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摘要：农村劳动力转移教育培训同普通教育一样，具有很强的公共性和外部性，政府财政应该对其进行积极支持，尤其是在我国农民培训发展投入严重不足的情况下，政府更应该从财力上加大支持力度。本文从农村劳动力转移教育培训产品的属性入手，分析了财政支持农村劳动力转移教育培训的必要性，以及财政方面对劳动力转移教育培训的影响，进而提出了财政支持农村劳动力转移教育培训的措施。
关键词：财政；农村劳动力转移；教育培训
无论是新农村的建设还是城乡统筹发展，都离不开三农问题，正如党的十七大报告所指出的那样：“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会的大局”。“三农问题”的核心是农民问题，只有减少农民，才能富裕农民，这是世界各国促进农业、农村发展的基本经验。要减少农民就得靠教育培训提高其素质，而大规模地开展农村劳动力教育培训，需要大规模的资金投入。由于开展农村劳力教育培训提供的是“准公共产品”，企业作为经济实体难以为农民培训免费“买单”；一些事业性的培训机构或者通过政府拨款或者通过收取培训费才能运作。因此，在资金支持农村劳动力教育培训方面，政府不可推卸地要承担更大更多的责任。为有效地支持、加强农村劳动力教育培训工作，必须用足、用活、用好财政手段。
一、财政介入农村劳动力转移教育培训的依据
1、劳动力转移教育培训的外部性决定了它需要财政的支持
经济学中，根据消费上的排他性和竞争性对各种物品进行分类，将产品分为纯粹私人产品、纯粹公共产品和准公共产品，通常而言，准公共产品都具有一定的外部性(即指一些人的经济活动给没有参与这些活动的另一些人的福利带来影响，而这些影响是既不付报酬又得不到报酬)，且外部性越大，公共品属性就越强。如果这种影响是不利的，就称为“负外部性”如果这种影响是正的，就称为“正外部性”，正的外部性意味着经济活动带来的收益没有完全属于经济活动主体，因而会降低经济活动主体的积极性，导致该产品的供给或消费不足，在这种情况下，为弥补市场失灵，作为政府重要的职能部门，财政就必须充分发挥其职能，为提供这些产品的部门提供财力支持，比如给予经济主体补贴，或由政府直接提供供给或消费，否则，具有正的外部性的产品市场就难以实现均衡。
由于受教育者通过教育培训不仅给自己带来了收益，而且给自己以外的社会带来收益，因此，教育是拥有“正外部性”的产品。而农村劳动力转移教育培训不仅提高了农村劳动力自身的文化素质和技能，给受教育者带来了直接收益，而且通过教育培训加快了农村劳动力转移的速度、增强了其转变为市民的能力，从而有利于我国城市化的发展、和谐社会、社会主义新农村的建设。因此，农村劳动力转移教育培训具有较高外部性经济收益和非经济收益，是一种具有“正外部性”的“准公共”产品，它的发展需要政府财政为其筹措资金和支付成本。
2、农村劳动力的现实情况也需要财政的支持
据国务院研究室2006年4月《中国农民工调研报告》显示，我国农村劳动力中接受过短期职业培训的占20％，接受过初级职业技术培训或教育的占3.4％，接受过中等职业技术教育的占0.13％，还有76.4％的人没有接受过教育培训，另据建设部统计，建筑行业的农民工已达3000多万人，但参加培训的仅有10％，可见对农村劳动力进行教育培训的任务艰巨而急迫，而我国目前农民的整体收入水平比较低，农村集体又缺少公共积累，不具备相应的投资能力，难以承担起教育培训的成本。因此，我国的农村劳动力的转移教育培训还需要国家财政的大力支持。
二、影响农村劳动力转移教育培训的财政因素
2007年，在党中央、国务院高度重视、有关部门大力支持和各级农业部门共同努力下，我国农村劳动力教育培训工作，成效明显。但是财政投入的不足、资金管理的分散等也阻碍了劳动力转移教育培训的实施。
1、国家对培训投入严重不足
新中国成立以来，中央财政的第一个针对农民培训财政专项是1999年农业部、财政部启动实施的“跨世纪青年农民科技培训工程”，每年投入5000万元，2006年后该工程由新型农民科技培训工程取代；2004年农业部等六部门共同启动实施农村劳动力转移培训“阳光工程”。2007年这两大农民培训工程中央财政总计投入达到11亿元，虽然增幅较大，但基数太小。新型农民科技培训工程是目前国家专门针对提高留乡农民的培训专项，2007年只有2亿元，如果按照2亿农民需要培训计算，每人平均只有1元钱，按这样的投入比例，农民培训的覆盖面和培训质量难以保证。
并且在农村税费改革后，原来农村教育费附加和教育集资用于农民教育的经费没有了来源，致使农村教育培训经费大幅度减少，不能满足农村劳动力职业技能培训和教育的现实需要。
2、培训经费缺乏保障
目前多数发达国家，都通过立法措施支持农民的教育和培训。对扶持农民培训的相关机构建设、经费来源和运作及相关奖励措施，都有明确的法律规定。
我国虽然近几年，国家财政对农村劳动力转移教育培训有了一些专门的教育项目和培训工程支持，各地也将农村劳动力培训纳入一号文件，出台新型农民培训的扶持政策，加大新型农民科技培训的投入力度，许多地区也拿出了较多的资金用于培训工作，如江苏省制定了《新型农民培训规划》，省财政2006年安排4000万元资金用于新型农民培训工作。全国各地各级政府也都有一定的财政投入，制定了一些政策，但并没有形成制度，在许多地方，一旦财政吃紧，农村劳动力教育培训就首先成为牺牲品。造成这种现象的重要原因是国家对农民教育培训重视不够，立法方面还没有形式完备的法律体系，缺乏配套的实施细则，教育培训的投入还缺乏制度保障。
3、培训资金没有得到充分利用
通过阳光工程实施，各省已初步建立了劳动力培训转移系统，不少部门都在开展劳动力转移培训工作，但大多部门各自为战，科委、农业、教育、劳动、乡镇等部门各自一条线开展，部门分工不明确，没有建立起集农村劳动力转移培训管理、指导、服务于一体的专门组织协调机构。行业、部门和社会力量彼此之间缺乏沟通，各自规划、自成体系、缺乏协调的问题比较突出，未能实现培训资源、培训资金的有效整合，有限的培训资源没有得到充分利用。
4、缺乏相应的激励措施，培训经费来源单一
目前农村劳动力教育培训的多元化投入机制尚未建立，致使农村劳动力教育培训的投资渠道单一，现在有的企业和社会慈善组织愿意资助农民的培训，但受到一些现行政策或规定的限制，不能如愿。因此，有关部门应该就这方面的事务进行专门研究，尽快拿出一套鼓励和规范这些善举的办法，尽可能地动员一切社会力量，关心和支持农村劳动力素质的提高。
三、财政介入农村劳动力转移教育培训的建议
农村劳动力转移教育培训具有明显的外部性，无论从教 育资源配置效率的角度还是从维护社会公平的角度，都需要政府的财政补贴。
1、逐步加大投入力度，建立其稳定增长的内在机制
农民是培训主体和直接受益人，虽然从谁受益谁投入的角度来讲，理应承担投入的绝大部分，但是农村劳动力转移教育培训不仅属于公共品，而且同农民的生存和基本发展相关，具有较强的外部性。因此，国家应该成为农民教育培训的投入主体，对农民教育培训发展做出规划，进一步加大中央和省级财政对农民教育培训的投入力度，并要求市、县财政每年要按照每个农村人口不低于一定金额的标准设立农民教育培训专项资金，并按一定比例逐年提高，确保其长期稳定增长，使农民职业教育投入有一个持续的政策保障。
2、明确财政支持教育培训工作的重点
鉴于当前财政数量上的有限性和农村劳动力教育需求的扩张性，当前农村教育培训的投入上，要明确财政的投入重点。从内容上来看，一方面要加强教育培训基地建设。农村劳动力教育培训必须强调以培养农村实用型、技艺型人才为出发点，对农民进行“实用性、技能性、职业性”三方面的教育培训活动。因此必须加大培训基地建设，为有效地培训农民打下坚实基础。另一方面要加强师资队伍建设。为适应农村劳动力转移培训的需要，要有针对性地加强教师培训，提高教师的理论素质和实际操作技能，建设一支素质优良、结构合理、实践性强、教学水平高的教师队伍，确保农村劳动力教育培训的质量。从支持的区域看，应瞄准老、少、边、穷地区，劳动力主要输出地区。对这些地区开展农村劳动力教育培训工作予以重点支持。
3、采取激励措施，完善投入机制
农村剩余劳动力转移教育培训只依靠政府财政投入还远远不够，必须借助社会、企业和农民力量来进行，政府应采取必要的财政鼓励政策、建立激励机制，积极引导民营企业、农业龙头企业、农民专业合作经济组织等参与农民职业技能培训。一方面，要积极鼓励社会资本兴办农村职业学校和培训机构，支持参与农村职业教育和培训的企业和个人，在审批、税收、财政补贴等方面给予适当的优惠措施。另一方面对农村劳动力也要进行宣传和引导，使农村劳动力认识到接受教育培训的好处和利益，使农民能自觉接受职业教育培训，逐步建立起以政府投入为主导，用人单位和个人共同参与的多元化投入机制。
4、不断优化对参训农村劳动力的财政补助方式。
为了使农民直接受益，调动农民参加培训的积极性，加快农村剩余劳动力转移的步伐，各级地方政府有必要根据不同的培训内容、时间和工种，对参训农民给予一定的补助。目前，各地作为“培训补助”的方式主要有现金、培训券、代金券、个人培训贷款、奖金等形式，这些补助方式各有长短，各地应结合本地的实际情况进行选用、创新补助形式。
5、整合培训资源，重视系统策划
劳动力转移教育培训是一项系统工程。现在教育部、农业部、国务院扶贫办等均对转移培训投入了大量资金，由于各自的工作重点和培训对象不同，形成力量分散和部分资源浪费。政府应按照合力原则，依据企业、行业与区域经济的特点和需求，打破原有劳动部门、教育部等各部门各自为政、专业设置和物力财力重复，低效益的局面，调整好市、县教育培训机构设点，尽可能利用县乡成人学校、职业技术学校等现有师资和场地，集中力量加大对重点地区、重点人群的培训投人，使政府有限的拨款经费“用得其所”。
6、加快劳动力培训法规建设，为财政投入劳动力转移教育培训提供法律保障。
虽然近几年来农村劳动力教育培训受到了广泛的关注，政府陆续出台了各种关于培训的政策，各级地方政府都不同程度的加大了对培训的投入，但目前为止，对财政投入培训问题并没有形成制度，在许多地方，一旦财政吃紧，农村劳动力教育培训就首先成为牺牲品，造成这种现象的重要原因是，立法方面还没有形式完备的法律体系，缺乏配套的实施细则。因此必须加快制定专门的财政对劳动力教育培训投入的法规，建立制约监督机制，对违反条例法规的行为，进行追究并严格执行，形成良好的法律氛围，使有财政支持农村劳动力教育培训的政策、法规能真正落到实处。
关键词：财政；农村劳动力转移；教育培训
无论是新农村的建设还是城乡统筹发展，都离不开三农问题，正如党的十七大报告所指出的那样：“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会的大局”。“三农问题”的核心是农民问题，只有减少农民，才能富裕农民，这是世界各国促进农业、农村发展的基本经验。要减少农民就得靠教育培训提高其素质，而大规模地开展农村劳动力教育培训，需要大规模的资金投入。由于开展农村劳力教育培训提供的是“准公共产品”，企业作为经济实体难以为农民培训免费“买单”；一些事业性的培训机构或者通过政府拨款或者通过收取培训费才能运作。因此，在资金支持农村劳动力教育培训方面，政府不可推卸地要承担更大更多的责任。为有效地支持、加强农村劳动力教育培训工作，必须用足、用活、用好财政手段。
一、财政介入农村劳动力转移教育培训的依据
1、劳动力转移教育培训的外部性决定了它需要财政的支持
经济学中，根据消费上的排他性和竞争性对各种物品进行分类，将产品分为纯粹私人产品、纯粹公共产品和准公共产品，通常而言，准公共产品都具有一定的外部性(即指一些人的经济活动给没有参与这些活动的另一些人的福利带来影响，而这些影响是既不付报酬又得不到报酬)，且外部性越大，公共品属性就越强。如果这种影响是不利的，就称为“负外部性”如果这种影响是正的，就称为“正外部性”，正的外部性意味着经济活动带来的收益没有完全属于经济活动主体，因而会降低经济活动主体的积极性，导致该产品的供给或消费不足，在这种情况下，为弥补市场失灵，作为政府重要的职能部门，财政就必须充分发挥其职能，为提供这些产品的部门提供财力支持，比如给予经济主体补贴，或由政府直接提供供给或消费，否则，具有正的外部性的产品市场就难以实现均衡。
由于受教育者通过教育培训不仅给自己带来了收益，而且给自己以外的社会带来收益，因此，教育是拥有“正外部性”的产品。而农村劳动力转移教育培训不仅提高了农村劳动力自身的文化素质和技能，给受教育者带来了直接收益，而且通过教育培训加快了农村劳动力转移的速度、增强了其转变为市民的能力，从而有利于我国城市化的发展、和谐社会、社会主义新农村的建设。因此，农村劳动力转移教育培训具有较高外部性经济收益和非经济收益，是一种具有“正外部性”的“准公共”产品，它的发展需要政府财政为其筹措资金和支付成本。
2、农村劳动力的现实情况也需要财政的支持
据国务院研究室2006年4月《中国农民工调研报告》显示，我国农村劳动力中接受过短期职业培训的占20％，接受过初级职业技术培训或教育的占3.4％，接受过中等职业技术教育的占0.13％，还有76.4％的人没有接受过教育培训，另据建设部统计，建筑行业的农民工已达3000多万人，但参加培训的仅有10％，可见对农村劳动力进行教育培训的任务艰巨而急迫，而我国目前农民的整体收入水平比较低，农村集体又缺少公共积累，不具备相应的投资能力，难以承担起教育培训的成本。因此，我国的农村劳动力的转移教育培训还需要国家财政的大力支持。
二、影响农村劳动力转移教育培训的财政因素
2007年，在党中央、国务院高度重视、有关部门大力支持和各级农业部门共同努力下，我国农村劳动力教育培训工作，成效明显。但是财政投入的不足、资金管理的分散等也阻碍了劳动力转移教育培训的实施。
1、国家对培训投入严重不足
新中国成立以来，中央财政的第一个针对农民培训财政专项是1999年农业部、财政部启动实施的“跨世纪青年农民科技培训工程”，每年投入5000万元，2006年后该工程由新型农民科技培训工程取代；2004年农业部等六部门共同启动实施农村劳动力转移培训“阳光工程”。2007年这两大农民培训工程中央财政总计投入达到11亿元，虽然增幅较大，但基数太小。新型农民科技培训工程是目前国家专门针对提高留乡农民的培训专项，2007年只有2亿元，如果按照2亿农民需要培训计算，每人平均只有1元钱，按这样的投入比例，农民培训的覆盖面和培训质量难以保证。
并且在农村税费改革后，原来农村教育费附加和教育集资用于农民教育的经费没有了来源，致使农村教育培训经费大幅度减少，不能满足农村劳动力职业技能培训和教育的现实需要。
2、培训经费缺乏保障
目前多数发达国家，都通过立法措施支持农民的教育和培训。对扶持农民培训的相关机构建设、经费来源和运作及相关奖励措施，都有明确的法律规定。
我国虽然近几年，国家财政对农村劳动力转移教育培训有了一些专门的教育项目和培训工程支持，各地也将农村劳动力培训纳入一号文件，出台新型农民培训的扶持政策，加大新型农民科技培训的投入力度，许多地区也拿出了较多的资金用于培训工作，如江苏省制定了《新型农民培训规划》，省财政2006年安排4000万元资金用于新型农民培训工作。全国各地各级政府也都有一定的财政投入，制定了一些政策，但并没有形成制度，在许多地方，一旦财政吃紧，农村劳动力教育培训就首先成为牺牲品。造成这种现象的重要原因是国家对农民教育培训重视不够，立法方面还没有形式完备的法律体系，缺乏配套的实施细则，教育培训的投入还缺乏制度保障。
3、培训资金没有得到充分利用
通过阳光工程实施，各省已初步建立了劳动力培训转移系统，不少部门都在开展劳动力转移培训工作，但大多部门各自为战，科委、农业、教育、劳动、乡镇等部门各自一条线开展，部门分工不明确，没有建立起集农村劳动力转移培训管理、指导、服务于一体的专门组织协调机构。行业、部门和社会力量彼此之间缺乏沟通，各自规划、自成体系、缺乏协调的问题比较突出，未能实现培训资源、培训资金的有效整合，有限的培训资源没有得到充分利用。
4、缺乏相应的激励措施，培训经费来源单一
目前农村劳动力教育培训的多元化投入机制尚未建立，致使农村劳动力教育培训的投资渠道单一，现在有的企业和社会慈善组织愿意资助农民的培训，但受到一些现行政策或规定的限制，不能如愿。因此，有关部门应该就这方面的事务进行专门研究，尽快拿出一套鼓励和规范这些善举的办法，尽可能地动员一切社会力量，关心和支持农村劳动力素质的提高。
三、财政介入农村劳动力转移教育培训的建议
农村劳动力转移教育培训具有明显的外部性，无论从教 育资源配置效率的角度还是从维护社会公平的角度，都需要政府的财政补贴。
1、逐步加大投入力度，建立其稳定增长的内在机制
农民是培训主体和直接受益人，虽然从谁受益谁投入的角度来讲，理应承担投入的绝大部分，但是农村劳动力转移教育培训不仅属于公共品，而且同农民的生存和基本发展相关，具有较强的外部性。因此，国家应该成为农民教育培训的投入主体，对农民教育培训发展做出规划，进一步加大中央和省级财政对农民教育培训的投入力度，并要求市、县财政每年要按照每个农村人口不低于一定金额的标准设立农民教育培训专项资金，并按一定比例逐年提高，确保其长期稳定增长，使农民职业教育投入有一个持续的政策保障。
2、明确财政支持教育培训工作的重点
鉴于当前财政数量上的有限性和农村劳动力教育需求的扩张性，当前农村教育培训的投入上，要明确财政的投入重点。从内容上来看，一方面要加强教育培训基地建设。农村劳动力教育培训必须强调以培养农村实用型、技艺型人才为出发点，对农民进行“实用性、技能性、职业性”三方面的教育培训活动。因此必须加大培训基地建设，为有效地培训农民打下坚实基础。另一方面要加强师资队伍建设。为适应农村劳动力转移培训的需要，要有针对性地加强教师培训，提高教师的理论素质和实际操作技能，建设一支素质优良、结构合理、实践性强、教学水平高的教师队伍，确保农村劳动力教育培训的质量。从支持的区域看，应瞄准老、少、边、穷地区，劳动力主要输出地区。对这些地区开展农村劳动力教育培训工作予以重点支持。
3、采取激励措施，完善投入机制
农村剩余劳动力转移教育培训只依靠政府财政投入还远远不够，必须借助社会、企业和农民力量来进行，政府应采取必要的财政鼓励政策、建立激励机制，积极引导民营企业、农业龙头企业、农民专业合作经济组织等参与农民职业技能培训。一方面，要积极鼓励社会资本兴办农村职业学校和培训机构，支持参与农村职业教育和培训的企业和个人，在审批、税收、财政补贴等方面给予适当的优惠措施。另一方面对农村劳动力也要进行宣传和引导，使农村劳动力认识到接受教育培训的好处和利益，使农民能自觉接受职业教育培训，逐步建立起以政府投入为主导，用人单位和个人共同参与的多元化投入机制。
4、不断优化对参训农村劳动力的财政补助方式。
为了使农民直接受益，调动农民参加培训的积极性，加快农村剩余劳动力转移的步伐，各级地方政府有必要根据不同的培训内容、时间和工种，对参训农民给予一定的补助。目前，各地作为“培训补助”的方式主要有现金、培训券、代金券、个人培训贷款、奖金等形式，这些补助方式各有长短，各地应结合本地的实际情况进行选用、创新补助形式。
5、整合培训资源，重视系统策划
劳动力转移教育培训是一项系统工程。现在教育部、农业部、国务院扶贫办等均对转移培训投入了大量资金，由于各自的工作重点和培训对象不同，形成力量分散和部分资源浪费。政府应按照合力原则，依据企业、行业与区域经济的特点和需求，打破原有劳动部门、教育部等各部门各自为政、专业设置和物力财力重复，低效益的局面，调整好市、县教育培训机构设点，尽可能利用县乡成人学校、职业技术学校等现有师资和场地，集中力量加大对重点地区、重点人群的培训投人，使政府有限的拨款经费“用得其所”。
6、加快劳动力培训法规建设，为财政投入劳动力转移教育培训提供法律保障。
虽然近几年来农村劳动力教育培训受到了广泛的关注，政府陆续出台了各种关于培训的政策，各级地方政府都不同程度的加大了对培训的投入，但目前为止，对财政投入培训问题并没有形成制度，在许多地方，一旦财政吃紧，农村劳动力教育培训就首先成为牺牲品，造成这种现象的重要原因是，立法方面还没有形式完备的法律体系，缺乏配套的实施细则。因此必须加快制定专门的财政对劳动力教育培训投入的法规，建立制约监督机制，对违反条例法规的行为，进行追究并严格执行，形成良好的法律氛围，使有财政支持农村劳动力教育培训的政策、法规能真正落到实处。