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摘要：本文对甘肃省新型农村社会养老保险的基本情况进行了调查，分析了存在的问题，并提出相关的解决措施。
关键词：农村；社会养老保险
中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2011）-05-0-02
一、基本调查情况
（一）榆中县农村人口
按国际惯例，60周岁以上老年人口的比例占一个地区总人口比重超过10%，就标志着这个地区进入老龄化社会。根据榆中县社保局的数据,60周岁以上人口占总人口的比重由2009年末的13.5%上升到2010年6月份的24.2%，不仅高于老龄化社会10%的标准，同时还高于全国12%的水平。所以无论从农村人口的总数，还是从60周岁以上老龄人口占总人口的比重来看，农村居民的养老负担都在不断加大。
（二）榆中县“新农保”试点情况
本次共发放200份问卷，收回200份，其中2份无效。实际调查统计结果如下：
1、榆中县“新农保”参保人的特殊性
在198份有效问卷中，2人没有参保，参保率为99%，这与在榆中县社会保险事业管理局了解的90%以上的参保率相符合。196个参保人中，家庭为独生子女、两女、本人为残疾的比例分别为23%、7%和2%。依据榆中县“新农保”的实施办法，县级财政对独生子女和两女的补贴要在普通人的基础上增加30%，也就是由规定的5元变为6.5元，另外对农村的重度残疾人县级财政为其代缴100元的养老保险费。特殊群体的比重将在一定程度上增加县级财政的支出负担。
2、榆中县“新农保”参保的缴费档次比例
甘肃省的“新农保”按年度将缴费标准分为100元、200元、300元、400元和500元五个档次。100元的缴费比重是最大的，占87%，接下来是500元，占6%，再依次是200元、300元和400元。缴500的仅次于缴100的，从收入水平上说明农民已经具备了参保的客观条件，从保险意识上说明农民对“新农保”制度的实施持观望态度。
二、榆中县“新农保”试点存在的问题分析
（一）“新农保”自身的运行障碍分析
1、制度设计吸引力不够，难以保障基本生活
“新农保”支付标准低，严重影响了农民的参保积极性。如果每人每年缴100元保费，省级财政补贴30元，不考虑市县补贴，按3%的利率计算，交足15年后，个人账户积累额为2417.86元，按照现行个人账户的月发放标准为个人账户全部储存额除以139，为22.39元，与国家的55元月基础养老金数额相差不大，对农民的吸引力不够，实际的养老保障功能难以发挥。如果缴费500元，省级财政的补贴依旧是30元，没有任何鼓励措施，15年后个人账户月发放额为70.92元，在银行利率逐步走低、通货膨胀不断加剧的情况下，即使500元的最高档次设置对农民也是缺乏激励的。
2、筹资渠道不畅通，面临可持续性考验
在“新农保”的筹资机制上，坚持由个人缴费、集体补助和政府补贴三方共同负担。由于地方財政支持和农村集体经济发展的障碍，农保基金的来源和数量面临严重困难。第一，政府补贴，按照《甘肃省新型农村社会养老保险试点试行办法》，省、市、县级财政分别为参保缴费者每人每年补贴30元、10元、5元，市县财政可根据实际情况提高补贴标准，规定的灵活性使得市县补贴成为空白；第二，集体补助，榆中县的集体经济本来就十分薄弱，加上村镇企业的私有化，集体经济已逐步走向萎缩，自然对“新农保”的贡献就成为纸上谈兵，更重要的是《办法》规定有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会民主确定，一方面“有条件的村集体”难以界定。
3、基金统筹层次低，保值增值渠道单一
榆中县“新农保”基金纳入财政专户，实行收支两条线管理，单独记账核算，专款专用，任何单位和个人不得挤占挪用。新农保工作经费纳入统计财政预算，不得从新农保基金中列支。也就是说以县级为统筹单位，保值增值主要是购买国家的高利率债券和存入银行，不能直接用于投资。调查中85.6%的参保农民表示需要提高养老金的数额，可数额的提高不能完全依靠存入银行或者购买国债来实现，而是要有高级的投资管理人才进行合理的保值增值操作。县级农保基金管理往往存在着手段缺乏、规模不经济、易受行政力量干预等问题。
4、相应法律法规不健全，制度缺乏稳定性
“新农保”制度缺乏稳定性，农民和政府之间没有建立起稳定而持久的契约关系。从榆中县社会保险事业管理局的相关负责人得知对“新农保”制度的建立、撤销，保险资金的筹集、运用以及养老金的发放都是按照地方政府部门的意愿执行，具有很大的不确定性。调查中三角城乡詹家营村的居民对于累计缴费年限要达到15年完全不知，而村长告诉我们对于超过45周岁不满60周岁的，正常缴费年限不到15年，到时候照样可以领取养老金，并未提及补缴一事。
（二）“新农保”推行过程中政府的支持、引导不够
采访中73.65%的农民对“新农保”的了解程度仅限于一点点，不仅仅与被访者的文化水平低下有关，更重要的是基层农保机构的代办人没有做好宣传工作。在实践中，乡（镇）把参保补贴的责任全推给了村，而在新农保实施初期，村干部可谓绝对经办主力，因为村委会作为参保缴费的经办单位，村干部又是新农保协管员，负责本村村民的参保缴费、待遇领取等一切手续，所以他们抱怨自己出钱又出力，在工作中出现了消极的态度，影响制度的推广和普及。
（三）“新农保”推行过程中青年农民的参保意识扭曲
采访中有两人未参加“新农保”，理由是“年事已高，有子女赡养，不愿意再花冤枉钱了”，而年龄分布在16-45周岁之间的参保者有50%表示自己参保是为了父母能够领取养老金，因为《办法》规定“已经达到或超过60周岁，不用缴纳养老保险费，可以领取每月的基础养老金55元，但其符合参保条件的子女必须参保缴费”。这些参保者认为父母领取养老金，能在一定程度上减轻自己的养老负担，如果没有这个养老金，自己也是要赡养父母的。家庭养老是中华民族传统美德的重要组成部分，是不能丢弃的传统文化，在西部欠发达地区，由于经济的不发达，社会发展滞后和文化的不开化，农村居民“养儿防老”的观念还是根深蒂固的，“新农保”只是为养老多了一层保障而已，中青年农民能够意识到自己的养老责任，认识到通过加入“新农保”能更好保障父母的养老权益很不错的。
三、几点建议
（一）适度提高缴费标准，增强农民参保积极性
虽然“新农保”为参保人设置了个人账户,在产权上明确了个人缴费部分的私人所有,从而确保了个人账户资金积累能够真正用于参保人今后的养老,但归根到底,这还是农民为自己养老进行的先期储蓄，调查中很多中青年人很质疑这一点。如果农保基金随着金融市场发展和优惠政策出台，有了比较好的投资渠道，每年缴费500元还是太少。榆中县有部分农民从事办工半农的职业，农忙时回家种地，农闲时在外打工，甚至少部分已经脱离了农业生产，但仍然保留着农村户籍。采访中他们普遍表示“新农保”对以后的老年生活没有太大帮助。也有人考虑过要投商业性的养老储蓄险，但保险公司信用不及国家，处在一种徘徊的心态。这些农民往往具有更强的理财意识，希望能提高缴费标准，切实保障晚年生活。提高新农保最高档次缴费标准，能够增加部分富裕农民的参保积极性，扩大农保基金规模，拓宽投资渠道，收益提高，不仅满足了条件较好农民的理财偏好，还保障了低收入农民的基本生活，符合帕累托改进原则。
（二）提高基金统筹层次，实现保值增值
基金保值增值是农村社会养老保险事业可持续发展的关键,而榆中县农村养老保险基金实行县级统管理,存在基金规模小、增值渠道不畅、监管成本大等问题。因此,应尽快完善农村养老保险基金的管理运营机制。第一,应建立省、市(县)两级政事分开的管理体制。农村养老基金由省、市县共管,省级负责基金管理,县(市)级负责基金的收缴和发放，从而提高基金的规模效益和管理效益。第二,加强金融工具创新，出台优惠政策，为基金的保值增值拓宽投资渠道。一方面考虑与银行进行密切合作,开展保险证质押小额贷款管理,以及个人账户基金借支。
（三）强化政府主导意识，优化基金筹资渠道
“个人缴费、集体补助、政府补贴”的筹资模式作为新农保基金的稳固来源，但是集体补助空白，政府補贴尤其是市县级财政补贴缺乏，将会使“新农保”的深入推进举步维艰。2008年我国中央财政收入占总财政收入的比重高大53.3%，而财政支出仅占21.3%。相应地，省级及以下层级政府都存在着收支缺口，地方政府都严重依赖中央财政转移支付，在西北欠发达地区尤其如此。在新农保制度的构建中，欠发达地区地方政府就难以支付必要的保费配套补贴，从而影响新农保制度的扩展与推进。为了缓解这种矛盾，保证欠发达地区新农保制度的建立，需要重构中央政府与地方政府之间的财政关系。具体来说，中央财政可以对各个地区的国家级贫困县（比如甘肃省的榆中县）新农保缴费补贴予以分担，分担的标准为5元每人每年，以后视情况再作调整，减轻县级财政压力。
（四）促进基层农保机构建设，加强宣传力度
“新农保”将会是我国覆盖人口最多的社会养老保险制度，需要有一套完整的管理体系和运行机制。首先要在机构建设上，有一套适合自身的管理体系和运行机制，这样才能促进制度的普及，实现全面覆盖的目标。尤其对于县以下的农保经办机构，随着新农保覆盖范围的扩大和基金规模的增加,必须改变落后的管理状况,建立高效的新农保经办系统。建议建立县农村社会养老保险管理中心、乡镇劳动保障所、村级农保协管员三级管理体制,实行垂直管理；同时,切实加强基层农保机构人才队伍建设,培养会精算、懂操作的技术人员和适应农村工作特点的业务人员,确保新农保工作的持续开展。
（五）建立完善农村社会养老保险的法律机制
虽然新的社会保险法已出台，但“新农保”因为没有相应的法律法规作支撑，使得农民无法对“新农保”的发展形成稳定预期，加上历来农村社会保险立法滞后，制度建设偏离轨道，缺乏强大的推动力。目前,“新农保”只是试点阶段,更没有形成法律体系,使农村社会养老工作无法可依。所以必须从科学管理的角度出发,加快农村社会养老立法工作,依法建立社会养老制度,使每个社会成员都能共享经济发展成果,体现社会成员在政府保障下的“平等保障权利,达到富国安民”。在不具备全国统一立法的条件下,尽早进行单行立法或制定地方性条例,对目前经实践证明的一些好的做法和经验,尽快以立法的形式确定下来,使农村社会养老保险工作有法可依,待条件成熟时制定全国农村社会养老保险法。农村社会养老保险法规要明确被保险人的范围、缴纳保险费的原则和标准、获得社会保险待遇的条件及标准,规定社会保险机构对基金管理和监督以及在被保险人的权利受到侵犯时提供法律救助的职能,对政府、管理机构和被保险人都有约束力,避免人为的主观随意性。为农村社会养老保险的健康发展奠定法律基础。
参考文献：
[1]王梓西,杨洁.新型农村养老保险制度的障碍分析[J].法制与社会,2010,(6):203.
[2]张建伟.中国农村社会养老保险制度:转型与发展[J].中央财政大学学报，2010,(5):8.
[3]刘军民.试论推进我国新型农村社会养老保险制度可持续发展的基本要领和战略重点[J].社会保障研究,2010,(3).
关键词：农村；社会养老保险
中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2011）-05-0-02
一、基本调查情况
（一）榆中县农村人口
按国际惯例，60周岁以上老年人口的比例占一个地区总人口比重超过10%，就标志着这个地区进入老龄化社会。根据榆中县社保局的数据,60周岁以上人口占总人口的比重由2009年末的13.5%上升到2010年6月份的24.2%，不仅高于老龄化社会10%的标准，同时还高于全国12%的水平。所以无论从农村人口的总数，还是从60周岁以上老龄人口占总人口的比重来看，农村居民的养老负担都在不断加大。
（二）榆中县“新农保”试点情况
本次共发放200份问卷，收回200份，其中2份无效。实际调查统计结果如下：
1、榆中县“新农保”参保人的特殊性
在198份有效问卷中，2人没有参保，参保率为99%，这与在榆中县社会保险事业管理局了解的90%以上的参保率相符合。196个参保人中，家庭为独生子女、两女、本人为残疾的比例分别为23%、7%和2%。依据榆中县“新农保”的实施办法，县级财政对独生子女和两女的补贴要在普通人的基础上增加30%，也就是由规定的5元变为6.5元，另外对农村的重度残疾人县级财政为其代缴100元的养老保险费。特殊群体的比重将在一定程度上增加县级财政的支出负担。
2、榆中县“新农保”参保的缴费档次比例
甘肃省的“新农保”按年度将缴费标准分为100元、200元、300元、400元和500元五个档次。100元的缴费比重是最大的，占87%，接下来是500元，占6%，再依次是200元、300元和400元。缴500的仅次于缴100的，从收入水平上说明农民已经具备了参保的客观条件，从保险意识上说明农民对“新农保”制度的实施持观望态度。
二、榆中县“新农保”试点存在的问题分析
（一）“新农保”自身的运行障碍分析
1、制度设计吸引力不够，难以保障基本生活
“新农保”支付标准低，严重影响了农民的参保积极性。如果每人每年缴100元保费，省级财政补贴30元，不考虑市县补贴，按3%的利率计算，交足15年后，个人账户积累额为2417.86元，按照现行个人账户的月发放标准为个人账户全部储存额除以139，为22.39元，与国家的55元月基础养老金数额相差不大，对农民的吸引力不够，实际的养老保障功能难以发挥。如果缴费500元，省级财政的补贴依旧是30元，没有任何鼓励措施，15年后个人账户月发放额为70.92元，在银行利率逐步走低、通货膨胀不断加剧的情况下，即使500元的最高档次设置对农民也是缺乏激励的。
2、筹资渠道不畅通，面临可持续性考验
在“新农保”的筹资机制上，坚持由个人缴费、集体补助和政府补贴三方共同负担。由于地方財政支持和农村集体经济发展的障碍，农保基金的来源和数量面临严重困难。第一，政府补贴，按照《甘肃省新型农村社会养老保险试点试行办法》，省、市、县级财政分别为参保缴费者每人每年补贴30元、10元、5元，市县财政可根据实际情况提高补贴标准，规定的灵活性使得市县补贴成为空白；第二，集体补助，榆中县的集体经济本来就十分薄弱，加上村镇企业的私有化，集体经济已逐步走向萎缩，自然对“新农保”的贡献就成为纸上谈兵，更重要的是《办法》规定有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会民主确定，一方面“有条件的村集体”难以界定。
3、基金统筹层次低，保值增值渠道单一
榆中县“新农保”基金纳入财政专户，实行收支两条线管理，单独记账核算，专款专用，任何单位和个人不得挤占挪用。新农保工作经费纳入统计财政预算，不得从新农保基金中列支。也就是说以县级为统筹单位，保值增值主要是购买国家的高利率债券和存入银行，不能直接用于投资。调查中85.6%的参保农民表示需要提高养老金的数额，可数额的提高不能完全依靠存入银行或者购买国债来实现，而是要有高级的投资管理人才进行合理的保值增值操作。县级农保基金管理往往存在着手段缺乏、规模不经济、易受行政力量干预等问题。
4、相应法律法规不健全，制度缺乏稳定性
“新农保”制度缺乏稳定性，农民和政府之间没有建立起稳定而持久的契约关系。从榆中县社会保险事业管理局的相关负责人得知对“新农保”制度的建立、撤销，保险资金的筹集、运用以及养老金的发放都是按照地方政府部门的意愿执行，具有很大的不确定性。调查中三角城乡詹家营村的居民对于累计缴费年限要达到15年完全不知，而村长告诉我们对于超过45周岁不满60周岁的，正常缴费年限不到15年，到时候照样可以领取养老金，并未提及补缴一事。
（二）“新农保”推行过程中政府的支持、引导不够
采访中73.65%的农民对“新农保”的了解程度仅限于一点点，不仅仅与被访者的文化水平低下有关，更重要的是基层农保机构的代办人没有做好宣传工作。在实践中，乡（镇）把参保补贴的责任全推给了村，而在新农保实施初期，村干部可谓绝对经办主力，因为村委会作为参保缴费的经办单位，村干部又是新农保协管员，负责本村村民的参保缴费、待遇领取等一切手续，所以他们抱怨自己出钱又出力，在工作中出现了消极的态度，影响制度的推广和普及。
（三）“新农保”推行过程中青年农民的参保意识扭曲
采访中有两人未参加“新农保”，理由是“年事已高，有子女赡养，不愿意再花冤枉钱了”，而年龄分布在16-45周岁之间的参保者有50%表示自己参保是为了父母能够领取养老金，因为《办法》规定“已经达到或超过60周岁，不用缴纳养老保险费，可以领取每月的基础养老金55元，但其符合参保条件的子女必须参保缴费”。这些参保者认为父母领取养老金，能在一定程度上减轻自己的养老负担，如果没有这个养老金，自己也是要赡养父母的。家庭养老是中华民族传统美德的重要组成部分，是不能丢弃的传统文化，在西部欠发达地区，由于经济的不发达，社会发展滞后和文化的不开化，农村居民“养儿防老”的观念还是根深蒂固的，“新农保”只是为养老多了一层保障而已，中青年农民能够意识到自己的养老责任，认识到通过加入“新农保”能更好保障父母的养老权益很不错的。
三、几点建议
（一）适度提高缴费标准，增强农民参保积极性
虽然“新农保”为参保人设置了个人账户,在产权上明确了个人缴费部分的私人所有,从而确保了个人账户资金积累能够真正用于参保人今后的养老,但归根到底,这还是农民为自己养老进行的先期储蓄，调查中很多中青年人很质疑这一点。如果农保基金随着金融市场发展和优惠政策出台，有了比较好的投资渠道，每年缴费500元还是太少。榆中县有部分农民从事办工半农的职业，农忙时回家种地，农闲时在外打工，甚至少部分已经脱离了农业生产，但仍然保留着农村户籍。采访中他们普遍表示“新农保”对以后的老年生活没有太大帮助。也有人考虑过要投商业性的养老储蓄险，但保险公司信用不及国家，处在一种徘徊的心态。这些农民往往具有更强的理财意识，希望能提高缴费标准，切实保障晚年生活。提高新农保最高档次缴费标准，能够增加部分富裕农民的参保积极性，扩大农保基金规模，拓宽投资渠道，收益提高，不仅满足了条件较好农民的理财偏好，还保障了低收入农民的基本生活，符合帕累托改进原则。
（二）提高基金统筹层次，实现保值增值
基金保值增值是农村社会养老保险事业可持续发展的关键,而榆中县农村养老保险基金实行县级统管理,存在基金规模小、增值渠道不畅、监管成本大等问题。因此,应尽快完善农村养老保险基金的管理运营机制。第一,应建立省、市(县)两级政事分开的管理体制。农村养老基金由省、市县共管,省级负责基金管理,县(市)级负责基金的收缴和发放，从而提高基金的规模效益和管理效益。第二,加强金融工具创新，出台优惠政策，为基金的保值增值拓宽投资渠道。一方面考虑与银行进行密切合作,开展保险证质押小额贷款管理,以及个人账户基金借支。
（三）强化政府主导意识，优化基金筹资渠道
“个人缴费、集体补助、政府补贴”的筹资模式作为新农保基金的稳固来源，但是集体补助空白，政府補贴尤其是市县级财政补贴缺乏，将会使“新农保”的深入推进举步维艰。2008年我国中央财政收入占总财政收入的比重高大53.3%，而财政支出仅占21.3%。相应地，省级及以下层级政府都存在着收支缺口，地方政府都严重依赖中央财政转移支付，在西北欠发达地区尤其如此。在新农保制度的构建中，欠发达地区地方政府就难以支付必要的保费配套补贴，从而影响新农保制度的扩展与推进。为了缓解这种矛盾，保证欠发达地区新农保制度的建立，需要重构中央政府与地方政府之间的财政关系。具体来说，中央财政可以对各个地区的国家级贫困县（比如甘肃省的榆中县）新农保缴费补贴予以分担，分担的标准为5元每人每年，以后视情况再作调整，减轻县级财政压力。
（四）促进基层农保机构建设，加强宣传力度
“新农保”将会是我国覆盖人口最多的社会养老保险制度，需要有一套完整的管理体系和运行机制。首先要在机构建设上，有一套适合自身的管理体系和运行机制，这样才能促进制度的普及，实现全面覆盖的目标。尤其对于县以下的农保经办机构，随着新农保覆盖范围的扩大和基金规模的增加,必须改变落后的管理状况,建立高效的新农保经办系统。建议建立县农村社会养老保险管理中心、乡镇劳动保障所、村级农保协管员三级管理体制,实行垂直管理；同时,切实加强基层农保机构人才队伍建设,培养会精算、懂操作的技术人员和适应农村工作特点的业务人员,确保新农保工作的持续开展。
（五）建立完善农村社会养老保险的法律机制
虽然新的社会保险法已出台，但“新农保”因为没有相应的法律法规作支撑，使得农民无法对“新农保”的发展形成稳定预期，加上历来农村社会保险立法滞后，制度建设偏离轨道，缺乏强大的推动力。目前,“新农保”只是试点阶段,更没有形成法律体系,使农村社会养老工作无法可依。所以必须从科学管理的角度出发,加快农村社会养老立法工作,依法建立社会养老制度,使每个社会成员都能共享经济发展成果,体现社会成员在政府保障下的“平等保障权利,达到富国安民”。在不具备全国统一立法的条件下,尽早进行单行立法或制定地方性条例,对目前经实践证明的一些好的做法和经验,尽快以立法的形式确定下来,使农村社会养老保险工作有法可依,待条件成熟时制定全国农村社会养老保险法。农村社会养老保险法规要明确被保险人的范围、缴纳保险费的原则和标准、获得社会保险待遇的条件及标准,规定社会保险机构对基金管理和监督以及在被保险人的权利受到侵犯时提供法律救助的职能,对政府、管理机构和被保险人都有约束力,避免人为的主观随意性。为农村社会养老保险的健康发展奠定法律基础。
参考文献：
[1]王梓西,杨洁.新型农村养老保险制度的障碍分析[J].法制与社会,2010,(6):203.
[2]张建伟.中国农村社会养老保险制度:转型与发展[J].中央财政大学学报，2010,(5):8.
[3]刘军民.试论推进我国新型农村社会养老保险制度可持续发展的基本要领和战略重点[J].社会保障研究,2010,(3).