到喷灌再到膜下滴灌,先后上了三个大台阶,已建成高效节水灌溉面积979万亩,占耕地面积的62.8%,高效节水技术广泛应用于棉花、加工番茄、玉米、辣椒、哈密瓜、葡萄、苜蓿、甘蔗、烟草、枸杞、大豆、马铃薯等30多种作物。
借鉴兵团的经验,新疆自治区的节水灌溉也获得了较快发展。截至目前,全疆已发展节水灌溉工程面积3710万亩,占全部灌溉面积7725万亩的48%,高出全国平均水平5个百分点。其中发展滴灌等高效节水面积近2000万亩,占全国高效节水面积的四分之一,为我国干旱地区农业可持续发展探索出了一条新途径,取得了巨大成效,实现了生态改善、农业增产、农民增收等多重效益。新疆高效节水产品和应用模式已遍及全国二十几个省区市,起到了良好的节水示范作用和效果。
二、新疆节水灌溉发展的基本经验
一是政府推动。实施节水灌溉的两个直接效果是节约水资源和农民增产增收,而这也正是政府要实现的两个基本的工作目标。1999年,兵团出台了《关于大力发展节水灌溉的决定》,明确了节水灌溉的发展思路、方针和措施,此后又编制了中长期节水灌溉发展规划,兵、师、团三级成立了专门的组织机构,从各个环节大力推动节水灌溉工作。新疆自治区各级也成立了由政府领导牵头,发展改革、财政、水利、农业等部门组成的节水工作领导小组,研究制定相关政策,逐级落实目标责任。
二是投入带动。稳定的投入是农业高效节水快速发展的保障。自治区和兵团各级积极出台优惠政策,采取以奖代补、先干后补等管理措施,鼓励和引导社会各方面参与农业节水设施建设,国家、地方各级政府和农牧民农工共同投入的机制初步建立。10年来,兵团共累计投入80多亿元推广高效节水灌溉,其中国家和兵团本级投入近10亿元,银行贷款和自筹资金70多亿元。
三是效益拉动。这是推动高效节水灌溉快速发展的重要内在动力。近年来,自治区及兵团通过加大农业技术服务力度,大力推广普及以节水灌溉为基础的农业种植新技术,使农业经营者从推广节水灌溉中获得了较大的增收利益,拉动了群众投入和参与建设管理的自觉性和积极性,使这项工作的步伐不断加快。
四是管理促动。兵团在完善各级管理机构基础上,相继制定《兵团节水灌溉工程运行管理办法》、《自压微水头软管灌溉技术规程》等一系列规章,推动了节水灌溉工作从粗放到精细、从传统到现代的转变。自治区也逐步探索形成了农民用水户协会+专管人员管理、水管单位+农户管理、农民联户管理等多种适合现阶段节水灌溉工程特点的管理模式,保证了已建工程良性运行。
三、存在的主要困难和问题
从新疆兵团和地方以及其他一些地区节水灌溉的发展来看,目前制约节水灌溉快速发展的因素主要有以下几个方面:
(一)节水动力仍显不足
由于农业对GDP的贡献率不断下降(新疆自治区农业在GDP中的比重已从1 952年的52%下降到2008年的11%),一些地区抓农业和投入节水灌溉的积极性不够。同时,由于农业节水效益很大程度体现在改善区域流域生态环境,满足工业、城镇发展需求和水资源供需平衡上,由于补偿不够,也影响了一些灌区管理单位和农民的积极性。
(二)激励机制不健全
农业用水总量控制和定额管理制度未完全落实,对浪费灌溉用水的行为缺乏制度约束;对节水灌溉特别是滴灌、喷灌等高效农业技术推广使用的总体补助力度不够。如新疆田间高效节水灌溉亩均投入一般需600—700元(不含电力系统改造等费用),目前,自治区、地、县三级政府一般补助200—300元,农民需自筹400元左右,各级政府和一些农民在资金筹措上都存在一定困难。
(三)服务体系不完善
节水灌溉技术推广体系尚不健全,现有水利基层服务体系还不能适应大规模发展节水灌溉的需要,农民在应用和维护节水灌溉系统时缺乏及时、有效的技术服务支持。另外,高效节水对农民素质要求较高,但目前对农村劳动力的技术培训不够。
四、推广节水灌溉的意见和建议
(一)进一步提升节水灌溉的战略地位
研究将节水灌溉上升为国家战略,以适当形式印发指导意见,指导各地学习借鉴新疆经验,在开展试点的基础上更大规模地推广节水灌溉。同时,加强农业节水法规制度建设。
(二)充分发挥规划在节水灌溉中的指导作用
各省区市要根据国家出台的指导意见,编制和完善本地区节水灌溉发展中长期规划,纳入经济社会发展规划体系。要依托规划,以县为单位整合各级各类农田水利建设资金,统筹实施节水灌溉项目建设,加快节水灌溉规划实施。
(三)完善多元投入机制
加大各级政府对节水灌溉的投入力度。进一步完善节水灌溉产品补贴、节水灌溉设施建设中长期政策性贷款等相关优惠政策,调动农民投资投劳的积极性。研究制定节水灌溉工程运行维护资金补贴办法。加强对节水产业及企业的扶持,加大节水科研等环节的投入力度。
(四)建立健全灌溉用水的激励约束机制
加快建立和完善水权制度,明确初始水权和农业用水配额,将用水定额落到实处。根据灌溉用水总量确定灌溉发展规模,完善监测预警系统。引导和规范水权、水量交易,加强用水管理,提高用水效率。
(五)加强节水灌溉技术创新和服务体系建设
进一步完善节水灌溉技术标准体系。加强产学研结合,提高科技成果转化率和转化速度,逐步建立以企业为主体,乡镇服务组织、科研单位等为骨干,政府扶持与市场机制相结合的节水灌溉推广服务体系。加强对农民的技术指导和培训,提高农民群众实施节水灌溉的技能和素质。
(六)促进节水灌溉产业化和市场规范化
加快推进节水灌溉产业化和规模化发展。健全和完善相关的制度措施和监管体系,切实加强对节水灌溉工程建设领域和产品设备的市场监管。
(七)营造节水灌溉良好发展氛围
充分利用报刊、电视、广播、网络、展会、宣传画等多种媒体或载体,提高全民的节水意识和对节水灌溉的认识,调动全社会支持、参与节水灌溉发展的积极性。■
(作者单位:国家发展改革委农村经济司)
一、新疆节水灌溉发展所取得的成效
新疆地处我国西北边陲,气候干旱,自然生态脆弱,水资源总量不足、时空分配不均,“荒漠绿洲、灌溉农业”是新疆最显著的特点。特别是新疆生产建设兵团的农牧团场多位于河流下游、沙漠边缘、盐碱腹地、边境沿线,水资源更为稀缺,为了能够在水资源短缺的条件下推进经济社会可持续发展,经过多年的实践,兵团探索出了一条借鉴和创新相结合的节水灌溉发展之路。同时,兵团规模化生产、集约化经营、机械化耕作的现代农业生产方式,也为节水灌溉发展提供了良好的基础条件。近10年来,兵团的节水灌溉技术推广从沟畦灌到喷灌再到膜下滴灌,先后上了三个大台阶,已建成高效节水灌溉面积979万亩,占耕地面积的62.8%,高效节水技术广泛应用于棉花、加工番茄、玉米、辣椒、哈密瓜、葡萄、苜蓿、甘蔗、烟草、枸杞、大豆、马铃薯等30多种作物。
借鉴兵团的经验,新疆自治区的节水灌溉也获得了较快发展。截至目前,全疆已发展节水灌溉工程面积3710万亩,占全部灌溉面积7725万亩的48%,高出全国平均水平5个百分点。其中发展滴灌等高效节水面积近2000万亩,占全国高效节水面积的四分之一,为我国干旱地区农业可持续发展探索出了一条新途径,取得了巨大成效,实现了生态改善、农业增产、农民增收等多重效益。新疆高效节水产品和应用模式已遍及全国二十几个省区市,起到了良好的节水示范作用和效果。
二、新疆节水灌溉发展的基本经验
一是政府推动。实施节水灌溉的两个直接效果是节约水资源和农民增产增收,而这也正是政府要实现的两个基本的工作目标。1999年,兵团出台了《关于大力发展节水灌溉的决定》,明确了节水灌溉的发展思路、方针和措施,此后又编制了中长期节水灌溉发展规划,兵、师、团三级成立了专门的组织机构,从各个环节大力推动节水灌溉工作。新疆自治区各级也成立了由政府领导牵头,发展改革、财政、水利、农业等部门组成的节水工作领导小组,研究制定相关政策,逐级落实目标责任。
二是投入带动。稳定的投入是农业高效节水快速发展的保障。自治区和兵团各级积极出台优惠政策,采取以奖代补、先干后补等管理措施,鼓励和引导社会各方面参与农业节水设施建设,国家、地方各级政府和农牧民农工共同投入的机制初步建立。10年来,兵团共累计投入80多亿元推广高效节水灌溉,其中国家和兵团本级投入近10亿元,银行贷款和自筹资金70多亿元。
三是效益拉动。这是推动高效节水灌溉快速发展的重要内在动力。近年来,自治区及兵团通过加大农业技术服务力度,大力推广普及以节水灌溉为基础的农业种植新技术,使农业经营者从推广节水灌溉中获得了较大的增收利益,拉动了群众投入和参与建设管理的自觉性和积极性,使这项工作的步伐不断加快。
四是管理促动。兵团在完善各级管理机构基础上,相继制定《兵团节水灌溉工程运行管理办法》、《自压微水头软管灌溉技术规程》等一系列规章,推动了节水灌溉工作从粗放到精细、从传统到现代的转变。自治区也逐步探索形成了农民用水户协会+专管人员管理、水管单位+农户管理、农民联户管理等多种适合现阶段节水灌溉工程特点的管理模式,保证了已建工程良性运行。
三、存在的主要困难和问题
从新疆兵团和地方以及其他一些地区节水灌溉的发展来看,目前制约节水灌溉快速发展的因素主要有以下几个方面:
(一)节水动力仍显不足
由于农业对GDP的贡献率不断下降(新疆自治区农业在GDP中的比重已从1 952年的52%下降到2008年的11%),一些地区抓农业和投入节水灌溉的积极性不够。同时,由于农业节水效益很大程度体现在改善区域流域生态环境,满足工业、城镇发展需求和水资源供需平衡上,由于补偿不够,也影响了一些灌区管理单位和农民的积极性。
(二)激励机制不健全
农业用水总量控制和定额管理制度未完全落实,对浪费灌溉用水的行为缺乏制度约束;对节水灌溉特别是滴灌、喷灌等高效农业技术推广使用的总体补助力度不够。如新疆田间高效节水灌溉亩均投入一般需600—700元(不含电力系统改造等费用),目前,自治区、地、县三级政府一般补助200—300元,农民需自筹400元左右,各级政府和一些农民在资金筹措上都存在一定困难。
(三)服务体系不完善
节水灌溉技术推广体系尚不健全,现有水利基层服务体系还不能适应大规模发展节水灌溉的需要,农民在应用和维护节水灌溉系统时缺乏及时、有效的技术服务支持。另外,高效节水对农民素质要求较高,但目前对农村劳动力的技术培训不够。
四、推广节水灌溉的意见和建议
(一)进一步提升节水灌溉的战略地位
研究将节水灌溉上升为国家战略,以适当形式印发指导意见,指导各地学习借鉴新疆经验,在开展试点的基础上更大规模地推广节水灌溉。同时,加强农业节水法规制度建设。
(二)充分发挥规划在节水灌溉中的指导作用
各省区市要根据国家出台的指导意见,编制和完善本地区节水灌溉发展中长期规划,纳入经济社会发展规划体系。要依托规划,以县为单位整合各级各类农田水利建设资金,统筹实施节水灌溉项目建设,加快节水灌溉规划实施。
(三)完善多元投入机制
加大各级政府对节水灌溉的投入力度。进一步完善节水灌溉产品补贴、节水灌溉设施建设中长期政策性贷款等相关优惠政策,调动农民投资投劳的积极性。研究制定节水灌溉工程运行维护资金补贴办法。加强对节水产业及企业的扶持,加大节水科研等环节的投入力度。
(四)建立健全灌溉用水的激励约束机制
加快建立和完善水权制度,明确初始水权和农业用水配额,将用水定额落到实处。根据灌溉用水总量确定灌溉发展规模,完善监测预警系统。引导和规范水权、水量交易,加强用水管理,提高用水效率。
(五)加强节水灌溉技术创新和服务体系建设
进一步完善节水灌溉技术标准体系。加强产学研结合,提高科技成果转化率和转化速度,逐步建立以企业为主体,乡镇服务组织、科研单位等为骨干,政府扶持与市场机制相结合的节水灌溉推广服务体系。加强对农民的技术指导和培训,提高农民群众实施节水灌溉的技能和素质。
(六)促进节水灌溉产业化和市场规范化
加快推进节水灌溉产业化和规模化发展。健全和完善相关的制度措施和监管体系,切实加强对节水灌溉工程建设领域和产品设备的市场监管。
(七)营造节水灌溉良好发展氛围
充分利用报刊、电视、广播、网络、展会、宣传画等多种媒体或载体,提高全民的节水意识和对节水灌溉的认识,调动全社会支持、参与节水灌溉发展的积极性。■
(作者单位:国家发展改革委农村经济司)