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[摘要]振兴辽宁老工业基地，必须创造法治完备、符合国际惯例、公平、规范、科学的地方立法环境。振兴老工业基地的地方立法必须服从和服务于振兴老工业基地这个中心，注重提高立法质量，依法尝试新的立法形式，提高依法行政的意识。
[关键词]振兴；老工业基地；地方立法
[中图分类号]D901[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2007)06-0029-02
中央提出振兴东北老工业基地三年来，地方立法取得了很大成就，但随着市场经济的发展，有些地方立法仍存在问题，如立法计划滞后且缺乏通盘考虑；立法片面追求部门和局部利益，对公民权益的保障不够；立法偏重事后追惩，防范性规范较少；可操作性较差，权威性不够；有的脱离我国现实，与国际规则不一致等。东北毗邻俄、日、韩、朝，尤其是朝鲜半岛形势复杂多变，东北老工业基地振兴面临人口、资源减少、生态恶化等国内压力，振兴措施稍有不慎，便会带来严重后果，地方立法应当为振兴老工业基地创造法治完备、符合国际惯例、公平、规范、科学的良好法治环境。
一、老工业基地的地方立法以振兴为中心
地方立法应当服从和服务于振兴老工业基地这个中心任务，围绕老工业基地振兴的指导思想，即以十六大精神和“三个代表”重要思想为指针，坚持工业立市思想，以提高城市整体经济实力、提高城市文明程度、提高人民生活水平为出发点；以产业结构调整和技术改造、就业为重点；以深化改革扩大开放、科技创新为动力；加快装备制造业、高新技术产业发展，并以此带动和促进贸易服务业和农产品深加工的发展。
以振兴为中心的老工业基地的地方立法，首先要以地方立法规范市场主体，稳固市场合作。市场由众多自由、平等的交换活动构成，市场经济的发展，必然要求市场活动的当事人成为拥有特定身份和行为方式、具有一定权利义务的经济主体，而企业法、公司法、反不正当竞争法等的出台，就是为了使企业遵循市场秩序。其次要以地方立法稳定竞争规则，灵活连接经济合作链条，现代合作理论表明，在适当的条件下，法的稳定性越好，各种竞赛规则越稳定。人们的投机动机产生的可能性就越小，因而应当保证地方立法的长期稳定；最后要以地方立法创建效率与公平机制，努力形成良性的经济分配机制。市场机制的发展与成熟过程实质上是“等价交换”不断得到承认的过程，这一历史过程的推动力来自广大消费者和劳动者，消费者保护法、劳动法、社会保障法及最低生活保障机制等，有助于实现良性的经济分配机制，会计法、审计法、证券法、保险法、专利法等大量的交易法律的完善，都有助于实现市场经济秩序的公平与效率。
老工业基地的地方立法为振兴服务，并不意味着只制定经济方面的地方立法，也应当包括教育文化等社会事业方面的地方立法，尤其是老工业基地的地方创制性立法应突出地方特色，增强地方立法的针对性、实用性和可操作性。
二、老工业基地的地方立法注重立法质量
立法数量只是立法的一个方面，立法质量则是立法更为重要的一个方面。我国改革开放近30年来，立法质量问题已日益被提到日程上来。立法是运用一定技术进行的活动。要使所立之法有效发挥作用，必须重视立法技术，不重视立法技术，立法就缺少科学性，就会有许多弊端，立法价值就难以实现。古往今来，人们制定了无数的法律法规，但真正能超越时空，对人类行为产生深远影响的仍然是那些思想深刻、制作精湛、语言准确、涵盖值大的法律。如草拟和制定于1799年，通过于1804年3月21日的《拿破仑法典》，是当代仍然有效，对世界各国民事立法产生深远影响的一部法典。就其形式而言，该法典文字简单明了，逻辑严谨，体系完整；就其内容而言，该法典涵盖了商品经济社会中经济发展、社会发展及其运作的主要方面，内容和谐严密。为此，拿破仑也曾自夸地说:“我的光荣不在于打胜了40个战役，滑铁卢会摧毁了这么多的胜利……但不会被任何东西摧毁的，会永远存在的，是我的民法典。”可见，立法技术运用的结果是一个国家或一个地区立法质量的提高。
老工业基地的地方立法注重立法质量，必须符合WTO协议和我国政府的对外承诺，不得与相关国际惯例和国际规则相抵触。如西部开发时，有些地区地方立法忽视WTO规则，甘肃省人民政府发布《甘肃省实施西部大开发战略优惠政策》第16条规定:“外商、外省投资企业在我省生产的产品，每出口创汇1美元，由地方同级财政给予0.05人民币内陆运输补贴。”地方立法与WTO规则接轨，还应当遵循透明度原则，这一原则要求WTO成员国的法律、法规、可供援用的司法解释以及行政决定，都应当迅速公布于众，使成员国贸易商得以熟知。
老工业基地的地方立法注重立法质量，必须使地方立法民主化。现实法治意义上的立法活动，实际上也是公意的汇集和提升过程，法律的活力和源泉在于人民，立法民主化，正是保证立法质量的重要砝码，只有不断增强立法的民主性，拓宽人民群众参与立法的途径，做到倾听民情，反映民意，集中民智，立法质量才能提高。
在立法之前，民主程序前置，将公众参与立法的程序提前到立法项目的征集阶段。辽宁省2004年10月首次向社会公开征集立法项目建议，以第三号公告的形式下发《辽宁省人民代表大会常务委员会办公厅公开征集立法项目建议》，开宗明义:“为了进一步推进立法的民主化，增强立法工作的透明度和公众参与度，集中民智，反映民意，提高立法质量，使立法工作更好地为我省老工业基地振兴和社会各项事业发展服务，省人大常委会主任会议决定向社会公开征集立法项目建议。”各界人士针对实现老工业基地振兴，落实科学发展观，促进改革、发展和稳定大局及人民关心的难点热点问题，通过信件、传真、电子邮件等方式提出立法建议。2005年2月2日接到社会各界提出的建议和意见468件，省人大法制委员会从中整理立法项目建议58件，有20件列入省人大2005年立法计划项目、论证项目和储备项目，占建议总数的34%。其中《辽宁省节约能源条例》和《辽宁省城市房屋拆迁条例》2项建议列入省人大2005年立法计划。
在立法之中，公布法规草案征求意见、举行立法听证会、发挥立法顾问单位作用等形式，扩大立法的民主化和科学化，保证地方立法符合地方实际。如2004年5月，法制委员会就《辽宁省消费者权益保护规定(草案)》中的“无因退货”和“检验鉴定费预付”两个问题举行听证会。法制委员会向常委会提交听证报告，为常委会审议这两个问题提供依据。
在立法之后，对地方立法实施效果进行跟踪调查，建立立法质量评价机制。如根据保护优先、开发有序，强化对水源、土地、森林等自然资源的生态保护原则，针对经济发展中资源紧张、浪费严重的情况，对辽宁省执行《矿产资源法》情况进行检查，听取和审议执法检查报告和省政府关于实施《矿产资源法》情况的报告，指出非法承包、转包探矿权和采矿权，无证采矿和乱采滥挖等问题，提出加大矿业秩序整顿力度、搞好矿产资源整合、深化矿产资源有偿使用制度改革、推进矿山生态环境修复等建议。省政府采取收缴矿山闭坑抵押金、处置非法采矿设备等措施，促进地方矿产资源的保护和开发利用。
三、老工业基地的地方立法采取新的尝试
老工业基地的地方立法采取新的尝试，即东北三省横向协作立法，一法通三省。2006年1月14日到15日，辽宁省法制办主持召开东北三省政府立法工作协作座谈会，辽宁省法制办草拟《东北三省政府立法协作框架协议》，规定东北三省政府的立法协作将采取三种方式:对政府关注，群众关心的难点、热点、重点立法项目，三省成立联合工作组；对共性的立法项目，由一省牵头组织起草，其他两省配合；对三省有共识的其他项目，由各省独立立法，结果三省共享。这被分别概括为紧密型、半紧密型和分散型的协作。
协作立法有利于避免区域间的立法冲突。如3406辆车“外逃”事件:由于政府立法不一致，各地区养路费标准不同，有些车辆在收费低的地方落籍，却在另一省份长期运营。据调查，吉林省有16至18万辆货车，2004年1月至2005年7月，转往黑龙江等地区的5吨以上大型货车3406辆，年损失各种税费合计11568.6万元。虽然黑龙江、吉林、辽宁三省制定的养路费收费标准基本接近，但除了这三个省级地方立法主体外，还有沈阳、长春、哈尔滨、大连、齐齐哈尔等9个地市级立法主体，它们定出不同的收费标准。齐齐哈尔所制定的收费标准是，养路费全年只需包缴9个月。而且齐齐哈尔的甘南和五大连池农垦部门对于每吨载重所征收的养路费标准，是按每月135元来执行，但吉林的标准是190元。黑龙江省专业运输企业还享受按费率征收的优惠缴费政策，转籍到黑龙江省某农场下设的运输公司的都是15吨位以上的大吨位货车，但都按照9吨位货车的费用收取。于是，从2004年年底到2005年1月，长春本地车辆转籍到黑龙江地区的车辆就有152辆，当时还有近千辆车准备转籍。辽宁省在车辆管理上也有类似现象。
协作立法有利于共享政府立法资源，降低立法成本。如“个人诚信”东北三省普遍重视，在协作立法前，三省都花费人力、时间进行立法。辽宁省在2001年开始信用体系研究，省发改委完成《辽宁省社会信用体系发展规划研究》课题；黑龙江政府2006年2月印发《“诚信龙江”建设办法》，计划2007年年初到2008年年底启动，《黑龙江省个人信用信息管理条例》出台；吉林省《个人信用信息征集披露管理办法》已列入十一五规划。协作立法后，辽宁省完成《辽宁省个人信用管理办法》的立法，并公开向社会征求意见，其立法成果另外两省可以同时享用，这既节省了立法资源，也降低了立法成本。
协作立法有利于解决立法的横向冲突，促进区域经济和谐发展。近年来，一系列社会事件使区域法制协调备受关注，如松花江水污染的扩散；长江三角洲各城市间连成一片的道路交通，却又各自为政；《立法法》中对地方立法权界定不明确，而且地方对立法权限把握不准，对共同问题，产生了不同立法主体的多元立法现象，如水资源，既有国家立法，又有省级和较大市级立法；同一事项的规范不一致或不衔接，难以操作，如在公共环境卫生管理方面，对随地吐痰的处罚规定，不同的区域或者同一区域不同的法规就有不同的处罚标准。《立法法》仅规定纵向冲突中不适当的法律规范，如各级人民代表大会及常委会，有权改变或者撤销不适当的地方法规、规章、自治条例和单行条例，但对地方立法横向冲突中的“不适当”立法尚无规定。经济发展中，每个区域都会呈现该区域的特点和优势，要提升区域优势，必须区域整合，区域经济的发展需要区域立法合作。
当然，协作立法只是一种尝试，目前只存在于政府之间，尚没有人大的立法协作，其“底线”是与上位法一致，而且区域立法协作的领域、程序、效力等还缺乏法律规定。
责任编辑宋桂祝
[关键词]振兴；老工业基地；地方立法
[中图分类号]D901[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2007)06-0029-02
中央提出振兴东北老工业基地三年来，地方立法取得了很大成就，但随着市场经济的发展，有些地方立法仍存在问题，如立法计划滞后且缺乏通盘考虑；立法片面追求部门和局部利益，对公民权益的保障不够；立法偏重事后追惩，防范性规范较少；可操作性较差，权威性不够；有的脱离我国现实，与国际规则不一致等。东北毗邻俄、日、韩、朝，尤其是朝鲜半岛形势复杂多变，东北老工业基地振兴面临人口、资源减少、生态恶化等国内压力，振兴措施稍有不慎，便会带来严重后果，地方立法应当为振兴老工业基地创造法治完备、符合国际惯例、公平、规范、科学的良好法治环境。
一、老工业基地的地方立法以振兴为中心
地方立法应当服从和服务于振兴老工业基地这个中心任务，围绕老工业基地振兴的指导思想，即以十六大精神和“三个代表”重要思想为指针，坚持工业立市思想，以提高城市整体经济实力、提高城市文明程度、提高人民生活水平为出发点；以产业结构调整和技术改造、就业为重点；以深化改革扩大开放、科技创新为动力；加快装备制造业、高新技术产业发展，并以此带动和促进贸易服务业和农产品深加工的发展。
以振兴为中心的老工业基地的地方立法，首先要以地方立法规范市场主体，稳固市场合作。市场由众多自由、平等的交换活动构成，市场经济的发展，必然要求市场活动的当事人成为拥有特定身份和行为方式、具有一定权利义务的经济主体，而企业法、公司法、反不正当竞争法等的出台，就是为了使企业遵循市场秩序。其次要以地方立法稳定竞争规则，灵活连接经济合作链条，现代合作理论表明，在适当的条件下，法的稳定性越好，各种竞赛规则越稳定。人们的投机动机产生的可能性就越小，因而应当保证地方立法的长期稳定；最后要以地方立法创建效率与公平机制，努力形成良性的经济分配机制。市场机制的发展与成熟过程实质上是“等价交换”不断得到承认的过程，这一历史过程的推动力来自广大消费者和劳动者，消费者保护法、劳动法、社会保障法及最低生活保障机制等，有助于实现良性的经济分配机制，会计法、审计法、证券法、保险法、专利法等大量的交易法律的完善，都有助于实现市场经济秩序的公平与效率。
老工业基地的地方立法为振兴服务，并不意味着只制定经济方面的地方立法，也应当包括教育文化等社会事业方面的地方立法，尤其是老工业基地的地方创制性立法应突出地方特色，增强地方立法的针对性、实用性和可操作性。
二、老工业基地的地方立法注重立法质量
立法数量只是立法的一个方面，立法质量则是立法更为重要的一个方面。我国改革开放近30年来，立法质量问题已日益被提到日程上来。立法是运用一定技术进行的活动。要使所立之法有效发挥作用，必须重视立法技术，不重视立法技术，立法就缺少科学性，就会有许多弊端，立法价值就难以实现。古往今来，人们制定了无数的法律法规，但真正能超越时空，对人类行为产生深远影响的仍然是那些思想深刻、制作精湛、语言准确、涵盖值大的法律。如草拟和制定于1799年，通过于1804年3月21日的《拿破仑法典》，是当代仍然有效，对世界各国民事立法产生深远影响的一部法典。就其形式而言，该法典文字简单明了，逻辑严谨，体系完整；就其内容而言，该法典涵盖了商品经济社会中经济发展、社会发展及其运作的主要方面，内容和谐严密。为此，拿破仑也曾自夸地说:“我的光荣不在于打胜了40个战役，滑铁卢会摧毁了这么多的胜利……但不会被任何东西摧毁的，会永远存在的，是我的民法典。”可见，立法技术运用的结果是一个国家或一个地区立法质量的提高。
老工业基地的地方立法注重立法质量，必须符合WTO协议和我国政府的对外承诺，不得与相关国际惯例和国际规则相抵触。如西部开发时，有些地区地方立法忽视WTO规则，甘肃省人民政府发布《甘肃省实施西部大开发战略优惠政策》第16条规定:“外商、外省投资企业在我省生产的产品，每出口创汇1美元，由地方同级财政给予0.05人民币内陆运输补贴。”地方立法与WTO规则接轨，还应当遵循透明度原则，这一原则要求WTO成员国的法律、法规、可供援用的司法解释以及行政决定，都应当迅速公布于众，使成员国贸易商得以熟知。
老工业基地的地方立法注重立法质量，必须使地方立法民主化。现实法治意义上的立法活动，实际上也是公意的汇集和提升过程，法律的活力和源泉在于人民，立法民主化，正是保证立法质量的重要砝码，只有不断增强立法的民主性，拓宽人民群众参与立法的途径，做到倾听民情，反映民意，集中民智，立法质量才能提高。
在立法之前，民主程序前置，将公众参与立法的程序提前到立法项目的征集阶段。辽宁省2004年10月首次向社会公开征集立法项目建议，以第三号公告的形式下发《辽宁省人民代表大会常务委员会办公厅公开征集立法项目建议》，开宗明义:“为了进一步推进立法的民主化，增强立法工作的透明度和公众参与度，集中民智，反映民意，提高立法质量，使立法工作更好地为我省老工业基地振兴和社会各项事业发展服务，省人大常委会主任会议决定向社会公开征集立法项目建议。”各界人士针对实现老工业基地振兴，落实科学发展观，促进改革、发展和稳定大局及人民关心的难点热点问题，通过信件、传真、电子邮件等方式提出立法建议。2005年2月2日接到社会各界提出的建议和意见468件，省人大法制委员会从中整理立法项目建议58件，有20件列入省人大2005年立法计划项目、论证项目和储备项目，占建议总数的34%。其中《辽宁省节约能源条例》和《辽宁省城市房屋拆迁条例》2项建议列入省人大2005年立法计划。
在立法之中，公布法规草案征求意见、举行立法听证会、发挥立法顾问单位作用等形式，扩大立法的民主化和科学化，保证地方立法符合地方实际。如2004年5月，法制委员会就《辽宁省消费者权益保护规定(草案)》中的“无因退货”和“检验鉴定费预付”两个问题举行听证会。法制委员会向常委会提交听证报告，为常委会审议这两个问题提供依据。
在立法之后，对地方立法实施效果进行跟踪调查，建立立法质量评价机制。如根据保护优先、开发有序，强化对水源、土地、森林等自然资源的生态保护原则，针对经济发展中资源紧张、浪费严重的情况，对辽宁省执行《矿产资源法》情况进行检查，听取和审议执法检查报告和省政府关于实施《矿产资源法》情况的报告，指出非法承包、转包探矿权和采矿权，无证采矿和乱采滥挖等问题，提出加大矿业秩序整顿力度、搞好矿产资源整合、深化矿产资源有偿使用制度改革、推进矿山生态环境修复等建议。省政府采取收缴矿山闭坑抵押金、处置非法采矿设备等措施，促进地方矿产资源的保护和开发利用。
三、老工业基地的地方立法采取新的尝试
老工业基地的地方立法采取新的尝试，即东北三省横向协作立法，一法通三省。2006年1月14日到15日，辽宁省法制办主持召开东北三省政府立法工作协作座谈会，辽宁省法制办草拟《东北三省政府立法协作框架协议》，规定东北三省政府的立法协作将采取三种方式:对政府关注，群众关心的难点、热点、重点立法项目，三省成立联合工作组；对共性的立法项目，由一省牵头组织起草，其他两省配合；对三省有共识的其他项目，由各省独立立法，结果三省共享。这被分别概括为紧密型、半紧密型和分散型的协作。
协作立法有利于避免区域间的立法冲突。如3406辆车“外逃”事件:由于政府立法不一致，各地区养路费标准不同，有些车辆在收费低的地方落籍，却在另一省份长期运营。据调查，吉林省有16至18万辆货车，2004年1月至2005年7月，转往黑龙江等地区的5吨以上大型货车3406辆，年损失各种税费合计11568.6万元。虽然黑龙江、吉林、辽宁三省制定的养路费收费标准基本接近，但除了这三个省级地方立法主体外，还有沈阳、长春、哈尔滨、大连、齐齐哈尔等9个地市级立法主体，它们定出不同的收费标准。齐齐哈尔所制定的收费标准是，养路费全年只需包缴9个月。而且齐齐哈尔的甘南和五大连池农垦部门对于每吨载重所征收的养路费标准，是按每月135元来执行，但吉林的标准是190元。黑龙江省专业运输企业还享受按费率征收的优惠缴费政策，转籍到黑龙江省某农场下设的运输公司的都是15吨位以上的大吨位货车，但都按照9吨位货车的费用收取。于是，从2004年年底到2005年1月，长春本地车辆转籍到黑龙江地区的车辆就有152辆，当时还有近千辆车准备转籍。辽宁省在车辆管理上也有类似现象。
协作立法有利于共享政府立法资源，降低立法成本。如“个人诚信”东北三省普遍重视，在协作立法前，三省都花费人力、时间进行立法。辽宁省在2001年开始信用体系研究，省发改委完成《辽宁省社会信用体系发展规划研究》课题；黑龙江政府2006年2月印发《“诚信龙江”建设办法》，计划2007年年初到2008年年底启动，《黑龙江省个人信用信息管理条例》出台；吉林省《个人信用信息征集披露管理办法》已列入十一五规划。协作立法后，辽宁省完成《辽宁省个人信用管理办法》的立法，并公开向社会征求意见，其立法成果另外两省可以同时享用，这既节省了立法资源，也降低了立法成本。
协作立法有利于解决立法的横向冲突，促进区域经济和谐发展。近年来，一系列社会事件使区域法制协调备受关注，如松花江水污染的扩散；长江三角洲各城市间连成一片的道路交通，却又各自为政；《立法法》中对地方立法权界定不明确，而且地方对立法权限把握不准，对共同问题，产生了不同立法主体的多元立法现象，如水资源，既有国家立法，又有省级和较大市级立法；同一事项的规范不一致或不衔接，难以操作，如在公共环境卫生管理方面，对随地吐痰的处罚规定，不同的区域或者同一区域不同的法规就有不同的处罚标准。《立法法》仅规定纵向冲突中不适当的法律规范，如各级人民代表大会及常委会，有权改变或者撤销不适当的地方法规、规章、自治条例和单行条例，但对地方立法横向冲突中的“不适当”立法尚无规定。经济发展中，每个区域都会呈现该区域的特点和优势，要提升区域优势，必须区域整合，区域经济的发展需要区域立法合作。
当然，协作立法只是一种尝试，目前只存在于政府之间，尚没有人大的立法协作，其“底线”是与上位法一致，而且区域立法协作的领域、程序、效力等还缺乏法律规定。
责任编辑宋桂祝