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摘要：控制性详细规划作为规划管理的重要法律依据，如今随着中小城镇的迅猛发展，控制性详细规划的编制与实施对城镇的发展产生着巨大的影响。如何做好控制性详细规划的编制与实施的可行性变成规划管理部门的重要研究课题。
关键词：小城镇；控制性详细规划；规划编制；可实施性；
Abstract: The controlled detailed planning as an important legal basis for planning and management, and now with the rapid development of small and medium-sized towns, controlled detailed planning, preparation and implementation have a huge impact on the development of the town. How to do the preparation and implementation of the controlling feasibility detailed planning to become an important research topic of planning and management department.
Key words: small town; controlling detailed planning; planning; implemented
中图分类号：TU984 文献标识码： A 文章编号：
引言
近年来，国家城乡统筹的政策实施，城乡一体化逐步推行，城乡差距逐渐减小，小城镇迅猛发展。新的城乡规划管理体系逐步形成，随着城乡规划法的颁布实施，控制法律地位的加强，镇一级的控制性详细规划的地位也得到了进一步的提升。编制小城镇的控制性详细规划是以城市总体规划、镇总体规划为依据，对一定时期内城镇局部地区的土地利用、空间环境和各项建设用地指标做出具体安排。小城镇控规是引导和控制小城镇建设和发展最直接的法定依据，是具体落实城市、镇总体规划各项战略部署、原则要求和规划内容的关键环节。
一、我国现状中小城镇控规的编制，及实施现状
2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》正式颁布实施，控制性详细规划的法律地位得到了提升，是对土地使用权出让、开发和建设管理的法律依据，是小城镇建设管理最主要的法定依据，对小城镇规划发展产生巨大作用。
小城镇经济发展水平相对较高且建设速度相对较快，因此小城镇控规编制也在全国逐步开展。如此快速的发展，使得规划编制过程中出现诸多问题。例如，规划前期调研资料不足，某些重要基础资料缺乏，规划编制的参考依据老旧，不能适应社会快速发展的要求，导致控规编制的科学性和可操作性不高。
其次，在控规实施过程中，控规的频繁调整已经成为最为突出的现象。城乡规划法出台后对控规的制定、实施和修改均作出了规定，修改控规应先论证修改的必要性，征求规划地块内利害关系人的意，报原审批机关同意后方可进行，并按原程序报批，修改涉及城镇总体规划强制性内容的，还必须先修改总体规划。因此部分小城镇规划管理部门为避免控规调整的麻烦，对小城镇控规编而不报，根据该镇开发实际随意调整。这种现象严重损害了控规的法律地位，对小城镇的健康、有序发展带来了不利的影响。
控规频繁调整的原因是多方面的，一是控规编制过于仓促，并没有对城镇社会各个层面进行全面调查，存在不科学的成分；二是控规编制的参考依据，规划规范相对滞后社会发展的实际需要；三是控规成果因地区的局部利益影响，或个别利益主体的不合理诉求等方面，导致控规适用性较差。四是控规周期实施缺乏可操作的具体方法。本文就如何完善小城镇的控规编制体系，及其对今后规划管理产生的影响进行初步的探讨。
二、控规编制与实施存在的问题与缺陷
目前，我国小城镇的控规编制体系不完善，在控规编制的前期调研，分析过程，控规编制单元的单元划分，控规与上位规划的衔接，规划成果的形成，规划文本的实施步骤等方面均存在不足，导致小城镇控规缺少整体性，相互矛盾，且适用性不高。主要有以下几方面的问题和缺陷：
2.1 控规调研、分析工作不够科学严谨
大多数控制性详细规划的编制单位取得小城镇规划编制基础资料的主要方式是通过表格调研，向镇区取得统计数据。设计人员并没有到实地进行考察研究。此外，对收集数据并没有进行深入的分析研究就形成规划编制文本，导致控规大同小异。不能体现地区发展的特色与要求。
2.2 规划单元划分随意性较强
因小城镇多由自然村组成，居民集聚地，工业用地，商业用地等用地功能大多分散，调整及整合的难度较大，导致规划单元划定存在一定困难。要么是盲目求大、一哄而上，要求规划范围内控规全覆盖；要么只根据近期土地开发计划进行控规编制，部分新旧控规之间的对接困难。这种编制计划的随意性给控规的技术理性不足埋下了隐患。
2.3 缺少对上位规划的研究
控规编制时就地块论地块，缺少对上位规划的研究。在与总体规划衔接上，内容主要集中在规划布局、路网系统、用地性质等方面，而对于总体规划的战略性布局，如城镇性质、发展目标与定位、开发策略等方面的研究甚少。由于缺乏对上位规划的深入分析，导致控规在总体把控上或多或少出现一定的偏差，不能很好的贯彻总规意图，这也是导致控规适用性较差的重要方面。
2.4 控规形成成果存在的问题
因城乡规划法仅仅对控规的编制要求进行了宏观的法律规定。现实的控制性详细规划编制主要参考《广东省城市控制性详细规划管理条例》及地方性规划管理规定为依据。导致小城镇的实际控规发展规模与控规编制文本的发展规模存在较大差距。但不按照上一级法律文件，及规定审批，控规无法通过实施。
三、控规编制实施过程中面临的问题
控制性详细规划实施过程中的最大问题是适用性差，以及控规实施步骤不明确。形成控规的法律效力无法与现实的社会发展需要衔接，即起不到良好的控制与引导的作用。主要问题如下：
1、控规的用地规划建设指标与社会发展实际存在矛盾。某些指标在社會发展需求来说过高，但某些指标却因为控规制定设置过低，而制约其发展。控规的调整程序严肃，复杂，控规调整后已错过了最佳发展时机。
2、市政、道路、公共服务设施等规划位置，与现实用地权属之间存在较大矛盾。因前期调研及参考规范性文件的不科学，控规文本出现占用权属用地的情况，存在社会矛盾隐患。针对上述矛盾，地方政府因财政及其他因素，在短期内若无有效处理办法，则控规实施的可能性将进一步降低。
3、控规实施步骤缺乏有效指导。控规形成法律文本后，是长远的，是强制性和不可随意变动的。但随着地方政府不同时期的发展需求，如需要对控规进行调整亦需严格按照调整程序办理。既出现了控规调整频繁，也不能及时推进政府重要项目的开展，这对地方发展存在不利影响。
因此，如何解决控规实施过程中出现的问题，亦是迫在眉睫。
四、国外控规编制与实施问题的解决办法
国家的政治经济体制决定了控制规划的编制和实施的总体模式。在西方资本主义国家中，这些国家一般拥有较高的中央集权传统，社会主导价值观念提倡集体主义和国家主义，法律上规定土地归国家所有或国家对私有土地也有较强的开发控制权，规划权力比较集中掌握在中央政府及各级政府手中，并且大多成立了大区政府来协调较大范围内城镇群体的发展，即建立了双层领导的行政体制，规划是各级政府的主要职责之一，拥有健全的规划机构与机制。同时由于这些国家国土狭小，普遍具有强调区域空间集约发展的内在需要。如法国，该国是是一个高度中央集权的国家，行政体系为国家、地区、省、市镇四级，从中央至各级政府都建立了由上至下紧密制约的规划机构。中央政府在各省级政府中任命了专项负责规划的官员，他们有多重职责，既可作为中央政府的代表行使规划权力，又可作为地方当局公务员负责某些规划方面的领导工作，同时又兼任地方规划部门的专业顾问，全面监督各省的规划和开发控制工作。而省和中央政府则控制了城镇、区域建设大部分的资金分配权力。这样中央政府、地区的整体规划观念基本可以得到层层的落实，从而有可能编制并实施诸如全国范围内的“平衡性大都市”规划以及对以巴黎为中心的城镇密集群体空间的轴向切线分解发展规划。
五、国内控规编制存在问题的解决思路
1、积极推进社会参与控规编制的工作进程
规划的编制、规划的布局都应广泛征求社会各层面的意见。小城镇发展是农村用地和城市用地双向发展的一个时期，应当合理协调好两者的发展关系。规划区用地功能分类、因实施规划要进行的拆迁、小城镇规划建设项目规模及功能、小城镇规划建设工程质量标准及包管对策等和小城镇规划建设的全整个过程。
2、完善规划编制体制，提高控规的科学性
加强地方政府对控规编制与审批的能动性，在不违反城乡规划法及上一级地方法规的核心内容前提下，下发地方政府编制控规的能动性。既提高控规编制与审批的效率，又提高其适用性。
3、提高规划编制人员及规划管理人员素质
规划编制人员作为控规文本成果的设计人，应当在实践过程中不断提高个人规划设计的水平，工作务实，提高控规文本质量。而规划管理人员则应不断提高管理水平，在控规文本等法律依据条件下，做好地方的规划管理工作。
4、科学规划，长远布局
要做好小城镇体系的布局，依据本地的自然条件和经济社会条件，科学合理地分布各个区域，使之在空间和地域上形成有机的群体，带领小城镇的合理发展;要科学制订小城镇发展规划，统一安顿供水、供电、通信、环卫等基础设施建设，相对集中地安顿工业区、商业区和生活区，预留教育卫生文化事业发展的空间和城镇绿化及公共活动用地，规划要注意节约用地、保护耕地，保护和改善小城镇的生活环境，保持可以进行持续发展；要有一定的超前意识，统一规划，分期实施，避免建了又拆，造成浪费，更需要注意坚持因地制宜、量力而行的原则，决不可以盲目照搬大中城市的发展模式;要降低小城镇发展本钱，讲究发展质量和效果与利益，分析农村富余劳动力就业，带领合理流动，促进与周围地区的整体联动发展。
5、加强小城镇的特色规划
在小城镇规划中，不可以照抄照搬别人的发展模式和发展道路，而一定从实际出发，分类指导，因地制宜，走具有本身特色的小城镇发展道路。规划是设计的依据，设计是实现规划的本领，两者紧密衔接，互为作用才气创造既富特色，在编制规划时，要在调查分析的基础上，尽量应用本地的地形、地貌、景物，把山、水及其他自然景观组织到小城镇建设中去，以形成山水相连、依山傍水、山中有城，城中有水的格局。没有山川的城镇也应当尽量应用本地的坡地、塘堰、林木、河渠等自然条件，营造城镇与自然结合在一起的特色。
六、结语
小城镇控规作为市场经济条件下对小城镇建设行为最为直接的规划控制手段，是保障公共利益的主要规划工具。目前的实践却存在不少有待完善之处，笔者希望从理清小城镇控规编制体系入手，从规划组织 规划编制、规划管理等方面全面思考、完善标准、改变观念、提升水平、全面改進小城镇控规编制工作，切实有效的发挥控规在小城镇建设中的作用。
注：文章内所有公式及图表请用PDF形式查看。
关键词：小城镇；控制性详细规划；规划编制；可实施性；
Abstract: The controlled detailed planning as an important legal basis for planning and management, and now with the rapid development of small and medium-sized towns, controlled detailed planning, preparation and implementation have a huge impact on the development of the town. How to do the preparation and implementation of the controlling feasibility detailed planning to become an important research topic of planning and management department.
Key words: small town; controlling detailed planning; planning; implemented
中图分类号：TU984 文献标识码： A 文章编号：
引言
近年来，国家城乡统筹的政策实施，城乡一体化逐步推行，城乡差距逐渐减小，小城镇迅猛发展。新的城乡规划管理体系逐步形成，随着城乡规划法的颁布实施，控制法律地位的加强，镇一级的控制性详细规划的地位也得到了进一步的提升。编制小城镇的控制性详细规划是以城市总体规划、镇总体规划为依据，对一定时期内城镇局部地区的土地利用、空间环境和各项建设用地指标做出具体安排。小城镇控规是引导和控制小城镇建设和发展最直接的法定依据，是具体落实城市、镇总体规划各项战略部署、原则要求和规划内容的关键环节。
一、我国现状中小城镇控规的编制，及实施现状
2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》正式颁布实施，控制性详细规划的法律地位得到了提升，是对土地使用权出让、开发和建设管理的法律依据，是小城镇建设管理最主要的法定依据，对小城镇规划发展产生巨大作用。
小城镇经济发展水平相对较高且建设速度相对较快，因此小城镇控规编制也在全国逐步开展。如此快速的发展，使得规划编制过程中出现诸多问题。例如，规划前期调研资料不足，某些重要基础资料缺乏，规划编制的参考依据老旧，不能适应社会快速发展的要求，导致控规编制的科学性和可操作性不高。
其次，在控规实施过程中，控规的频繁调整已经成为最为突出的现象。城乡规划法出台后对控规的制定、实施和修改均作出了规定，修改控规应先论证修改的必要性，征求规划地块内利害关系人的意，报原审批机关同意后方可进行，并按原程序报批，修改涉及城镇总体规划强制性内容的，还必须先修改总体规划。因此部分小城镇规划管理部门为避免控规调整的麻烦，对小城镇控规编而不报，根据该镇开发实际随意调整。这种现象严重损害了控规的法律地位，对小城镇的健康、有序发展带来了不利的影响。
控规频繁调整的原因是多方面的，一是控规编制过于仓促，并没有对城镇社会各个层面进行全面调查，存在不科学的成分；二是控规编制的参考依据，规划规范相对滞后社会发展的实际需要；三是控规成果因地区的局部利益影响，或个别利益主体的不合理诉求等方面，导致控规适用性较差。四是控规周期实施缺乏可操作的具体方法。本文就如何完善小城镇的控规编制体系，及其对今后规划管理产生的影响进行初步的探讨。
二、控规编制与实施存在的问题与缺陷
目前，我国小城镇的控规编制体系不完善，在控规编制的前期调研，分析过程，控规编制单元的单元划分，控规与上位规划的衔接，规划成果的形成，规划文本的实施步骤等方面均存在不足，导致小城镇控规缺少整体性，相互矛盾，且适用性不高。主要有以下几方面的问题和缺陷：
2.1 控规调研、分析工作不够科学严谨
大多数控制性详细规划的编制单位取得小城镇规划编制基础资料的主要方式是通过表格调研，向镇区取得统计数据。设计人员并没有到实地进行考察研究。此外，对收集数据并没有进行深入的分析研究就形成规划编制文本，导致控规大同小异。不能体现地区发展的特色与要求。
2.2 规划单元划分随意性较强
因小城镇多由自然村组成，居民集聚地，工业用地，商业用地等用地功能大多分散，调整及整合的难度较大，导致规划单元划定存在一定困难。要么是盲目求大、一哄而上，要求规划范围内控规全覆盖；要么只根据近期土地开发计划进行控规编制，部分新旧控规之间的对接困难。这种编制计划的随意性给控规的技术理性不足埋下了隐患。
2.3 缺少对上位规划的研究
控规编制时就地块论地块，缺少对上位规划的研究。在与总体规划衔接上，内容主要集中在规划布局、路网系统、用地性质等方面，而对于总体规划的战略性布局，如城镇性质、发展目标与定位、开发策略等方面的研究甚少。由于缺乏对上位规划的深入分析，导致控规在总体把控上或多或少出现一定的偏差，不能很好的贯彻总规意图，这也是导致控规适用性较差的重要方面。
2.4 控规形成成果存在的问题
因城乡规划法仅仅对控规的编制要求进行了宏观的法律规定。现实的控制性详细规划编制主要参考《广东省城市控制性详细规划管理条例》及地方性规划管理规定为依据。导致小城镇的实际控规发展规模与控规编制文本的发展规模存在较大差距。但不按照上一级法律文件，及规定审批，控规无法通过实施。
三、控规编制实施过程中面临的问题
控制性详细规划实施过程中的最大问题是适用性差，以及控规实施步骤不明确。形成控规的法律效力无法与现实的社会发展需要衔接，即起不到良好的控制与引导的作用。主要问题如下：
1、控规的用地规划建设指标与社会发展实际存在矛盾。某些指标在社會发展需求来说过高，但某些指标却因为控规制定设置过低，而制约其发展。控规的调整程序严肃，复杂，控规调整后已错过了最佳发展时机。
2、市政、道路、公共服务设施等规划位置，与现实用地权属之间存在较大矛盾。因前期调研及参考规范性文件的不科学，控规文本出现占用权属用地的情况，存在社会矛盾隐患。针对上述矛盾，地方政府因财政及其他因素，在短期内若无有效处理办法，则控规实施的可能性将进一步降低。
3、控规实施步骤缺乏有效指导。控规形成法律文本后，是长远的，是强制性和不可随意变动的。但随着地方政府不同时期的发展需求，如需要对控规进行调整亦需严格按照调整程序办理。既出现了控规调整频繁，也不能及时推进政府重要项目的开展，这对地方发展存在不利影响。
因此，如何解决控规实施过程中出现的问题，亦是迫在眉睫。
四、国外控规编制与实施问题的解决办法
国家的政治经济体制决定了控制规划的编制和实施的总体模式。在西方资本主义国家中，这些国家一般拥有较高的中央集权传统，社会主导价值观念提倡集体主义和国家主义，法律上规定土地归国家所有或国家对私有土地也有较强的开发控制权，规划权力比较集中掌握在中央政府及各级政府手中，并且大多成立了大区政府来协调较大范围内城镇群体的发展，即建立了双层领导的行政体制，规划是各级政府的主要职责之一，拥有健全的规划机构与机制。同时由于这些国家国土狭小，普遍具有强调区域空间集约发展的内在需要。如法国，该国是是一个高度中央集权的国家，行政体系为国家、地区、省、市镇四级，从中央至各级政府都建立了由上至下紧密制约的规划机构。中央政府在各省级政府中任命了专项负责规划的官员，他们有多重职责，既可作为中央政府的代表行使规划权力，又可作为地方当局公务员负责某些规划方面的领导工作，同时又兼任地方规划部门的专业顾问，全面监督各省的规划和开发控制工作。而省和中央政府则控制了城镇、区域建设大部分的资金分配权力。这样中央政府、地区的整体规划观念基本可以得到层层的落实，从而有可能编制并实施诸如全国范围内的“平衡性大都市”规划以及对以巴黎为中心的城镇密集群体空间的轴向切线分解发展规划。
五、国内控规编制存在问题的解决思路
1、积极推进社会参与控规编制的工作进程
规划的编制、规划的布局都应广泛征求社会各层面的意见。小城镇发展是农村用地和城市用地双向发展的一个时期，应当合理协调好两者的发展关系。规划区用地功能分类、因实施规划要进行的拆迁、小城镇规划建设项目规模及功能、小城镇规划建设工程质量标准及包管对策等和小城镇规划建设的全整个过程。
2、完善规划编制体制，提高控规的科学性
加强地方政府对控规编制与审批的能动性，在不违反城乡规划法及上一级地方法规的核心内容前提下，下发地方政府编制控规的能动性。既提高控规编制与审批的效率，又提高其适用性。
3、提高规划编制人员及规划管理人员素质
规划编制人员作为控规文本成果的设计人，应当在实践过程中不断提高个人规划设计的水平，工作务实，提高控规文本质量。而规划管理人员则应不断提高管理水平，在控规文本等法律依据条件下，做好地方的规划管理工作。
4、科学规划，长远布局
要做好小城镇体系的布局，依据本地的自然条件和经济社会条件，科学合理地分布各个区域，使之在空间和地域上形成有机的群体，带领小城镇的合理发展;要科学制订小城镇发展规划，统一安顿供水、供电、通信、环卫等基础设施建设，相对集中地安顿工业区、商业区和生活区，预留教育卫生文化事业发展的空间和城镇绿化及公共活动用地，规划要注意节约用地、保护耕地，保护和改善小城镇的生活环境，保持可以进行持续发展；要有一定的超前意识，统一规划，分期实施，避免建了又拆，造成浪费，更需要注意坚持因地制宜、量力而行的原则，决不可以盲目照搬大中城市的发展模式;要降低小城镇发展本钱，讲究发展质量和效果与利益，分析农村富余劳动力就业，带领合理流动，促进与周围地区的整体联动发展。
5、加强小城镇的特色规划
在小城镇规划中，不可以照抄照搬别人的发展模式和发展道路，而一定从实际出发，分类指导，因地制宜，走具有本身特色的小城镇发展道路。规划是设计的依据，设计是实现规划的本领，两者紧密衔接，互为作用才气创造既富特色，在编制规划时，要在调查分析的基础上，尽量应用本地的地形、地貌、景物，把山、水及其他自然景观组织到小城镇建设中去，以形成山水相连、依山傍水、山中有城，城中有水的格局。没有山川的城镇也应当尽量应用本地的坡地、塘堰、林木、河渠等自然条件，营造城镇与自然结合在一起的特色。
六、结语
小城镇控规作为市场经济条件下对小城镇建设行为最为直接的规划控制手段，是保障公共利益的主要规划工具。目前的实践却存在不少有待完善之处，笔者希望从理清小城镇控规编制体系入手，从规划组织 规划编制、规划管理等方面全面思考、完善标准、改变观念、提升水平、全面改進小城镇控规编制工作，切实有效的发挥控规在小城镇建设中的作用。
注：文章内所有公式及图表请用PDF形式查看。