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摘 要：市场经济的深入和全球化、民主化进程的加快对现有的公共管理体制提出了严峻的挑战。面对这些挑战和公民社会的发展，公众参与的理念正成为解决这些问题的新思路、新方法、新指导之一。在此背景下，本文将研究的视点放在中国城市管理中公众参与，仅就公众参与城市管理的意义、现状问题及改善意见这三方面谈几点看法。
关键词：城市管理公众参与
中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：
公众参与城市管理与我国城市建设管理领域一直倡导的“人民城市人民建、人民城市人民管”的思想高度一致。实践证明，不论在传统的计划经济体制下，还是在市场经济体制下，让公众广泛参与城市管理，坚持走群众路线，是提高城市管理水平、建设宜居城市不可动摇的管理理念。城市建设管理涉及领域广泛，本文仅就公众参与城市管理的意义、现状及改善意见谈几点看法。
一、公众参与城市管理的意义
1.1公众参与城市管理可以提高城市管理的效率
所谓公众参与指的是公民参与政府公共政策的权利，其含义是指在社会事务中，公民有权通过一定的程序或途径参与公民利益相关的决策活动，以使该项决策符合广大公民的切身利益。公众参与城市管理就是公民通过一定的程序和途径参与城市管理的决策活动，它是构建“和谐城管”的必要保障，也是形成覆盖城乡的城市管理网络最有效的途径。公众参与城市管理后使公众群体不仅是被动的被管理者，同时也成为了城市管理的参与者。不但能够更好的集思广益，也能提高公众的自律意识，从而大大提高城市管理的效率。
1.2公众参与城市管理可以降低城市管理交易成本
城市管理是有成本的,其中交易成本对管理的效率至关重要。传统的城市管理中，政府实际上是管理的惟一主体,项目的决策管理效率较高，但是项目在运行中会暴露出许多问题,由于没有充分考虑利益相关者的要求和切身利益,往往导致这部分利益主体的不合作行为,阻碍项目的顺利进行,无形中增加了管理的交易成本。因此,为了实现政府与利益相关者的正和博弈,必须注重两者的合作,积极培养公众参与城市管理的多元化主体,在利益的驱动下,提高管理的效率,降低交易成本。[1]
1.3公众参与城市管理有利于加强对城市公共服务管理的效果
部门的监督,防止腐败的发生。公众全面参与城市公共服务管理,充分了解从决策到执行的各种信息,衡量利弊得失,协助政府取得更好的政策效果。公众参与城市公共服务管理可以促使政府改革与现代社会不相适应的规定和做法,简化办事程序,便民利民。政府作为一种特殊形态的组织,其中包括着三种层次的利益,即公众的利益、政府组成部门的利益和政府组成人员自身的利益。在民主的政府中,公众的利益居于主导地位,政府的一切活动都应围绕其展开。但是,政府组成部门的利益和组成人员自身的利益具有自我扩张的要求,时常与公众利益发生冲突,有时还会超过公众的利益而占上风。公众参与可以形成一种强大的外部压力,监督政府运行,保障政府以公众利益为活动宗旨,抑制政府组成部门和组成人员自身的利益对公众利益的侵蚀。[2]
二、公众参与城市管理现存问题分析
2.1公众参与比较随意
目前公众参与城市管理不是强制性程序，各部门、单位对是否实行公众参与具有自由裁量权，一定程度上制约了公众的参与。同时公众参与规划管理也缺乏法律依据。这些原因都导致公众参与城市管理比较随意。在城市规划管理的相关法律文件中,除《中华人民共和国城市规划法》第二十一条、二十二条规定:“城市总体规划的编制及重大调整须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意”；建设部1991年颁布的《城市规划编制办法》第九条规定:“编制城市规划应当进行多方案比较和经济技术论证,并广泛征求有关部门和当地居民的意见”;《村庄和集镇规划建设管理条例》第十七规定:“村庄、集镇规划经批准后,由乡级人民政府公布”外,几乎再没有涉及公众参与的条款,而且,这3条也仅仅只是提供了一种间接、被动、可有可无的参与途径。也就是说,法律对公众参与规划管理并未提供足够充分的依据,更无详实可循的途径和程序。所以,现实生活中,公众一旦遇到具体的规划管理问题,往往找不到合法、合理参与管理的渠道。[3]
2.2公众参与缺乏组织整合
公众参与城市规划管理，这一指称中“公众”也就是俗称的人民群众，并不局限于市民个体，从欧美发达国家的实践中可以发现，单个市民参与城市规划，并对规划决策层面起效应的成功案例几乎没有，而由个体所组成的团体或利益集团在公众参与城市规划中起着不可忽视的作用，有时甚至是举足轻重。反观我国城市社区基层的组织—街道办事处没有城市规划决策的参与权，在规划管理中，只规定了行政强制权和行政检查权，行政强制权主要有受区房屋、规划部门的委托，责令立即停工、强制拆除违章搭建、违章建筑，行政检查权主要是协助区规划部门监督检查所辖区域内的违法建设。居民委员会名义上是群眾自治性组织，实际上从经费来源、机构设置等方面都受制于政府机构，成为政府的一条“腿”。城市区域规划直接关系到社区居民的利益，但是人民群众通常以个人而非团体的声音向政府规划部门表达意愿，在多大程度上能引起决策者的重视，这是不得不让学者们产生怀疑的。[4]
2.3公众参与管理效果欠佳
就目前而言，公众参与的效果几乎完全取决于掌握城市命运的主政者的价值取向和综合素质，决策方案中公众的意见反不反映或反映多少，公众自身根本无法知晓，更无法落实和监督。加上公众的力量有限，层次不高，没有形成整合的集团力量，尚属自发的个人行为，对管理决策极少影响，公众参与几乎流于形式。这种出于某种需要的公众参与无疑不利于城市管理民主决策，不利于城市管理根本宗旨的实现，最终必使城市管理目标的实施结果大打折扣，给管理带来更多的对立面而不是支持者。
三、改善公众参与城市管理现状的对策分析
3.1借鉴国外经验
世界各国实践表明,城市政府在管理过程中的作用固然重要,但没有广大城市利益相关者的积极参与,城市管理的成本将十分高昂,城市管理的效率将非常低下,改革城市管理取决于公众和其他利益相关者积极参与城市事务。[6]目前,我国城市规划仍停留在封闭状态,承袭了计划经济体制下政府包揽社会生活的一切方面的传统管理模式,缺乏一个公众参与的机制。规划师或城市管理者缺乏与公众保持沟通的传统,大部分领导和规划师只是在理论上承认公众参与的重要性,但并没有把公众参与上升到城市规划决策以至一切决策的最初出发点和最终目的高度上来,绝大多数的规划决策由城市的主要领导人立项定案,使公众难以关心和支持城市规划与建设。尽管当前城市规划过程已有一定程度的公众参与,但仅是一种事后的、被动的参与,是初级阶段的参与。近年来,公众参与城市规划在国外得到较好的实践,它对我们探索适合我国国情的公众参与模式具有重要启示。
3.2以转变观念为前提
必须克服这样一种偏向,即增长社会力量就必须限制国家权力的观点。如果把社会和国家两者视为对立和冲突,认为一方的增长必然导致另一方力量的削弱,这种非此即彼的僵化思维,无益于公众参与的开展。其实当今时代,政府职能的扩张是一种普遍趋势,城市发展还得依靠政府支持作主导,因此在强调公众参与的制度化对城市管理的重要意义的同时,必须把它设定在国家和社会互补的关系格局中考虑,即国家和社会的“正和博弈”的关系。
3.3增进政府与公众之间的联系
参与的根本在于实现政府、市场与社会之间的良性互动,推动社会的和谐发展。城市管理中实现参与式治理转型的目标就是促进城市管理的过程中政府与社会之间建立伙伴关系,共同面对城市公共问题,管理公共事务,并实现公共服务的有效供给。1997年世界发展报告明确提到:一个在制定和实施政策时忽视广大民众需要的政府不是一个有能力的政府。政府即使怀有世间最美好的愿望,但如果它对于大量的群体需要一无所知,也就不会有效地满足这些需要。因此,重振公共机构的活力,就必须从密切政府与人民的关系入手。这就意味着在决策时,要倾听群众的声音,使政府更接近人民:向市民社会的个人用户、私人部门的组织以及其他集团广开言路,以便使他们有发言权,在适当的情况下,这也意味着政府进一步下放权力和资源。围绕具体的公共物品和服务,需要一定程度的政府集中控制和协调。如在经济管理的技术性而且是非常敏感的问题上,需要排除其他政治集团压力进行独立决策,在设定标准的时候,例如在提供基础教育的问题上,集中决策也可以发挥重大作用。但是,大政方针和标准的制定不应是一个没有公众讨论而孤立进行的过程。在城市基础设施的生产以及基本服务的供应方面,在城市管理政策的提出和实施中都存在社会直接参与的机会,政府与社会的伙伴关系建立完全是可行的。
3.4建立公众参与的制度和程序保障
完善公众参与的制度和程序，能够有效地保障公众有序的政治参与，能够激发公众的政治热情，培养和增强公众的民主意识、参政议政能力，使得政府与公众之间沟通顺畅，制定的公共政策更有利于公众的利益，减少公共政策在后期实施过程中的阻力。公众要拥有参与的权利，需要实体性内容加以明确，而公众要真正实现所拥有的权利，需要完善的程序加以保障，从法定程序上保障公众参与的渠道畅通。只有在民主权利保障制度健全的情况下，公众才有真正行使参与权利的可能性。因此，公众参与城市管理必须形成法律，将其纳人城市管理立法体系中，通过法律保障公众参与城市管理的权利得以实现，这是我国社会主义市场经濟发展和民主法制建设的客观要求和必然趋势。随着经验的积累，应逐步完善公众建议制度、公示制度、听证制度、咨询制度、反馈制度、申诉制度等各项制度。公众话语权的确立、公众参与的实现不能简单地定位在领导行为或作风的民主化上，而必须走法治化的路径。在城市管理中，也必须贯彻法治的理念，使城市政府的权力行使和管理活动处于严格依法办事的状态，使公众参与有具体的法律依据和程序保障。
参考文献：
[1]陈延彬.我国城市管理的主体创新[J].新疆财经,2006（4）.
[2]潘敏.论公众参与与城市社区公共服务管理[J].党政干部论坛,2005（9).
[3]黄升阳.公众参与城市规划管理的诉求与实现[J].株洲工学院学报,2006（4).
[4]尤建新.城市管理中公众参与问题分析[J].上海管理科学,2003（4）.
[5]邵任薇.中国城市管理中的公众参与[J].现代城市研究,2003(2).
关键词：城市管理公众参与
中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：
公众参与城市管理与我国城市建设管理领域一直倡导的“人民城市人民建、人民城市人民管”的思想高度一致。实践证明，不论在传统的计划经济体制下，还是在市场经济体制下，让公众广泛参与城市管理，坚持走群众路线，是提高城市管理水平、建设宜居城市不可动摇的管理理念。城市建设管理涉及领域广泛，本文仅就公众参与城市管理的意义、现状及改善意见谈几点看法。
一、公众参与城市管理的意义
1.1公众参与城市管理可以提高城市管理的效率
所谓公众参与指的是公民参与政府公共政策的权利，其含义是指在社会事务中，公民有权通过一定的程序或途径参与公民利益相关的决策活动，以使该项决策符合广大公民的切身利益。公众参与城市管理就是公民通过一定的程序和途径参与城市管理的决策活动，它是构建“和谐城管”的必要保障，也是形成覆盖城乡的城市管理网络最有效的途径。公众参与城市管理后使公众群体不仅是被动的被管理者，同时也成为了城市管理的参与者。不但能够更好的集思广益，也能提高公众的自律意识，从而大大提高城市管理的效率。
1.2公众参与城市管理可以降低城市管理交易成本
城市管理是有成本的,其中交易成本对管理的效率至关重要。传统的城市管理中，政府实际上是管理的惟一主体,项目的决策管理效率较高，但是项目在运行中会暴露出许多问题,由于没有充分考虑利益相关者的要求和切身利益,往往导致这部分利益主体的不合作行为,阻碍项目的顺利进行,无形中增加了管理的交易成本。因此,为了实现政府与利益相关者的正和博弈,必须注重两者的合作,积极培养公众参与城市管理的多元化主体,在利益的驱动下,提高管理的效率,降低交易成本。[1]
1.3公众参与城市管理有利于加强对城市公共服务管理的效果
部门的监督,防止腐败的发生。公众全面参与城市公共服务管理,充分了解从决策到执行的各种信息,衡量利弊得失,协助政府取得更好的政策效果。公众参与城市公共服务管理可以促使政府改革与现代社会不相适应的规定和做法,简化办事程序,便民利民。政府作为一种特殊形态的组织,其中包括着三种层次的利益,即公众的利益、政府组成部门的利益和政府组成人员自身的利益。在民主的政府中,公众的利益居于主导地位,政府的一切活动都应围绕其展开。但是,政府组成部门的利益和组成人员自身的利益具有自我扩张的要求,时常与公众利益发生冲突,有时还会超过公众的利益而占上风。公众参与可以形成一种强大的外部压力,监督政府运行,保障政府以公众利益为活动宗旨,抑制政府组成部门和组成人员自身的利益对公众利益的侵蚀。[2]
二、公众参与城市管理现存问题分析
2.1公众参与比较随意
目前公众参与城市管理不是强制性程序，各部门、单位对是否实行公众参与具有自由裁量权，一定程度上制约了公众的参与。同时公众参与规划管理也缺乏法律依据。这些原因都导致公众参与城市管理比较随意。在城市规划管理的相关法律文件中,除《中华人民共和国城市规划法》第二十一条、二十二条规定:“城市总体规划的编制及重大调整须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意”；建设部1991年颁布的《城市规划编制办法》第九条规定:“编制城市规划应当进行多方案比较和经济技术论证,并广泛征求有关部门和当地居民的意见”;《村庄和集镇规划建设管理条例》第十七规定:“村庄、集镇规划经批准后,由乡级人民政府公布”外,几乎再没有涉及公众参与的条款,而且,这3条也仅仅只是提供了一种间接、被动、可有可无的参与途径。也就是说,法律对公众参与规划管理并未提供足够充分的依据,更无详实可循的途径和程序。所以,现实生活中,公众一旦遇到具体的规划管理问题,往往找不到合法、合理参与管理的渠道。[3]
2.2公众参与缺乏组织整合
公众参与城市规划管理，这一指称中“公众”也就是俗称的人民群众，并不局限于市民个体，从欧美发达国家的实践中可以发现，单个市民参与城市规划，并对规划决策层面起效应的成功案例几乎没有，而由个体所组成的团体或利益集团在公众参与城市规划中起着不可忽视的作用，有时甚至是举足轻重。反观我国城市社区基层的组织—街道办事处没有城市规划决策的参与权，在规划管理中，只规定了行政强制权和行政检查权，行政强制权主要有受区房屋、规划部门的委托，责令立即停工、强制拆除违章搭建、违章建筑，行政检查权主要是协助区规划部门监督检查所辖区域内的违法建设。居民委员会名义上是群眾自治性组织，实际上从经费来源、机构设置等方面都受制于政府机构，成为政府的一条“腿”。城市区域规划直接关系到社区居民的利益，但是人民群众通常以个人而非团体的声音向政府规划部门表达意愿，在多大程度上能引起决策者的重视，这是不得不让学者们产生怀疑的。[4]
2.3公众参与管理效果欠佳
就目前而言，公众参与的效果几乎完全取决于掌握城市命运的主政者的价值取向和综合素质，决策方案中公众的意见反不反映或反映多少，公众自身根本无法知晓，更无法落实和监督。加上公众的力量有限，层次不高，没有形成整合的集团力量，尚属自发的个人行为，对管理决策极少影响，公众参与几乎流于形式。这种出于某种需要的公众参与无疑不利于城市管理民主决策，不利于城市管理根本宗旨的实现，最终必使城市管理目标的实施结果大打折扣，给管理带来更多的对立面而不是支持者。
三、改善公众参与城市管理现状的对策分析
3.1借鉴国外经验
世界各国实践表明,城市政府在管理过程中的作用固然重要,但没有广大城市利益相关者的积极参与,城市管理的成本将十分高昂,城市管理的效率将非常低下,改革城市管理取决于公众和其他利益相关者积极参与城市事务。[6]目前,我国城市规划仍停留在封闭状态,承袭了计划经济体制下政府包揽社会生活的一切方面的传统管理模式,缺乏一个公众参与的机制。规划师或城市管理者缺乏与公众保持沟通的传统,大部分领导和规划师只是在理论上承认公众参与的重要性,但并没有把公众参与上升到城市规划决策以至一切决策的最初出发点和最终目的高度上来,绝大多数的规划决策由城市的主要领导人立项定案,使公众难以关心和支持城市规划与建设。尽管当前城市规划过程已有一定程度的公众参与,但仅是一种事后的、被动的参与,是初级阶段的参与。近年来,公众参与城市规划在国外得到较好的实践,它对我们探索适合我国国情的公众参与模式具有重要启示。
3.2以转变观念为前提
必须克服这样一种偏向,即增长社会力量就必须限制国家权力的观点。如果把社会和国家两者视为对立和冲突,认为一方的增长必然导致另一方力量的削弱,这种非此即彼的僵化思维,无益于公众参与的开展。其实当今时代,政府职能的扩张是一种普遍趋势,城市发展还得依靠政府支持作主导,因此在强调公众参与的制度化对城市管理的重要意义的同时,必须把它设定在国家和社会互补的关系格局中考虑,即国家和社会的“正和博弈”的关系。
3.3增进政府与公众之间的联系
参与的根本在于实现政府、市场与社会之间的良性互动,推动社会的和谐发展。城市管理中实现参与式治理转型的目标就是促进城市管理的过程中政府与社会之间建立伙伴关系,共同面对城市公共问题,管理公共事务,并实现公共服务的有效供给。1997年世界发展报告明确提到:一个在制定和实施政策时忽视广大民众需要的政府不是一个有能力的政府。政府即使怀有世间最美好的愿望,但如果它对于大量的群体需要一无所知,也就不会有效地满足这些需要。因此,重振公共机构的活力,就必须从密切政府与人民的关系入手。这就意味着在决策时,要倾听群众的声音,使政府更接近人民:向市民社会的个人用户、私人部门的组织以及其他集团广开言路,以便使他们有发言权,在适当的情况下,这也意味着政府进一步下放权力和资源。围绕具体的公共物品和服务,需要一定程度的政府集中控制和协调。如在经济管理的技术性而且是非常敏感的问题上,需要排除其他政治集团压力进行独立决策,在设定标准的时候,例如在提供基础教育的问题上,集中决策也可以发挥重大作用。但是,大政方针和标准的制定不应是一个没有公众讨论而孤立进行的过程。在城市基础设施的生产以及基本服务的供应方面,在城市管理政策的提出和实施中都存在社会直接参与的机会,政府与社会的伙伴关系建立完全是可行的。
3.4建立公众参与的制度和程序保障
完善公众参与的制度和程序，能够有效地保障公众有序的政治参与，能够激发公众的政治热情，培养和增强公众的民主意识、参政议政能力，使得政府与公众之间沟通顺畅，制定的公共政策更有利于公众的利益，减少公共政策在后期实施过程中的阻力。公众要拥有参与的权利，需要实体性内容加以明确，而公众要真正实现所拥有的权利，需要完善的程序加以保障，从法定程序上保障公众参与的渠道畅通。只有在民主权利保障制度健全的情况下，公众才有真正行使参与权利的可能性。因此，公众参与城市管理必须形成法律，将其纳人城市管理立法体系中，通过法律保障公众参与城市管理的权利得以实现，这是我国社会主义市场经濟发展和民主法制建设的客观要求和必然趋势。随着经验的积累，应逐步完善公众建议制度、公示制度、听证制度、咨询制度、反馈制度、申诉制度等各项制度。公众话语权的确立、公众参与的实现不能简单地定位在领导行为或作风的民主化上，而必须走法治化的路径。在城市管理中，也必须贯彻法治的理念，使城市政府的权力行使和管理活动处于严格依法办事的状态，使公众参与有具体的法律依据和程序保障。
参考文献：
[1]陈延彬.我国城市管理的主体创新[J].新疆财经,2006（4）.
[2]潘敏.论公众参与与城市社区公共服务管理[J].党政干部论坛,2005（9).
[3]黄升阳.公众参与城市规划管理的诉求与实现[J].株洲工学院学报,2006（4).
[4]尤建新.城市管理中公众参与问题分析[J].上海管理科学,2003（4）.
[5]邵任薇.中国城市管理中的公众参与[J].现代城市研究,2003(2).