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党中央、国务院高度重视财政支农工作，制定出台了一系列重大政策措施，各级政府在财政支农过程中也不断探索支农事权和支出责任划分的框架。但是，由于体制机制性障碍暂未破除，加上财政支农牵涉财政部门和其他农口管理部门，中央和地方财政支农事权划分不够明晰，支出责任不够明确，在一定程度上影响了财政支农资金的使用效益。本报告基于安徽、湖北、河北等省的实地调研，剖析了因事权划分不清而产生的一系列问题，最后提出科学合理划分支农事权和支出责任的原则、思路和具体建议，以期为进一步完善相关政策提供决策参考。
一、我国财政支农事权和支出责任划分情况
长期以来，虽然我国支农政策较多，但在各级政府支农事权划分缺乏法律规范的大背景下，支农事权和支出责任处于“齐抓共管”、“九龙治水”状况，在五级政府级次框架下，财政支农事权由各级政府和多个涉农部门共担，中央和地方始终是“你中有我、我中有你”的格局。在既定的行政体制下，地方财政在客观的事权划分上处于天然劣势，并因事权下沉而承担了支农支出的主体责任；加上涉农部门职能交叉、涉农专项转移支付过多等因素，财政支农事权划分出现了诸多亟待解决的问题。
（一）支农事权头轻脚重，地方财政承担了支农支出的主体责任。
从支农主体来看，我国财政支农支出由中央财政和地方财政组成。从实践中的支出项目资金来源看，地方财政是支农支出的主体。近年来，在国家财政对农林水事务整体投入中，中央财政占比始终不到5%，主要用于各部门事业费和农业发展专项资金；地方财政则占绝对比例，其份额往往占到90%以上（见表1）。出现这一结果的根本原因是支农事权划分得不科学、不合理。依照中央与地方的事权划分，中央政府重点负担国家、宏观、调节地区间关系与差距的工作，而地方政府则承担与本地区事物紧密联系、相对具体的工作，依照这一原理形成的支农资金投入规模和领域也就产生很大的差异。
（二）涉农专项转移支付制度不规范，影响支农效益。
由于支农事权不明确，大量涉农支出由中央各部门通过专项转移支付来体现，专项转移支付过多过滥，重复投入，分散了支农资金，影响了支农效益。
由于体制机制的缺陷，专项涉农转移支付存在不规范运行现象。涉农专项往往需要地方先行申报，有的地方存在“不要白不要”的思想，将涉农项目经过精心包装，从不同部门申请到多项专项资金，申请过程本身就容易滋生腐败。由于监管责任的缺失，在支农资金运行过程中，部分地区重复申报项目，疏于资金管理，弄虚作假问题比较严重。如国家审计署重点抽查2013年的“林业贷款贴息”、“成品油价格补助”、“农机具购置补贴”、“中央基建投资”、“县域金融机构涉农贷款增量奖励”和“农村金融机构定向费用补贴”6个财政专项资金的可疑项目中，有18.59亿元专项资金被骗取套取，占到了抽查金额的37.59%。而且，地方政府从中央拿到专项资金后，主管部门又存在滞拨、挤占、挪用现象，甚至造成损失浪费，支农资金效益大大降低。因此，为了切实发挥支农资金实效，亟需对有关部门的监管责任进行划分，构建完善的支农资金监管机制。
（三）行政管理体制不顺畅，导致支农投入渠道分散。
当前，财政支农由多个部门共同参与。在财政支农资金管理权限上，中央层面将其划给各部委分块管理。在中央取消了财政部门管理的财政支农周转金以后，财政部门除管理对农民的种粮直补等直接补贴之外，已基本不再直接管理支农项目和资金。在项目大多由各部门管理、资金分配跟着项目走、财政部门只拨付资金和监督其使用的情况下，资金渠道分散化趋势日益严重。
具体而言，中央财政将资金切块划为水利部门资金、农业部门资金、国家扶贫开发资金、国家农业开发资金、林业部门资金等，省级财政相应地也将财政支农资金划分为上述条块，各级地方政府部门需要分别向上级对口单位申报项目，争取资金。由于地方各级政府除了对本级人民代表大会负责外，还要对上一级国家行政机关负责，由此造成了“下管一级”的现状，下级政府不得对上级政府安排的专项资金改变用途，支农投入渠道分散的问题很难得到解决。如安徽某县目前通过“一卡通”打卡发放的各类补贴项目有40项，涉及县直20多个部门和单位，仅水稻项目就涉及粮食直补、良种补贴、农资综合直补等3种补贴。
审计署在《国务院关于2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中就谈到，以“农林水事务”类专项为例，其中66个专项在中央本级由9个主管部门的50个司局、114个处室参与分配管理；下达到地方后仅省一级就涉及近20个主管部门，省以下也需层层审批。中央层面各支农部门之间职能交叉的情况经过层层传导，到达基层后甚至产生了诸多令人啼笑皆非的事件。调研发现，在有些地方由于同一片土地上同时种植果树、发展林下经济作物、饲养家禽等，竖在这块田地的牌子多达10几个，包含了水利局、国土资源局、农业局、扶贫办等多个单位的“水土保持”、“荒漠化治理”、“果树扶贫”、“家禽养殖致富”等铭牌。这种状况无疑直接对支农事权和支出责任划分构成了阻碍。
（四）支农资金监管机制不完善，资金安全和效益受到影响。
我国现行财政支农资金实行投资、建设、管理、使用四位一体的管理体制，这种管理方式的缺点就是缺乏有效的监督，容易造成支农资金的浪费。当前支农资金监管主要由财政部门（投资评审中心、专员办）、各农口部门负责，辅之以审计、新闻媒体、社会舆论等外部监督，但各部门在监管过程中均有力所不逮之处，以致支农资金出现安全隐患。一是财政部门。财政支农项目批复后， 虽然上级财政部门将资金下达到地方财政部门时，要求其负责资金使用情况的监督检查，但由于这些资金都是各部门争取的部门资金，资金管理权限属于部门，下级财政部门难以进行全面监管。二是各农口部门。虽然涉农资金主管部门是涉农资金管理和监督的主体，但由于责任不明确、落实不到位等因素，个别单位往往重资金争取，轻资金管理；重资金分配权力，轻资金监管责任，对资金项目如何安全运行，保质保量完成建设任务，缺乏强烈的责任意识和有效的措施办法。此外，还存在农口部门、财政部门制定的支农资金管理办法不衔接、不统一，执行起来相互矛盾的状况。三是审计部门。在传统的监管模式下，部门条块分割，相互之间缺乏沟通，审计机关组织的专项检查往往是事后督查，很难做到全方位、全过程的监督。特别是支农资金安排和项目管理链条长、环节多、专业性强，对“三农”资金账目的审计耗费时间长、效率较低，监管范围有限，监管深度不够，使“三农”资金的安全风险进一步增大。 二、划分财政支农事权和支出责任的主要原则与总体思路
（一）主要原则。
1.坚持加大支农力度的基本前提和政策底线。
从我国的现实分析，农业的基础地位及其所具有的外部性、弱质性，决定了国家对农业大力支持是特殊国情下的必然选择。无论怎样探索职能转变，怎样界定政府与市场边界，怎样划分中央与地方支农事权，强农惠农富农的政策取向不能改变，政策力度只能加强，不能削弱。最新修订的《中华人民共和国农业法》明确规定，国家要建立和完善农业支持保护体系，逐步提高农业投入的总体水平；中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度。目前在农业农村发展中，一些领域、环节还很难按照完备市场条件下或发达国家那样，完全划清政府与市场、中央与地方的边界，职能转变可能会遇到一些困难，但即使如此，我们也必须抓紧行动起来，坚定不移地积极探索。因为中央已经明确了改革任务、责任分工和完成时限，我们都有责任、有义务，努力朝着这个方向迈进。
2.合理界定政府与市场在农业农村发展中的边界。
党的十八届三中全会《决定》指出，要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，并对政府的职责和作用做出明确规定。这一规定也是财政支农事权与支出责任划分的基本原则。要践行这一原则，必须积极转变观念，调整完善政府与市场在支农领域的职能范围。作为政府支农的重要政策和主要抓手，财政支农工作要积极转变观念，调整完善职能，处理好与市场的关系。
一是要增强市场理念，充分发挥市场机制作用。在不断强化“政策扶持”的同时，防止政府“大包大揽”。充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，对于市场可以发挥调节作用的，财政要尽快地退出或尽量少干。只有让政府力量和市场力量各自归位后，才能改变目前财政支农工作中的“越位”与“缺位”问题，以有限的投入换来最大的效益。
二是进一步明确政府的主要职责。要重点帮助解决一家一户干不了、不好干、不愿干的事情，弥补市场缺陷，同时，监督市场主体的不规范市场行为。比如，要大力支持农业社会化服务组织建设，支持农产品质量安全、生态保护等基础领域。此外，要积极为农民、农村社会组织、企业等市场主体健康发展营造良好的环境。
3.处理好顶层设计与实践探索、总体目标与具体措施的关系。
一要把握好政策顶层设计与实践探索的关系。立足现实情况，从全局高度系统谋划支农事权和支出责任划分的改革路径，同时要注重发挥地方政府和涉农部门的首创精神，鼓励大胆实践，先行先试，在实践中探索行之有效的经验。中国农业人口众多，农业牵涉面极其庞杂，财政支农事权的划分难度非常大。我们长期以来没有完成支农事权和支出责任的明确划分，有体制机制的因素，更多的则是因为其本身就是一件很难完成的任务。从现实情况看，有些方面的支农事权和支出责任不一定划分得清清楚楚、干干净净就是最好，最好的办法就是在实践中探索。一方面，要认真学习领会中央财税体制改革精神，积极研究科学划分中央与地方支农事权的思路和方法。另一方面，要从我国农业实际出发，在一些重大支农事务或项目中探索建立责任明确的分级管理机制，切实发挥出中央和地方两个积极性，为进一步合理划分中央和地方政府支农事权摸索经验，打好基础。
二要把握好总体目标与具体政策措施的关系。立足现实情况，既要做好中长期规划，又要注重循序渐进，针对阶段任务和突出问题细化政策措施，积极稳妥推进事权划分，不能片面地追求短期、局部利益而牺牲中长期、整体利益。
（二）总体思路。
1.推进支农事权划分的法治化、规范化。
2015年开始我国全面实施新预算法。以预算法为核心，增强财税体制改革的顶层设计，首先就是要推动政府事权范围的法治化、规范化。只有明确政府的事权范围，才能正确处理政府和市场、社会之间的关系，使之具体化、可操作，并融入到预算法中，精确界定政府必需的财政资金规模，立法机关将权限授权给政府，并实施相应的预算资金总量控制。
科学、合理地划分各级政府的职能和职责，是分级预算体制的基础和前提。贯彻、实施预算法和各级政府转变职能、“各归其位”之间具有相互影响、相互促进的作用。地方政府职能应转向更好地加强市场监管以及提供各类公共服务上。与此同时，资源配置职能将主要由全国统一的市场体系来填补。这意味着，地方政府必须紧紧围绕地方政府职能定位这个中心点来贯彻、实施新预算法。
中央和地方之间财政关系的规范应以立法形式明确，包括中央政府和地方政府的职能范围、承担职责的数量和标准。在此基础上，制定各级政府的事权（职能、职责、权限）清单，形成中央和地方政府之间法治化、规范化、长期稳定的事权关系。
这种关系既能避免中央政府单方面收权、放权，又能有效发挥地方政府的积极性，解决地方政府对中央政策执行不到位的问题。同时，要强化立法机关对各级政府履行事权情况的监督、考核，强化中央政府对地方政府履行事权情况的监督，完善现有对各地区政绩考核机制，力求相对公平。
2.依照一定规程科学合理划分财政支农事权和支出责任。
中央和地方的支农职责可以根据政府支出划分的一般原则（即受益原则和技术原则）来划分。按照受益原则，应该将受益范围遍及全体国民或相当部分国民的支农支出列为中央财政支出；将受益范围仅为某一相对狭小范围国民的支农支出列为地方财政支出。按照技术原则，应该将外部效益高、投资规模大、技术要求高的支农支出划分为中央财政支出；将外部效益低、投资规模小、技术要求低的支农支出划分为地方财政支出。
在划分中央与地方支农职责的前提下，还要将各级政府支农行为及其农业投入的数量调控界限一并纳入法律规范，同时还通过完善中央财政对地方财政、上级财政对下级财政的转移支付制度或农业专项补助资金制度，支持跨行政区的、有外部效应的或那些本应由某级财政承担但又无力承担的重要支农项目，以更好地引导地方增加农业投入。 3.支农事权的明晰化与支农支出结构的改善相结合。
无论是中央财政还是地方财政，都应逐步提高支持农业生产领域的比例，特别要重视农村基础设施建设的投入。这是促进农业生产发展，改善农村生活水平，提高农业综合生产能力的必然要求。过去很长时期，我国投向农村基础设施建设的支农支出规模很小，建设资金的筹集大部分是靠向农民收费进而增加农民负担实现的，这不利于社会主义新农村的建设，也不利于农民生活水平的改善，因此有必要增加对农村道路、水、电、气等设施建设的支出，促进农村经济的发展。建立健全现代农业体系需要依靠科技做支撑，而支农支出为农业科技创新提供了重要的物质基础。政府应增加农业科研和推广的资金投入，重视农业新技术的作用，提高我国农产品的科技含量。
三、推进财政支农事权和支出责任划分的政策建议
（一）顶层设计支农事权清单，建立责任明确的政府分级支持机制。
中央和地方之间财政关系的规范应以立法形式明确，包括中央政府和地方政府的职能范围、承担职责的数量和标准。在此基础上，制定各级政府的事权（职能、职责、权限）清单，形成中央和地方政府之间法治化、规范化、长期稳定的事权关系。财政支农资金之所以没有充分发挥效用，根本原则在于支农事权和支出责任不明晰，缺乏一个顶层设计的科学合理的支农事权清单。为了使财政支农资金发挥更大效益，亟需构建支农事权清单，使各级政府、各部门的支农事权有据可查、有章可循，避免实际工作中相互推诿、消极懈怠。只有列明事权清单，才能相应划分支出责任，同时精准追究行动不力部门、个人的责任。但是，也应当认识到，在我国这样一个地域面积大、地区差异明显的国家，目前开列支农事权清单很难一蹴而就，也不可能囊括所有支农事权，支农事权清单应在实践中不断优化和完善。
现阶段，建议对财政支农事权按照“外部性原则、信息处理的复杂性原则、激励相容原则”加以明晰，科学合理地设计一个初步的清单方案（具体见表2）。在事权划分的基础上，属于全国性或跨省（自治区、直辖市）的事务，应由中央政府决策、承担和管理。属于地方性的事务，应由地方政府在中央政府统一政令许可范围内决策和承担，划归地方政府管理，其自有收入不能满足支出需求的，中央财政原则上通过一般性转移支付给予补助。属于中央地方共同事务，应区分情况明确各自职权范围和负担比例，中央财政可以通过安排专项转移支付委托地方政府代为行使中央职能。
（二）健全财政支农体制机制，创新支农资金管理机制。
财政支农过程中，有各级政府和诸多涉农部门参与，政府涉农行政管理机构较多，职责分工相互交叉重叠，这在一定程度上造成了支农资金分散，影响了支农效益，因此亟待健全财政支农体制机制，从根本上解决支农事权划分的模糊混乱局面。
——近中期设想。由于财政部门和农口主管部门有着各自的优势，又互有利益冲突，因此构建一种能够协调好各方利益、充分调动各部门积极性的支农事权整合机制至关重要。可以考虑建立国务院财政支农领导小组，统一领导并协调各部门的支农工作，其日常机构小组办公室可设在财政部。这样可以减少在政策研究、资金分配、项目管理、监管检查等方面的重复乃至互相冲突的现象，提高支农效益。另外，还可以避免各部门之间政策不协调、不统一的局面，促进形成分工明确、责任清晰、相互配合的工作格局。
正确处理好财政部门与各农口主管部门的关系。财政部门和农口主管部门是推进农业农村改革发展的有机整体，各自有着不同的职责分工，具有各自的优势。处理好部门之间的关系，有利于调动各方面的积极性，充分形成合力。一方面，各部门应牢固树立服务意识和大局意识，在政策研究、政策落实、资金分配、项目管理、监管检查等方面，主动加强沟通协调。同时，要讲究工作方式方法，多出实招，在工作中充分尊重彼此的意见建议，加强沟通，促进形成分工明确、责任清晰、相互配合的工作格局。另一方面，要建立健全协作配合机制。抓紧建立完善重大支农决策协商机制、联席会议机制、信息通报和共享机制、支农资金联合监督检查机制等。在转变职能中，进一步加强沟通协调，共同推进支农职能的转变。
——远期设想。国务院财政支农领导小组的设计能够在短期内协调好各方事权安排，但也必然会造成会议繁多、沟通频繁、文山会海等弊端，不能从根本上解决支农事权分散的弊端。着眼长远考虑，有必要对现行农业行政管理体制和政府机构设置进行改革，在制度安排上健全部门间支农体制机制。具体而言，就是在下一步的政府部门改革中，立足大部制思路，将职能相近、业务范围趋同的相关部门尽可能归并，实现政府对农业的管理从“部门分割”到“功能覆盖”的转变。
2008年起，我国开始推行大部门体制改革，并于当年将国务院组成部门减为27个（除国务院办公厅外，下同）。经过2013年新一轮大部制改革以后，国务院组成部门减至25个。但也应该看到，2013年的国务院大部制改革主要是通过合并一些部委来实现，在很大程度上只是对个别部委的小手术，在约束政府权力等方面还比较欠缺，在削减政府职能、向市场和社会分权方面也有待突破。就财政支农事权而言，中央有必要按照支农职能与责任合理划分的要求，对涉农部委进行适当调整、裁减，同时将政府权力纳入法治化轨道，向市场和社会充分放权，以此推动部门间事权和支出责任划分，创新财政支农资金分配管理，彻底改变“九龙治水”的局面。
（三）合理配置部门职能，构建涉农资金整合统筹长效机制。
为了发挥财政支农资金的合力，需要推动涉农资金整合取得突破性进展，努力构建“所有权归政府，管理权归财政，使用权归项目单位”的财政支农资金管理新框架，并以此为契机，推进财政支农事权划分。
一是建立中央层面的涉农资金整合协调机制。涉农资金整合牵涉的部门众多，需要协调处理的矛盾和问题纷繁复杂，如果没有中央层级的协调机构，仅靠财政部牵头或者是省级整合、县级整合，均难取得突破性进展。因此，亟需通过建立中央层面的涉农资金整合协调机制，打破各部门之间的利益阻隔，建立健全政府主导、财政牵头、部门配合参与的涉农资金整合协商机制，清晰界定各涉农部门的整合职责，追究执行不力部门和行为人的责任。 二是扩大资金整合范围。各层级涉农资金中，除各种直接补贴给农民的资金和有特殊用途的救灾救济资金外，中央安排的农业生产发展、农村社会发展、扶贫开发等资金以及地方各级安排的相关涉农资金均应纳入整合范围。
三是遵循“先易后难、以点带面、上下联动、逐步推开”原则，稳妥推进涉农资金整合。首先，加快推进黑龙江省“两大平原”整合试点，为其他地区提供可资借鉴的经验，争取形成可以推广全国大部分地区的涉农资金整合模式。其次，以农田水利建设为重点，推动预算执行环节的整合。按照“中央引导、地方为主”的原则，鼓励和支持各地在科学规划的基础上，对性质相同、用途相近的相关资金进行统筹安排，集中力量成规模推进高标准农田建设。第三，推进预算编制环节的整合，从源头上对涉农资金进行清理归并。目前，应对能够整合的涉农专项从预算编制环节尽量进行整合归并。对于打捆、拼盘式的归并项目，抓紧制定整合后的管理办法，按照一个办法进行分配、管理，逐步实现由形式整合向实质整合转变。需要指出的是，涉农资金整合要特别注意发挥各农口主管部门的作用，与部门职能作用相衔接。
（四）下放涉农资金项目审批权限，推进支农项目管理模式改革。
一是各级政府逐级下放审批权限，切实加强下放后的资金监管。实践证明，下放涉农资金项目审批权限可以减少资金管理的中间环节，有效避免各地跑项目、要项目的成本，提高支农资金使用效益。要从有利于地方政府更好履职的角度出发，将适合地方管理的涉农资金专项转移支付项目审批和资金分配工作下放给地方。中央财政要进一步推动涉农项目审批权限下放到省级，赋予各省更大的灵活度和自主权，各省也应将适合基层管理、决策的项目审批权下放到市县，赋予市县确定项目的自主权，便于市县层面根据农业农村发展需要，统一规划项目，统筹安排资金。下放审批权后，要加强管理，在资金分配中引入绩效评价，逐步建立以结果为导向的资金分配机制，逐步整合统筹各个信息平台，实现财政支农资金的全程监控，并完善县乡财政支农资金监督管理职能。
二是逐步向农民、向社会“放权”。把更多适宜的支农项目，交给农民、农村基层组织、新型农业经营主体直接建设管理，有关部门主要发挥规划、技术指导和资金、质量监管作用，进一步增强支农政策效果。
三是优化支农资金管理方式，不断降低行政成本。探索创新补贴资金发放方式，积极推行“一卡通”制度，将多项补贴资金通过一张卡发放，提高补贴发放的效率。由于各项补贴资金已为广大农民所接受，进行简单整合归并的难度较大，下一步应积极研究农业补贴管理问题，从农业补贴的政策设计、使用方向、发放方式等环节入手，进一步提高补贴效率，降低行政成本，探索建立更加节约、更加有效、更加合理的补贴政策机制，充分发挥强农惠农富农政策效益。近年来，各级财政会同有关部门，在降低管理行政成本上采取了一系列有效措施。中央财政承担了一些必要的行政成本，确保支农资金落实到位。如粮食直补工作经费原则上由地方财政预算安排，中央财政适当补助，但地方财政安排确有困难的，报经财政部批准后，可按批准额度在粮食风险基金中列支。这种支农资金管理方式的创新有利于降低行政成本，鼓励地方政府支农积极性，值得借鉴。
（五）完善涉农专项转移支付制度，稳妥推进支农资金专项转一般工作。
在明晰支农事权和支出责任后，需要以支出责任为基础，通过收入分配和转移支付，使各级政府拥有与其支农事权相匹配的财力，以促进农业农村经济更好发展。下一阶段，在建设有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系过程中，中央应积极完善地方税主体税种，以地方税体系建设促进地方财力的充实。在建立完善、规范、透明、高效的现代政府预算管理制度的当下，针对财政支农转移支付制度存在的问题，不断完善转移支付制度，支持地方财政扶持农业生产发展。
一是通过预算编制将不同层面、不同渠道的支农资金统筹使用。具体而言，要对现有农口部门的涉农专项转移支付进行全面梳理，清理、整合、规范财政支农专项转移支付。对已经到期或不符合公共财政支持方向的专项资金，坚决予以清理；对重复交叉的，要予以整合；对用途不规范的，要予以规范。以此增加一般性转移支付规模和比例，更好发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势。同时，上级财政要提前告知并下达转移支付资金，以便下级财政特别是县乡财政统筹安排。另外，要考虑地方财政的承受能力，属于中央的事权和支出责任，不宜再要求地方配套。
二是稳妥推进专项转一般。由于农业事权兼具外部性、信息复杂性等特征，加上传统政绩观尚未根本改变，现阶段地方政府在支农方面的积极性不高，对保留的专项中属于地方事务且数额相对固定的专项转移项目，不宜立即全部划入一般性转移支付，否则可能导致地方政府将中央希望其支农的一般性转移支付用于其他领域，反而降低了支农效果。但是，由于专项转移支付在一定程度上束缚了地方政府的主观能动性，从长期来看，确实需要逐渐将保留的专项中属于地方事务且数额相对固定的专项转移项目转为一般性转移支付。在这一过程中，中央可以通过设置全国范围内的支农投入考核指标体系，强化对地方支农绩效监督评价。如建立全国范围内的农村公共服务标准、农村生产发展评价体系等，以此为依据，对地方政府支农工作的成效予以考核评估，并在下一年度的资金分配中进行增减，督促地方政府将资金用到实处。
三是对支农资金专项管理办法进行清理、规范。首先，要通过废止过时的支农资金专项管理办法和修订不完善的管理办法，使支农资金专项管理有一个完整的体系。其次，鉴于有些农口部门出台的部分文件和财政部门的资金管理办法不尽一致，亟需对现有资金管理文件进行一次大的梳理、修改，以使农口部门和财政部门的资金管理办法相互协调。再次，建议中央层面下发文件，要求以后农口部门参照财政部门农业专项资金管理办法制定的实施细则，统一报财政部门备案，以确保农业专项资金上下、左右统一，相互之间协调不抵触。
四是积极探索支农项目资金拨款方式改革。要按照“项目确定、拨款支付、检查审计三分离”和国库集中支付的原则，逐步实现财政支农资金的直接集中支付。努力做到中央、省、市 （包括财政部门和农口主管部门）的支农项目资金由农口部门、财政部门确定申报后，其资金由省、市、县国库集中支付中心直接拨付到项目或个人，减少并最终杜绝截留、挪用支农资金等情况发生。
课题负责人：王树勤
课题组成员： 王树勤 张广寿 李瑞华 刘辉文 申学锋 宗宇翔
课题执笔人：申学锋
责任编辑：洪峰
一、我国财政支农事权和支出责任划分情况
长期以来，虽然我国支农政策较多，但在各级政府支农事权划分缺乏法律规范的大背景下，支农事权和支出责任处于“齐抓共管”、“九龙治水”状况，在五级政府级次框架下，财政支农事权由各级政府和多个涉农部门共担，中央和地方始终是“你中有我、我中有你”的格局。在既定的行政体制下，地方财政在客观的事权划分上处于天然劣势，并因事权下沉而承担了支农支出的主体责任；加上涉农部门职能交叉、涉农专项转移支付过多等因素，财政支农事权划分出现了诸多亟待解决的问题。
（一）支农事权头轻脚重，地方财政承担了支农支出的主体责任。
从支农主体来看，我国财政支农支出由中央财政和地方财政组成。从实践中的支出项目资金来源看，地方财政是支农支出的主体。近年来，在国家财政对农林水事务整体投入中，中央财政占比始终不到5%，主要用于各部门事业费和农业发展专项资金；地方财政则占绝对比例，其份额往往占到90%以上（见表1）。出现这一结果的根本原因是支农事权划分得不科学、不合理。依照中央与地方的事权划分，中央政府重点负担国家、宏观、调节地区间关系与差距的工作，而地方政府则承担与本地区事物紧密联系、相对具体的工作，依照这一原理形成的支农资金投入规模和领域也就产生很大的差异。
（二）涉农专项转移支付制度不规范，影响支农效益。
由于支农事权不明确，大量涉农支出由中央各部门通过专项转移支付来体现，专项转移支付过多过滥，重复投入，分散了支农资金，影响了支农效益。
由于体制机制的缺陷，专项涉农转移支付存在不规范运行现象。涉农专项往往需要地方先行申报，有的地方存在“不要白不要”的思想，将涉农项目经过精心包装，从不同部门申请到多项专项资金，申请过程本身就容易滋生腐败。由于监管责任的缺失，在支农资金运行过程中，部分地区重复申报项目，疏于资金管理，弄虚作假问题比较严重。如国家审计署重点抽查2013年的“林业贷款贴息”、“成品油价格补助”、“农机具购置补贴”、“中央基建投资”、“县域金融机构涉农贷款增量奖励”和“农村金融机构定向费用补贴”6个财政专项资金的可疑项目中，有18.59亿元专项资金被骗取套取，占到了抽查金额的37.59%。而且，地方政府从中央拿到专项资金后，主管部门又存在滞拨、挤占、挪用现象，甚至造成损失浪费，支农资金效益大大降低。因此，为了切实发挥支农资金实效，亟需对有关部门的监管责任进行划分，构建完善的支农资金监管机制。
（三）行政管理体制不顺畅，导致支农投入渠道分散。
当前，财政支农由多个部门共同参与。在财政支农资金管理权限上，中央层面将其划给各部委分块管理。在中央取消了财政部门管理的财政支农周转金以后，财政部门除管理对农民的种粮直补等直接补贴之外，已基本不再直接管理支农项目和资金。在项目大多由各部门管理、资金分配跟着项目走、财政部门只拨付资金和监督其使用的情况下，资金渠道分散化趋势日益严重。
具体而言，中央财政将资金切块划为水利部门资金、农业部门资金、国家扶贫开发资金、国家农业开发资金、林业部门资金等，省级财政相应地也将财政支农资金划分为上述条块，各级地方政府部门需要分别向上级对口单位申报项目，争取资金。由于地方各级政府除了对本级人民代表大会负责外，还要对上一级国家行政机关负责，由此造成了“下管一级”的现状，下级政府不得对上级政府安排的专项资金改变用途，支农投入渠道分散的问题很难得到解决。如安徽某县目前通过“一卡通”打卡发放的各类补贴项目有40项，涉及县直20多个部门和单位，仅水稻项目就涉及粮食直补、良种补贴、农资综合直补等3种补贴。
审计署在《国务院关于2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中就谈到，以“农林水事务”类专项为例，其中66个专项在中央本级由9个主管部门的50个司局、114个处室参与分配管理；下达到地方后仅省一级就涉及近20个主管部门，省以下也需层层审批。中央层面各支农部门之间职能交叉的情况经过层层传导，到达基层后甚至产生了诸多令人啼笑皆非的事件。调研发现，在有些地方由于同一片土地上同时种植果树、发展林下经济作物、饲养家禽等，竖在这块田地的牌子多达10几个，包含了水利局、国土资源局、农业局、扶贫办等多个单位的“水土保持”、“荒漠化治理”、“果树扶贫”、“家禽养殖致富”等铭牌。这种状况无疑直接对支农事权和支出责任划分构成了阻碍。
（四）支农资金监管机制不完善，资金安全和效益受到影响。
我国现行财政支农资金实行投资、建设、管理、使用四位一体的管理体制，这种管理方式的缺点就是缺乏有效的监督，容易造成支农资金的浪费。当前支农资金监管主要由财政部门（投资评审中心、专员办）、各农口部门负责，辅之以审计、新闻媒体、社会舆论等外部监督，但各部门在监管过程中均有力所不逮之处，以致支农资金出现安全隐患。一是财政部门。财政支农项目批复后， 虽然上级财政部门将资金下达到地方财政部门时，要求其负责资金使用情况的监督检查，但由于这些资金都是各部门争取的部门资金，资金管理权限属于部门，下级财政部门难以进行全面监管。二是各农口部门。虽然涉农资金主管部门是涉农资金管理和监督的主体，但由于责任不明确、落实不到位等因素，个别单位往往重资金争取，轻资金管理；重资金分配权力，轻资金监管责任，对资金项目如何安全运行，保质保量完成建设任务，缺乏强烈的责任意识和有效的措施办法。此外，还存在农口部门、财政部门制定的支农资金管理办法不衔接、不统一，执行起来相互矛盾的状况。三是审计部门。在传统的监管模式下，部门条块分割，相互之间缺乏沟通，审计机关组织的专项检查往往是事后督查，很难做到全方位、全过程的监督。特别是支农资金安排和项目管理链条长、环节多、专业性强，对“三农”资金账目的审计耗费时间长、效率较低，监管范围有限，监管深度不够，使“三农”资金的安全风险进一步增大。 二、划分财政支农事权和支出责任的主要原则与总体思路
（一）主要原则。
1.坚持加大支农力度的基本前提和政策底线。
从我国的现实分析，农业的基础地位及其所具有的外部性、弱质性，决定了国家对农业大力支持是特殊国情下的必然选择。无论怎样探索职能转变，怎样界定政府与市场边界，怎样划分中央与地方支农事权，强农惠农富农的政策取向不能改变，政策力度只能加强，不能削弱。最新修订的《中华人民共和国农业法》明确规定，国家要建立和完善农业支持保护体系，逐步提高农业投入的总体水平；中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度。目前在农业农村发展中，一些领域、环节还很难按照完备市场条件下或发达国家那样，完全划清政府与市场、中央与地方的边界，职能转变可能会遇到一些困难，但即使如此，我们也必须抓紧行动起来，坚定不移地积极探索。因为中央已经明确了改革任务、责任分工和完成时限，我们都有责任、有义务，努力朝着这个方向迈进。
2.合理界定政府与市场在农业农村发展中的边界。
党的十八届三中全会《决定》指出，要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，并对政府的职责和作用做出明确规定。这一规定也是财政支农事权与支出责任划分的基本原则。要践行这一原则，必须积极转变观念，调整完善政府与市场在支农领域的职能范围。作为政府支农的重要政策和主要抓手，财政支农工作要积极转变观念，调整完善职能，处理好与市场的关系。
一是要增强市场理念，充分发挥市场机制作用。在不断强化“政策扶持”的同时，防止政府“大包大揽”。充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，对于市场可以发挥调节作用的，财政要尽快地退出或尽量少干。只有让政府力量和市场力量各自归位后，才能改变目前财政支农工作中的“越位”与“缺位”问题，以有限的投入换来最大的效益。
二是进一步明确政府的主要职责。要重点帮助解决一家一户干不了、不好干、不愿干的事情，弥补市场缺陷，同时，监督市场主体的不规范市场行为。比如，要大力支持农业社会化服务组织建设，支持农产品质量安全、生态保护等基础领域。此外，要积极为农民、农村社会组织、企业等市场主体健康发展营造良好的环境。
3.处理好顶层设计与实践探索、总体目标与具体措施的关系。
一要把握好政策顶层设计与实践探索的关系。立足现实情况，从全局高度系统谋划支农事权和支出责任划分的改革路径，同时要注重发挥地方政府和涉农部门的首创精神，鼓励大胆实践，先行先试，在实践中探索行之有效的经验。中国农业人口众多，农业牵涉面极其庞杂，财政支农事权的划分难度非常大。我们长期以来没有完成支农事权和支出责任的明确划分，有体制机制的因素，更多的则是因为其本身就是一件很难完成的任务。从现实情况看，有些方面的支农事权和支出责任不一定划分得清清楚楚、干干净净就是最好，最好的办法就是在实践中探索。一方面，要认真学习领会中央财税体制改革精神，积极研究科学划分中央与地方支农事权的思路和方法。另一方面，要从我国农业实际出发，在一些重大支农事务或项目中探索建立责任明确的分级管理机制，切实发挥出中央和地方两个积极性，为进一步合理划分中央和地方政府支农事权摸索经验，打好基础。
二要把握好总体目标与具体政策措施的关系。立足现实情况，既要做好中长期规划，又要注重循序渐进，针对阶段任务和突出问题细化政策措施，积极稳妥推进事权划分，不能片面地追求短期、局部利益而牺牲中长期、整体利益。
（二）总体思路。
1.推进支农事权划分的法治化、规范化。
2015年开始我国全面实施新预算法。以预算法为核心，增强财税体制改革的顶层设计，首先就是要推动政府事权范围的法治化、规范化。只有明确政府的事权范围，才能正确处理政府和市场、社会之间的关系，使之具体化、可操作，并融入到预算法中，精确界定政府必需的财政资金规模，立法机关将权限授权给政府，并实施相应的预算资金总量控制。
科学、合理地划分各级政府的职能和职责，是分级预算体制的基础和前提。贯彻、实施预算法和各级政府转变职能、“各归其位”之间具有相互影响、相互促进的作用。地方政府职能应转向更好地加强市场监管以及提供各类公共服务上。与此同时，资源配置职能将主要由全国统一的市场体系来填补。这意味着，地方政府必须紧紧围绕地方政府职能定位这个中心点来贯彻、实施新预算法。
中央和地方之间财政关系的规范应以立法形式明确，包括中央政府和地方政府的职能范围、承担职责的数量和标准。在此基础上，制定各级政府的事权（职能、职责、权限）清单，形成中央和地方政府之间法治化、规范化、长期稳定的事权关系。
这种关系既能避免中央政府单方面收权、放权，又能有效发挥地方政府的积极性，解决地方政府对中央政策执行不到位的问题。同时，要强化立法机关对各级政府履行事权情况的监督、考核，强化中央政府对地方政府履行事权情况的监督，完善现有对各地区政绩考核机制，力求相对公平。
2.依照一定规程科学合理划分财政支农事权和支出责任。
中央和地方的支农职责可以根据政府支出划分的一般原则（即受益原则和技术原则）来划分。按照受益原则，应该将受益范围遍及全体国民或相当部分国民的支农支出列为中央财政支出；将受益范围仅为某一相对狭小范围国民的支农支出列为地方财政支出。按照技术原则，应该将外部效益高、投资规模大、技术要求高的支农支出划分为中央财政支出；将外部效益低、投资规模小、技术要求低的支农支出划分为地方财政支出。
在划分中央与地方支农职责的前提下，还要将各级政府支农行为及其农业投入的数量调控界限一并纳入法律规范，同时还通过完善中央财政对地方财政、上级财政对下级财政的转移支付制度或农业专项补助资金制度，支持跨行政区的、有外部效应的或那些本应由某级财政承担但又无力承担的重要支农项目，以更好地引导地方增加农业投入。 3.支农事权的明晰化与支农支出结构的改善相结合。
无论是中央财政还是地方财政，都应逐步提高支持农业生产领域的比例，特别要重视农村基础设施建设的投入。这是促进农业生产发展，改善农村生活水平，提高农业综合生产能力的必然要求。过去很长时期，我国投向农村基础设施建设的支农支出规模很小，建设资金的筹集大部分是靠向农民收费进而增加农民负担实现的，这不利于社会主义新农村的建设，也不利于农民生活水平的改善，因此有必要增加对农村道路、水、电、气等设施建设的支出，促进农村经济的发展。建立健全现代农业体系需要依靠科技做支撑，而支农支出为农业科技创新提供了重要的物质基础。政府应增加农业科研和推广的资金投入，重视农业新技术的作用，提高我国农产品的科技含量。
三、推进财政支农事权和支出责任划分的政策建议
（一）顶层设计支农事权清单，建立责任明确的政府分级支持机制。
中央和地方之间财政关系的规范应以立法形式明确，包括中央政府和地方政府的职能范围、承担职责的数量和标准。在此基础上，制定各级政府的事权（职能、职责、权限）清单，形成中央和地方政府之间法治化、规范化、长期稳定的事权关系。财政支农资金之所以没有充分发挥效用，根本原则在于支农事权和支出责任不明晰，缺乏一个顶层设计的科学合理的支农事权清单。为了使财政支农资金发挥更大效益，亟需构建支农事权清单，使各级政府、各部门的支农事权有据可查、有章可循，避免实际工作中相互推诿、消极懈怠。只有列明事权清单，才能相应划分支出责任，同时精准追究行动不力部门、个人的责任。但是，也应当认识到，在我国这样一个地域面积大、地区差异明显的国家，目前开列支农事权清单很难一蹴而就，也不可能囊括所有支农事权，支农事权清单应在实践中不断优化和完善。
现阶段，建议对财政支农事权按照“外部性原则、信息处理的复杂性原则、激励相容原则”加以明晰，科学合理地设计一个初步的清单方案（具体见表2）。在事权划分的基础上，属于全国性或跨省（自治区、直辖市）的事务，应由中央政府决策、承担和管理。属于地方性的事务，应由地方政府在中央政府统一政令许可范围内决策和承担，划归地方政府管理，其自有收入不能满足支出需求的，中央财政原则上通过一般性转移支付给予补助。属于中央地方共同事务，应区分情况明确各自职权范围和负担比例，中央财政可以通过安排专项转移支付委托地方政府代为行使中央职能。
（二）健全财政支农体制机制，创新支农资金管理机制。
财政支农过程中，有各级政府和诸多涉农部门参与，政府涉农行政管理机构较多，职责分工相互交叉重叠，这在一定程度上造成了支农资金分散，影响了支农效益，因此亟待健全财政支农体制机制，从根本上解决支农事权划分的模糊混乱局面。
——近中期设想。由于财政部门和农口主管部门有着各自的优势，又互有利益冲突，因此构建一种能够协调好各方利益、充分调动各部门积极性的支农事权整合机制至关重要。可以考虑建立国务院财政支农领导小组，统一领导并协调各部门的支农工作，其日常机构小组办公室可设在财政部。这样可以减少在政策研究、资金分配、项目管理、监管检查等方面的重复乃至互相冲突的现象，提高支农效益。另外，还可以避免各部门之间政策不协调、不统一的局面，促进形成分工明确、责任清晰、相互配合的工作格局。
正确处理好财政部门与各农口主管部门的关系。财政部门和农口主管部门是推进农业农村改革发展的有机整体，各自有着不同的职责分工，具有各自的优势。处理好部门之间的关系，有利于调动各方面的积极性，充分形成合力。一方面，各部门应牢固树立服务意识和大局意识，在政策研究、政策落实、资金分配、项目管理、监管检查等方面，主动加强沟通协调。同时，要讲究工作方式方法，多出实招，在工作中充分尊重彼此的意见建议，加强沟通，促进形成分工明确、责任清晰、相互配合的工作格局。另一方面，要建立健全协作配合机制。抓紧建立完善重大支农决策协商机制、联席会议机制、信息通报和共享机制、支农资金联合监督检查机制等。在转变职能中，进一步加强沟通协调，共同推进支农职能的转变。
——远期设想。国务院财政支农领导小组的设计能够在短期内协调好各方事权安排，但也必然会造成会议繁多、沟通频繁、文山会海等弊端，不能从根本上解决支农事权分散的弊端。着眼长远考虑，有必要对现行农业行政管理体制和政府机构设置进行改革，在制度安排上健全部门间支农体制机制。具体而言，就是在下一步的政府部门改革中，立足大部制思路，将职能相近、业务范围趋同的相关部门尽可能归并，实现政府对农业的管理从“部门分割”到“功能覆盖”的转变。
2008年起，我国开始推行大部门体制改革，并于当年将国务院组成部门减为27个（除国务院办公厅外，下同）。经过2013年新一轮大部制改革以后，国务院组成部门减至25个。但也应该看到，2013年的国务院大部制改革主要是通过合并一些部委来实现，在很大程度上只是对个别部委的小手术，在约束政府权力等方面还比较欠缺，在削减政府职能、向市场和社会分权方面也有待突破。就财政支农事权而言，中央有必要按照支农职能与责任合理划分的要求，对涉农部委进行适当调整、裁减，同时将政府权力纳入法治化轨道，向市场和社会充分放权，以此推动部门间事权和支出责任划分，创新财政支农资金分配管理，彻底改变“九龙治水”的局面。
（三）合理配置部门职能，构建涉农资金整合统筹长效机制。
为了发挥财政支农资金的合力，需要推动涉农资金整合取得突破性进展，努力构建“所有权归政府，管理权归财政，使用权归项目单位”的财政支农资金管理新框架，并以此为契机，推进财政支农事权划分。
一是建立中央层面的涉农资金整合协调机制。涉农资金整合牵涉的部门众多，需要协调处理的矛盾和问题纷繁复杂，如果没有中央层级的协调机构，仅靠财政部牵头或者是省级整合、县级整合，均难取得突破性进展。因此，亟需通过建立中央层面的涉农资金整合协调机制，打破各部门之间的利益阻隔，建立健全政府主导、财政牵头、部门配合参与的涉农资金整合协商机制，清晰界定各涉农部门的整合职责，追究执行不力部门和行为人的责任。 二是扩大资金整合范围。各层级涉农资金中，除各种直接补贴给农民的资金和有特殊用途的救灾救济资金外，中央安排的农业生产发展、农村社会发展、扶贫开发等资金以及地方各级安排的相关涉农资金均应纳入整合范围。
三是遵循“先易后难、以点带面、上下联动、逐步推开”原则，稳妥推进涉农资金整合。首先，加快推进黑龙江省“两大平原”整合试点，为其他地区提供可资借鉴的经验，争取形成可以推广全国大部分地区的涉农资金整合模式。其次，以农田水利建设为重点，推动预算执行环节的整合。按照“中央引导、地方为主”的原则，鼓励和支持各地在科学规划的基础上，对性质相同、用途相近的相关资金进行统筹安排，集中力量成规模推进高标准农田建设。第三，推进预算编制环节的整合，从源头上对涉农资金进行清理归并。目前，应对能够整合的涉农专项从预算编制环节尽量进行整合归并。对于打捆、拼盘式的归并项目，抓紧制定整合后的管理办法，按照一个办法进行分配、管理，逐步实现由形式整合向实质整合转变。需要指出的是，涉农资金整合要特别注意发挥各农口主管部门的作用，与部门职能作用相衔接。
（四）下放涉农资金项目审批权限，推进支农项目管理模式改革。
一是各级政府逐级下放审批权限，切实加强下放后的资金监管。实践证明，下放涉农资金项目审批权限可以减少资金管理的中间环节，有效避免各地跑项目、要项目的成本，提高支农资金使用效益。要从有利于地方政府更好履职的角度出发，将适合地方管理的涉农资金专项转移支付项目审批和资金分配工作下放给地方。中央财政要进一步推动涉农项目审批权限下放到省级，赋予各省更大的灵活度和自主权，各省也应将适合基层管理、决策的项目审批权下放到市县，赋予市县确定项目的自主权，便于市县层面根据农业农村发展需要，统一规划项目，统筹安排资金。下放审批权后，要加强管理，在资金分配中引入绩效评价，逐步建立以结果为导向的资金分配机制，逐步整合统筹各个信息平台，实现财政支农资金的全程监控，并完善县乡财政支农资金监督管理职能。
二是逐步向农民、向社会“放权”。把更多适宜的支农项目，交给农民、农村基层组织、新型农业经营主体直接建设管理，有关部门主要发挥规划、技术指导和资金、质量监管作用，进一步增强支农政策效果。
三是优化支农资金管理方式，不断降低行政成本。探索创新补贴资金发放方式，积极推行“一卡通”制度，将多项补贴资金通过一张卡发放，提高补贴发放的效率。由于各项补贴资金已为广大农民所接受，进行简单整合归并的难度较大，下一步应积极研究农业补贴管理问题，从农业补贴的政策设计、使用方向、发放方式等环节入手，进一步提高补贴效率，降低行政成本，探索建立更加节约、更加有效、更加合理的补贴政策机制，充分发挥强农惠农富农政策效益。近年来，各级财政会同有关部门，在降低管理行政成本上采取了一系列有效措施。中央财政承担了一些必要的行政成本，确保支农资金落实到位。如粮食直补工作经费原则上由地方财政预算安排，中央财政适当补助，但地方财政安排确有困难的，报经财政部批准后，可按批准额度在粮食风险基金中列支。这种支农资金管理方式的创新有利于降低行政成本，鼓励地方政府支农积极性，值得借鉴。
（五）完善涉农专项转移支付制度，稳妥推进支农资金专项转一般工作。
在明晰支农事权和支出责任后，需要以支出责任为基础，通过收入分配和转移支付，使各级政府拥有与其支农事权相匹配的财力，以促进农业农村经济更好发展。下一阶段，在建设有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系过程中，中央应积极完善地方税主体税种，以地方税体系建设促进地方财力的充实。在建立完善、规范、透明、高效的现代政府预算管理制度的当下，针对财政支农转移支付制度存在的问题，不断完善转移支付制度，支持地方财政扶持农业生产发展。
一是通过预算编制将不同层面、不同渠道的支农资金统筹使用。具体而言，要对现有农口部门的涉农专项转移支付进行全面梳理，清理、整合、规范财政支农专项转移支付。对已经到期或不符合公共财政支持方向的专项资金，坚决予以清理；对重复交叉的，要予以整合；对用途不规范的，要予以规范。以此增加一般性转移支付规模和比例，更好发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势。同时，上级财政要提前告知并下达转移支付资金，以便下级财政特别是县乡财政统筹安排。另外，要考虑地方财政的承受能力，属于中央的事权和支出责任，不宜再要求地方配套。
二是稳妥推进专项转一般。由于农业事权兼具外部性、信息复杂性等特征，加上传统政绩观尚未根本改变，现阶段地方政府在支农方面的积极性不高，对保留的专项中属于地方事务且数额相对固定的专项转移项目，不宜立即全部划入一般性转移支付，否则可能导致地方政府将中央希望其支农的一般性转移支付用于其他领域，反而降低了支农效果。但是，由于专项转移支付在一定程度上束缚了地方政府的主观能动性，从长期来看，确实需要逐渐将保留的专项中属于地方事务且数额相对固定的专项转移项目转为一般性转移支付。在这一过程中，中央可以通过设置全国范围内的支农投入考核指标体系，强化对地方支农绩效监督评价。如建立全国范围内的农村公共服务标准、农村生产发展评价体系等，以此为依据，对地方政府支农工作的成效予以考核评估，并在下一年度的资金分配中进行增减，督促地方政府将资金用到实处。
三是对支农资金专项管理办法进行清理、规范。首先，要通过废止过时的支农资金专项管理办法和修订不完善的管理办法，使支农资金专项管理有一个完整的体系。其次，鉴于有些农口部门出台的部分文件和财政部门的资金管理办法不尽一致，亟需对现有资金管理文件进行一次大的梳理、修改，以使农口部门和财政部门的资金管理办法相互协调。再次，建议中央层面下发文件，要求以后农口部门参照财政部门农业专项资金管理办法制定的实施细则，统一报财政部门备案，以确保农业专项资金上下、左右统一，相互之间协调不抵触。
四是积极探索支农项目资金拨款方式改革。要按照“项目确定、拨款支付、检查审计三分离”和国库集中支付的原则，逐步实现财政支农资金的直接集中支付。努力做到中央、省、市 （包括财政部门和农口主管部门）的支农项目资金由农口部门、财政部门确定申报后，其资金由省、市、县国库集中支付中心直接拨付到项目或个人，减少并最终杜绝截留、挪用支农资金等情况发生。
课题负责人：王树勤
课题组成员： 王树勤 张广寿 李瑞华 刘辉文 申学锋 宗宇翔
课题执笔人：申学锋
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