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从鸦片战争始至国民政府成立，烟毒已毒害中国人民近百年。国民政府一成立，国内外舆论就要求实行禁烟。国民政府初期的烟政摇摆不定，导致烟毒进一步泛滥，至1935年国民政府实施六年禁绝前，禁烟几乎无一成效可言。国民政府初期的禁烟政策经历了三个阶段的演变。
一、寓禁于征时期
自1927年国民政府成立至1928年七月《全国禁烟会议组织条例》和《禁烟委员会组织条例》的公布。1927年国民政府成立，国内外一直要求禁烟，同时国民政府军费支出繁多，因此国民政府仍沿用北洋军阀时期的“寓禁于征”政策，希望名利双收。1927年8月国民党中央执行委员会第105次政治会议形成一项决议，自1928年起3年内彻底禁绝鸦片。在财政部下设立禁烟处，负责禁烟事宜，各县分设禁烟局和禁烟药品专卖处，各省设立禁烟总局。1927年9月颁布《禁烟暂行章程》13条规定：从1928年起3年内完全禁绝鸦片，禁止种植鸦片和输入吗啡、海咯因等项毒品；25岁以下禁绝吸食鸦片，25岁以上者因年老或疾病，在申请“戒烟药品”后准予吸食，但须分期递减吸量，于三年内戒绝；仍将领证特许贩卖的鸦片称为“戒烟药品”规定商民贩卖“戒烟药品”必须申领特许证，“戒烟药品”一律由政府抽税，第一年税率为70％，第二年税率为100％，第三年为200％，税后贴用政府统一制作的印花税票。没有贴用印花，便不是“戒烟药品”而是走私烟毒，属于禁查没收之列。《禁烟暂行章程》颁布后，虽进行了两次修改，但内容几乎无变化。1928年3月28日财政部公布《征收戒烟药料特税章程》规定财政部于各省扼要地点设立专运所，每一千两征收特税国币三百元。1928年3月19日颁布《各省检查烟苗章程》规定各省须设检查烟苗局，种户如以多报少，一经查出，除责令补报外，还要处以10倍以上100倍以下的罚金。由国民政府颁布的法律和设置的机构可以看出国民政府基于鸦片的巨额利润，仍沿用北洋军阀时期寓禁于征政策，与以往军阀不同的是国民政府打着禁烟的幌子，而进行贩卖牟利的勾当。其目的是从鸦片中谋利以补充军费之需，国民政府的高级官员对禁烟仅为筹款供认不讳。财政部长郑洪年说：“目下禁烟计划，仅为筹款之计。如谋禁烟不但不能禁烟实足纵毒。此种稗政事非人民所喜，更非国府下应有之现象。本部屡思修改，唯因军费紧急未遑计及”。国民政府禁烟一切以钱为中心，划分戒烟药品与违禁药品的唯一标准，便是你是否肯出钱交税，而不是你是否贩卖鸦片，只要你恳出钱就可以公开买卖鸦片，买卖鸦片便成为合法。寓禁于征的政策可以称之为“钱”政。在“钱”政的指引下国民政府的禁烟效果可想而知。烟毒泛滥，烟馆林立。四川省当时有这样一句话来描述四川省鸦片传播的情况，“四川山之崖水之滨都有烟馆”，有人甚至说当时找个烟管比找个饭馆更容易。国民政府的禁烟只为敛财，因此禁烟机构的工作人员，也竭尽所能的为个人剑财，贪赃枉法现象十分普遍。工作人员借禁烟名义自开烟馆，自买烟土垄断谋取利益，以致“城乡人民被害至穷家荡产损害生命者，不知凡及”国民政府原指望通过禁烟获得巨额利益，但结果未达到剑财的目的，相反却为贪官污吏土劣奸商大开生财之道，因此国民政府开始重视起禁烟问题，国民政府初期的禁烟就进入了第二个阶段。
二、断禁时期
自1928年7月《全国禁烟会议组织条例》和《禁烟委员会组织条例》公布至1932年蒋介石宣布在豫皖鄂赣战区推行禁烟，以分年渐进办法禁绝鸦片，开始腹地禁烟。综观这一阶段国民政府的禁烟运动，颁布了众多的法律和法规，相对前一阶段而言法律更加严密，但由于缺乏切实有效的措施来贯彻这些禁烟的法律法规，所以禁烟结果不尽人意。1928年7月18日国民政府颁布《全国禁烟会议组织条例》和《禁烟委员会组织条例》规定撤消禁烟处，由国民政府来组织全国禁烟会议，由禁烟委员会来监督和督察全国禁烟，8月禁烟委员会正式宣布成立，直属国民政府。9月禁烟委员会正式宣布《禁烟法》7条和《禁烟法施行条例》19条。《禁烟法》规定：各地所设的禁烟局限于1928年12月1日前一律撤消；废止原来颁布的《修正禁烟条例》所有烟民限于1929年3月1日前戒绝；凡制造、贩卖鸦片、吗啡、海洛因等项毒品或栽种罂粟者，均依刑法各条治罪。公务员犯上述罪行，依刑法各该条最高刑处断。禁烟委员会的成立及《禁烟法》的颁布，标志国民政府断禁政策的开始。1928年11月1日，第一次全国禁烟会议召开，蒋介石在会上发表演说表示“要救中华民国，必自禁烟始”，并保证自今以后“国民政府决不从鸦片得一分钱”。1929年1月至1930年12月之间共颁布了14种禁烟法律和法规，比如《禁烟法规施行细则》、《公务员调研规则》、《戒烟经费支销办法》、《县长履勘烟苗章程》等等。《禁烟法施行条例》规定了这一时期的禁烟机构，全国禁烟会议由国民政府组织召开，负责建议和审议一切禁烟事宜，全国禁烟委员会负责督察全国禁烟事宜；高级地方政府(省、高级市)负责督理所辖区禁烟事宜；市县政府负责所辖区各项禁烟法令贯彻执行；地方自治团体，协助所在县市办理禁烟事宜。一般认为20年代后期至30年代初是民国初年烟禁废止之后罂粟种植最盛时期。根据卜凯等人对全国13个地区种烟面积变化的调查显示：1924年至1929年，种烟面积占调查地区耕地面积的11％，而1929年至1933年则进一步扩大到20％。烟民数量也有增无减，据中华国民拒毒会调查“中国近来有烟瘾者，至少在五百万人，至山陕冀察绥热服代用品者，其实数超过于五百万。”据国民政府档案，1930～1933年仅从国外“合法”进口的鸦片及鸦片制剂有1501吨，而合法进口的吗啡、高根、可卡因等毒品数量即达622吨。在许多地方人们用“一黑二白”来衡量财富，白指白银和棉纱，黑则指鸦片，鸦片可作为财富的象征，便具有了代替货币作为交换媒介的功能，只要手中有鸦片便可换取生活必需品，许多无法交换的商品有鸦片充当媒介便可交换，从鸦片所具有的社会功能我们可以对当时鸦片的普及性有一定的了解。断禁政策造成了鸦片的进一步泛滥，遭到国内外舆论的强烈谴责，另外蒋介石欲利用丰厚的特税来填补“围剿”红军的巨大开支，因此宣布断禁政策不符合中国的实际情况，在这种情况下渐禁主张抬头，于是国民政府的禁烟进入第三个阶段监禁时期。
三、渐进时期
自1932年蒋介石在豫皖赣战区推行禁烟，以分年渐禁方法禁绝烟毒，开始腹地禁烟，至1935年4月国民政府宣布实施“两年禁毒，六年禁烟”的计划。这一时期鸦片泛滥的势头不但未被遏制，反而相当严重。1932年国民政府开始腹地禁烟，有豫皖鄂赣剿匪总司令部和南昌行营颁布一系列禁烟法律法规，这些法律法规和一般禁烟法共同适用于豫皖鄂赣地区。但特别法优于一办法适用于这些地区。1929年宣布裁撤禁烟处及各省市禁烟局，在汉口则成立两湖特税清理处，代之以汉口禁烟督察处，直隶于军委会，负责办理禁烟督察事宜。1934年6月军委会督察禁烟禁毒，由豫皖鄂赣四省扩大到豫皖鄂赣苏浙闽湘陕甘十省。7月扩大到包括河北、察哈尔、绥远三省及北平、天津二市。当时蒋介石正全身心地执行其攘外必先安内政策投入剿共事业，急需烟毒利益作为军费开支，因此不可能全力禁烟。1935年5月国际禁毒会议代表福勒引述中国高级官员的估计，1930年中国鸦片产量为1.2亿吨，最近四年来鸦片产量急剧增加。从我们可以看出这一阶段鸦片泛滥更加严重。
纵观国民政府初期的禁烟政策，收效甚微，究其原因有以下几个方面：国民政府缺乏禁烟的决心；中国主权不统一，外国人在中国走私鸦片得不到严惩；国民政府单纯依靠一些禁烟的法律法规，未制定切实有效的措施予以贯彻执行，未在这些地区用粮食和经济作物来代替罂粟种植，这些地区的广大人民迫于生计只能冒险违反禁令继续种植；地方军阀为保存实力自然不会放弃烟税这块肥肉，所以对烟政阳奉阴违，各级官员贪赃枉法从鸦片中谋利，甚至参与鸦片贩运活动，对贩毒起到推波助澜的作用，整个社会人们的文化素质普遍较低，政府的宣传力度不够，许多百姓对鸦片的危害认识不深刻，认为吸食鸦片是有身份的象征。
一、寓禁于征时期
自1927年国民政府成立至1928年七月《全国禁烟会议组织条例》和《禁烟委员会组织条例》的公布。1927年国民政府成立，国内外一直要求禁烟，同时国民政府军费支出繁多，因此国民政府仍沿用北洋军阀时期的“寓禁于征”政策，希望名利双收。1927年8月国民党中央执行委员会第105次政治会议形成一项决议，自1928年起3年内彻底禁绝鸦片。在财政部下设立禁烟处，负责禁烟事宜，各县分设禁烟局和禁烟药品专卖处，各省设立禁烟总局。1927年9月颁布《禁烟暂行章程》13条规定：从1928年起3年内完全禁绝鸦片，禁止种植鸦片和输入吗啡、海咯因等项毒品；25岁以下禁绝吸食鸦片，25岁以上者因年老或疾病，在申请“戒烟药品”后准予吸食，但须分期递减吸量，于三年内戒绝；仍将领证特许贩卖的鸦片称为“戒烟药品”规定商民贩卖“戒烟药品”必须申领特许证，“戒烟药品”一律由政府抽税，第一年税率为70％，第二年税率为100％，第三年为200％，税后贴用政府统一制作的印花税票。没有贴用印花，便不是“戒烟药品”而是走私烟毒，属于禁查没收之列。《禁烟暂行章程》颁布后，虽进行了两次修改，但内容几乎无变化。1928年3月28日财政部公布《征收戒烟药料特税章程》规定财政部于各省扼要地点设立专运所，每一千两征收特税国币三百元。1928年3月19日颁布《各省检查烟苗章程》规定各省须设检查烟苗局，种户如以多报少，一经查出，除责令补报外，还要处以10倍以上100倍以下的罚金。由国民政府颁布的法律和设置的机构可以看出国民政府基于鸦片的巨额利润，仍沿用北洋军阀时期寓禁于征政策，与以往军阀不同的是国民政府打着禁烟的幌子，而进行贩卖牟利的勾当。其目的是从鸦片中谋利以补充军费之需，国民政府的高级官员对禁烟仅为筹款供认不讳。财政部长郑洪年说：“目下禁烟计划，仅为筹款之计。如谋禁烟不但不能禁烟实足纵毒。此种稗政事非人民所喜，更非国府下应有之现象。本部屡思修改，唯因军费紧急未遑计及”。国民政府禁烟一切以钱为中心，划分戒烟药品与违禁药品的唯一标准，便是你是否肯出钱交税，而不是你是否贩卖鸦片，只要你恳出钱就可以公开买卖鸦片，买卖鸦片便成为合法。寓禁于征的政策可以称之为“钱”政。在“钱”政的指引下国民政府的禁烟效果可想而知。烟毒泛滥，烟馆林立。四川省当时有这样一句话来描述四川省鸦片传播的情况，“四川山之崖水之滨都有烟馆”，有人甚至说当时找个烟管比找个饭馆更容易。国民政府的禁烟只为敛财，因此禁烟机构的工作人员，也竭尽所能的为个人剑财，贪赃枉法现象十分普遍。工作人员借禁烟名义自开烟馆，自买烟土垄断谋取利益，以致“城乡人民被害至穷家荡产损害生命者，不知凡及”国民政府原指望通过禁烟获得巨额利益，但结果未达到剑财的目的，相反却为贪官污吏土劣奸商大开生财之道，因此国民政府开始重视起禁烟问题，国民政府初期的禁烟就进入了第二个阶段。
二、断禁时期
自1928年7月《全国禁烟会议组织条例》和《禁烟委员会组织条例》公布至1932年蒋介石宣布在豫皖鄂赣战区推行禁烟，以分年渐进办法禁绝鸦片，开始腹地禁烟。综观这一阶段国民政府的禁烟运动，颁布了众多的法律和法规，相对前一阶段而言法律更加严密，但由于缺乏切实有效的措施来贯彻这些禁烟的法律法规，所以禁烟结果不尽人意。1928年7月18日国民政府颁布《全国禁烟会议组织条例》和《禁烟委员会组织条例》规定撤消禁烟处，由国民政府来组织全国禁烟会议，由禁烟委员会来监督和督察全国禁烟，8月禁烟委员会正式宣布成立，直属国民政府。9月禁烟委员会正式宣布《禁烟法》7条和《禁烟法施行条例》19条。《禁烟法》规定：各地所设的禁烟局限于1928年12月1日前一律撤消；废止原来颁布的《修正禁烟条例》所有烟民限于1929年3月1日前戒绝；凡制造、贩卖鸦片、吗啡、海洛因等项毒品或栽种罂粟者，均依刑法各条治罪。公务员犯上述罪行，依刑法各该条最高刑处断。禁烟委员会的成立及《禁烟法》的颁布，标志国民政府断禁政策的开始。1928年11月1日，第一次全国禁烟会议召开，蒋介石在会上发表演说表示“要救中华民国，必自禁烟始”，并保证自今以后“国民政府决不从鸦片得一分钱”。1929年1月至1930年12月之间共颁布了14种禁烟法律和法规，比如《禁烟法规施行细则》、《公务员调研规则》、《戒烟经费支销办法》、《县长履勘烟苗章程》等等。《禁烟法施行条例》规定了这一时期的禁烟机构，全国禁烟会议由国民政府组织召开，负责建议和审议一切禁烟事宜，全国禁烟委员会负责督察全国禁烟事宜；高级地方政府(省、高级市)负责督理所辖区禁烟事宜；市县政府负责所辖区各项禁烟法令贯彻执行；地方自治团体，协助所在县市办理禁烟事宜。一般认为20年代后期至30年代初是民国初年烟禁废止之后罂粟种植最盛时期。根据卜凯等人对全国13个地区种烟面积变化的调查显示：1924年至1929年，种烟面积占调查地区耕地面积的11％，而1929年至1933年则进一步扩大到20％。烟民数量也有增无减，据中华国民拒毒会调查“中国近来有烟瘾者，至少在五百万人，至山陕冀察绥热服代用品者，其实数超过于五百万。”据国民政府档案，1930～1933年仅从国外“合法”进口的鸦片及鸦片制剂有1501吨，而合法进口的吗啡、高根、可卡因等毒品数量即达622吨。在许多地方人们用“一黑二白”来衡量财富，白指白银和棉纱，黑则指鸦片，鸦片可作为财富的象征，便具有了代替货币作为交换媒介的功能，只要手中有鸦片便可换取生活必需品，许多无法交换的商品有鸦片充当媒介便可交换，从鸦片所具有的社会功能我们可以对当时鸦片的普及性有一定的了解。断禁政策造成了鸦片的进一步泛滥，遭到国内外舆论的强烈谴责，另外蒋介石欲利用丰厚的特税来填补“围剿”红军的巨大开支，因此宣布断禁政策不符合中国的实际情况，在这种情况下渐禁主张抬头，于是国民政府的禁烟进入第三个阶段监禁时期。
三、渐进时期
自1932年蒋介石在豫皖赣战区推行禁烟，以分年渐禁方法禁绝烟毒，开始腹地禁烟，至1935年4月国民政府宣布实施“两年禁毒，六年禁烟”的计划。这一时期鸦片泛滥的势头不但未被遏制，反而相当严重。1932年国民政府开始腹地禁烟，有豫皖鄂赣剿匪总司令部和南昌行营颁布一系列禁烟法律法规，这些法律法规和一般禁烟法共同适用于豫皖鄂赣地区。但特别法优于一办法适用于这些地区。1929年宣布裁撤禁烟处及各省市禁烟局，在汉口则成立两湖特税清理处，代之以汉口禁烟督察处，直隶于军委会，负责办理禁烟督察事宜。1934年6月军委会督察禁烟禁毒，由豫皖鄂赣四省扩大到豫皖鄂赣苏浙闽湘陕甘十省。7月扩大到包括河北、察哈尔、绥远三省及北平、天津二市。当时蒋介石正全身心地执行其攘外必先安内政策投入剿共事业，急需烟毒利益作为军费开支，因此不可能全力禁烟。1935年5月国际禁毒会议代表福勒引述中国高级官员的估计，1930年中国鸦片产量为1.2亿吨，最近四年来鸦片产量急剧增加。从我们可以看出这一阶段鸦片泛滥更加严重。
纵观国民政府初期的禁烟政策，收效甚微，究其原因有以下几个方面：国民政府缺乏禁烟的决心；中国主权不统一，外国人在中国走私鸦片得不到严惩；国民政府单纯依靠一些禁烟的法律法规，未制定切实有效的措施予以贯彻执行，未在这些地区用粮食和经济作物来代替罂粟种植，这些地区的广大人民迫于生计只能冒险违反禁令继续种植；地方军阀为保存实力自然不会放弃烟税这块肥肉，所以对烟政阳奉阴违，各级官员贪赃枉法从鸦片中谋利，甚至参与鸦片贩运活动，对贩毒起到推波助澜的作用，整个社会人们的文化素质普遍较低，政府的宣传力度不够，许多百姓对鸦片的危害认识不深刻，认为吸食鸦片是有身份的象征。