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流通环节食品安全监管是工商行政管理部门市场监管的重要任务之一，也是当前工商行政管理部门履行市场监管职责的热点问题。《食品安全法》和《食品安全法实施条例》(以下简称《实施条例》)虽然明确规定了工商行政管理机关负责食品流通环节的监管任务。但由于法律规定比较原则。监管体制不太顺畅和执法水平参差不齐等原因，导致流通环节食品安全监管工作面I临着较大的监管风险。本文依据调研资料，对流通环节食品安全风险进行了分析，并就风险的防范问题提出了相关应对措施。
一、食品安全监管面临的风险
(一)体制性风险
我国的食品安全监管依《食品安全法》实行分段管理体制，在国务院食品安全委员会的协调、指导下，农业、工商、质监、卫生等部门各尽其责。但由于职责划分比较原则，各部门间存在各自为政、步调不一、监管不力、效率低下的现象，这不仅影响了监管的效果，而且也增加了监管部门的行政风险。例如，对无照经营餐馆的治理，按照有关规定，应予以取缔，但在实际工作中，因涉及部门众多，工商部门无权组织协调相关部门统一行动，造成此类问题难以解决。但如出现食品安全问题，工商部门必然承担不作为的行政责任。
(二)行政许可风险
《食品安全法》和《实施条例》规定，在食品流通许可与食品生产许可、餐饮服务许可以及食用农产品监管之间仍存在界限界定不清，而各地区未能及时出台相应的《实施细则》，导致各职能部门对相关许可对象与范围的理解存在较大的分歧，对一些职能交叉、界限模糊、职责分工不明的许可对象都因怕承担责任与风险而不予办理相关许可证。比如，现场制作类的小作坊、小商贩的行为既涉及生产又涉及销售，其前期的许可既涉及工商机关又有其他相关部门。在市场中一些原本证照齐全的商贩，如今却要面临卫生证到期后无法取得新的相关行政许可，造成实际上有照无证的现象，工商机关也面临如何处理其已取得的营业执照问题。此类小作坊、小商贩的数量较大，与社区居民的生活密切相关，工商机关如果强加取缔将会对社区居民的生活造成影响，也会引发经营者与工商行政管理机关的激烈矛盾。如果不予以取缔，一旦上述领域出现食品安全事件，工商行政管理机关依然会因行政不作为或监管不到位等原因被迫究责任。
(三)网格化监管风险
实施网格化管理后，每个监管干部都有一个监管责任区域，各工商所要在其管辖区域实现100％覆盖检查。然而基层工商机关面临的主要问题是：市场监管任务重、人员少、问责严。以天津某工商分局下辖某工商所为例，该所共11名工作人员，要监管64平方公里的面积，4778家企业(其中386户食品企业)。在实际工作中，由于食品销售种类繁多(一个中等规模食杂店就有近100种食品)、个体工商户个人素质差异、工商所人员少、任务重等原因，使得食品安全检查不可能面面俱到，食品安全监管难度较大。可能存在以下几方面的风险：
一是在监管中未及时发现并查处无证无照经营、超范围经营、前置许可失效等违法行为，可能造成安全事故隐患，不利于公平竞争，危害正常的市场经济秩序，一旦发生食品安全事故，要承担相应的监管责任。
二是在监管中食品经营者索证索票制度未按要求落实到位，可能对发现问题的食品不能追根溯源，导致不能及时有效控制食品安全事故；若在监管中督促食品经营者建立进货查验及记录制度，一旦发生食品安全事故亦可能承担相应监管责任。
三是对监管中发现的问题，未按法定程序进行登记、录入，未及时留存文书档案，以及发现的安全隐患未及时给予制止、上报并函告相关单位，可能导致监管失职。
四是对监管中发现的案源线索未及时上报、登记并向相关部门移送；对发现的违法行为和隐患因素查处、指导不及时，可能造成重大损失或重大社会影响而承担相应的监管责任。
(四)食品质量检测风险
一是技术性风险。由于现有的检测设备落后，工作人员素质参差不齐，有的不能熟练掌握应知、应会的有关食品常识，甚至在食品质量检测中仍在使用眼看手摸等传统检测手段，很容易形成食品质量检测结果不准的技术性风险。
二是社会性风险。对检测发现的不合格食品处置不当，工商机关将面临被追究责任的风险。对于要求下架食品的监督检查不力，由于商家的素质不一，经常出现下架食品经过加工包装再次上架的情况：另一方面对必须销毁的食品，工商机关如不认真履职，落实到位，易出现不合格食品再次上市的情况，造成社会的不稳定。
三是公信力风险。检查必须严格按照法定程序进行，如果工商机关仅仅根据政府指令进行专项检查，不仅可能导致食品经营企业与工商机关之间出现不必要的矛盾，而且极易降低国家公信力。
(五)执法程序风险
一是自由裁量权方面。依据法律规定，工商机关在食品安全的行政处罚中享有自由裁量权。作为一种法定行政权力，运用得当，可以起到事半功倍的管理效果。但若随意改变行政处罚的定性、种类、幅度，大案小办、小案重罚或不予处罚；滥用裁量权，重责轻罚或轻责重罚，就会导致行政处罚被撤销或行政诉讼败诉。
二是证据收集、保存与运用方面。调查取证分为收集证据和查实证据，未按照程序规定依法调查、取证，就会出现遗漏证据、证据不实、证据未在处罚决定中记载等现象。如执法人员在一家超市检查时拍摄了大量的照片，照片中只有场所、物品等，没有人员或参照物，根本无法证明这些违法行为发生地是哪家超市。现场拍摄的照片、录像不能说明违法的现场。有的办案人员只注重收集证据而没有利用收集的其他证据来相互佐证，也易造成证据之间存在矛盾，使得处罚决定不能成立。
三是文书送达方面。当事人履行行政处罚决定确定的义务必须以行政处罚决定文书的送达为前提。因此，处罚文书的送达对象必须明确。文书应当直接送达当事人的，由当事人在送达回证上注明收到日期，并签名或者盖章；当事人是法人、经营单位或者其他组织的，交其收发部门签收；本人不在的，交与其同住的成年家属或所在单位签收；当事人指定代收人的，交代收人签收。
二、监管风险的防范措施
(一)理顺监管体制
在目前的行政架构下，优先的选择是按照《食品安全法》第五条第二款关于地方食品安全监管部门的职责由“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定”的规定，健全地方立法，明确本地区食品安全办公室、质监部门、食品药品监管部门、工商部门等职能部门的具体职责，尽量避免原则性，增强可操作性，以解决诸如小商贩、小作坊无照经营的监管难题。随着行政体制改革的深入，可以考虑的另一个选项是，改革食品监管行政体制，整合监管部门权能，借鉴深圳市机构改革的经验，成立以国家工商总局为主导的流通环节食品安全监管机构，对流通环节食品安全实施全程无缝监管，避免多部门分散管理造成的工作 漏洞和浪费资源，克服相互争权、推诿的弊端。
(二)完善网格化管理
一是加强监管，做好巡查记录。日常监管巡查是维护市场经济有序良好发展的重要手段，对一个地区的市场发展起着重要的作用。因此，监管干部应切实加强监管巡查工作力度。要严格按照市场监管职责和网格化管理规定科学划分监管区域，明确监管责任，细化巡查的考核目标和责任，科学合理的制定巡查任务，增加巡查的人员配置，保证日常的巡查能真正落实到位，把食品安全事件隐患消除在萌芽状态。监管干部一方面要熟悉网格区域整体情况。同时还要严格按照日常监管情况做好巡查记录。在日常监管工作中遇到的具体困难和问题，以及涉及相关政策和法律等方面的问题要及时做好收集、上报和请示，经过共同商议研究后再作出决定，避免导致执法风险。
二是加强对无照经营、超范围经营违法行为的监管，做到监管工作留痕迹。将无照经营、超范围经营违法行为查处工作纳入日常监管，做到责任到人。监管干部要准确熟练掌握网格内食品企业和无照经营、超范围经营情况，对新增食品企业更要严格按照工商所网格化监管手册所规定的时限完成实地查看并做好记录，做到底数明、情况明，以备问责时能讲清楚。做到监管工作留痕迹，就是要将无照经营、超范围经营违法行为的日常监管情况及时、准确地做好检查记录，保留执法痕迹，作为积极履行职责的证据。对食品安全监管严格按照“十查十看”标准，进一步增强食品安全监管责任风险防范意识，及时发现问题和解决问题，避免因工作不到位或不履职而带来的食品安全监管责任风险。
三是充分发挥信用分类监管优势，实现差别监管、有效监管要按照企业、个体工商户信用分类监管的要求，突出日常监管工作重点，看死盯紧高危风险类市场主体，随时知道它们在哪里，在干什么，有什么违法行为，从而有的放矢地采取监管措施，以确保市场秩序安全稳定。
(三)规范行政行为
一是科学控制自由裁量权。随着服务型政府建设的不断推进，行政执法方式总体上强制性色彩减弱，行政执法方式更加多样化和民主化。工商执法也应改变“执法等于处罚”的执法理念，对行政处罚过于倚重。这容易造成行政处罚裁量权的滥用。这就要求工商行政管理机关在市场监管中要推行预警和警示等行政指导措施。对在市场监管中发现存在的违法问题要先予以警示；对警示后不予纠正且违法后果严重的行为再依法予以处罚，以逐步建立市场监管执法的综合机制和方式。在工商行政处罚实践中，积极与相对人进行对话沟通是落实听取意见制度、控制行政裁量权的较好方式。在听证报告、案件调查终结报告、行政处罚决定书或者其他处理决定中应当将处罚裁量的情况进行充分表述，不予行政处罚、减轻行政处罚、从轻行政处罚、从重行政处罚的，应当说明理由。
二是按法定方式和程序调取证据。要按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》对于各类证据的提交形式调查收集证据，避免出现在现场检查笔录或询问笔录中只有1名监督员签字；使用证据登记保存未在7天内作出处罚决定：在发出行政处罚决定后，执法人员发现有些违法事实未调查清楚而进一步收集证据等情形。在执法办案中，办案人员要注重收集证据还要注意利用收集的其他证据来相互佐证，避免造成证据之间相互矛盾，使得处罚决定不能成立。实践中，一线工商执法人员也总结了一些防范取证风险的措施，比如，在实施行政强制措施时，要注意方式方法，根据不同情形加以适用；在取证中运用摄像方式，摄录执法现场和周围环境，以此作为未来的执法证据；再如，在实施行政处罚中邀请公安机关配合，作为旁证，避免风险。
三是增强程序意识。食品安全监管涉及多个部门，对执法人员的要求很高，要求执法人员有风险意识、程序意识。在执法中严格按照法定的程序执法，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知相对人作出行政处罚决定的事实、理由及依据。并告知当事人依法享有的权利。
对于各级工商行政管理机关而言，要妥善化解食品安全监管的风险需要在思想上树立监管风险意识，不断完善监管的方式和创新监管的方法，并在此基础上积极推进食品安全监管体制的改革与发展，从而从体制和执法两个层面厘清监管思路，从根本上化解监管风险。
责任编辑 王琳
一、食品安全监管面临的风险
(一)体制性风险
我国的食品安全监管依《食品安全法》实行分段管理体制，在国务院食品安全委员会的协调、指导下，农业、工商、质监、卫生等部门各尽其责。但由于职责划分比较原则，各部门间存在各自为政、步调不一、监管不力、效率低下的现象，这不仅影响了监管的效果，而且也增加了监管部门的行政风险。例如，对无照经营餐馆的治理，按照有关规定，应予以取缔，但在实际工作中，因涉及部门众多，工商部门无权组织协调相关部门统一行动，造成此类问题难以解决。但如出现食品安全问题，工商部门必然承担不作为的行政责任。
(二)行政许可风险
《食品安全法》和《实施条例》规定，在食品流通许可与食品生产许可、餐饮服务许可以及食用农产品监管之间仍存在界限界定不清，而各地区未能及时出台相应的《实施细则》，导致各职能部门对相关许可对象与范围的理解存在较大的分歧，对一些职能交叉、界限模糊、职责分工不明的许可对象都因怕承担责任与风险而不予办理相关许可证。比如，现场制作类的小作坊、小商贩的行为既涉及生产又涉及销售，其前期的许可既涉及工商机关又有其他相关部门。在市场中一些原本证照齐全的商贩，如今却要面临卫生证到期后无法取得新的相关行政许可，造成实际上有照无证的现象，工商机关也面临如何处理其已取得的营业执照问题。此类小作坊、小商贩的数量较大，与社区居民的生活密切相关，工商机关如果强加取缔将会对社区居民的生活造成影响，也会引发经营者与工商行政管理机关的激烈矛盾。如果不予以取缔，一旦上述领域出现食品安全事件，工商行政管理机关依然会因行政不作为或监管不到位等原因被迫究责任。
(三)网格化监管风险
实施网格化管理后，每个监管干部都有一个监管责任区域，各工商所要在其管辖区域实现100％覆盖检查。然而基层工商机关面临的主要问题是：市场监管任务重、人员少、问责严。以天津某工商分局下辖某工商所为例，该所共11名工作人员，要监管64平方公里的面积，4778家企业(其中386户食品企业)。在实际工作中，由于食品销售种类繁多(一个中等规模食杂店就有近100种食品)、个体工商户个人素质差异、工商所人员少、任务重等原因，使得食品安全检查不可能面面俱到，食品安全监管难度较大。可能存在以下几方面的风险：
一是在监管中未及时发现并查处无证无照经营、超范围经营、前置许可失效等违法行为，可能造成安全事故隐患，不利于公平竞争，危害正常的市场经济秩序，一旦发生食品安全事故，要承担相应的监管责任。
二是在监管中食品经营者索证索票制度未按要求落实到位，可能对发现问题的食品不能追根溯源，导致不能及时有效控制食品安全事故；若在监管中督促食品经营者建立进货查验及记录制度，一旦发生食品安全事故亦可能承担相应监管责任。
三是对监管中发现的问题，未按法定程序进行登记、录入，未及时留存文书档案，以及发现的安全隐患未及时给予制止、上报并函告相关单位，可能导致监管失职。
四是对监管中发现的案源线索未及时上报、登记并向相关部门移送；对发现的违法行为和隐患因素查处、指导不及时，可能造成重大损失或重大社会影响而承担相应的监管责任。
(四)食品质量检测风险
一是技术性风险。由于现有的检测设备落后，工作人员素质参差不齐，有的不能熟练掌握应知、应会的有关食品常识，甚至在食品质量检测中仍在使用眼看手摸等传统检测手段，很容易形成食品质量检测结果不准的技术性风险。
二是社会性风险。对检测发现的不合格食品处置不当，工商机关将面临被追究责任的风险。对于要求下架食品的监督检查不力，由于商家的素质不一，经常出现下架食品经过加工包装再次上架的情况：另一方面对必须销毁的食品，工商机关如不认真履职，落实到位，易出现不合格食品再次上市的情况，造成社会的不稳定。
三是公信力风险。检查必须严格按照法定程序进行，如果工商机关仅仅根据政府指令进行专项检查，不仅可能导致食品经营企业与工商机关之间出现不必要的矛盾，而且极易降低国家公信力。
(五)执法程序风险
一是自由裁量权方面。依据法律规定，工商机关在食品安全的行政处罚中享有自由裁量权。作为一种法定行政权力，运用得当，可以起到事半功倍的管理效果。但若随意改变行政处罚的定性、种类、幅度，大案小办、小案重罚或不予处罚；滥用裁量权，重责轻罚或轻责重罚，就会导致行政处罚被撤销或行政诉讼败诉。
二是证据收集、保存与运用方面。调查取证分为收集证据和查实证据，未按照程序规定依法调查、取证，就会出现遗漏证据、证据不实、证据未在处罚决定中记载等现象。如执法人员在一家超市检查时拍摄了大量的照片，照片中只有场所、物品等，没有人员或参照物，根本无法证明这些违法行为发生地是哪家超市。现场拍摄的照片、录像不能说明违法的现场。有的办案人员只注重收集证据而没有利用收集的其他证据来相互佐证，也易造成证据之间存在矛盾，使得处罚决定不能成立。
三是文书送达方面。当事人履行行政处罚决定确定的义务必须以行政处罚决定文书的送达为前提。因此，处罚文书的送达对象必须明确。文书应当直接送达当事人的，由当事人在送达回证上注明收到日期，并签名或者盖章；当事人是法人、经营单位或者其他组织的，交其收发部门签收；本人不在的，交与其同住的成年家属或所在单位签收；当事人指定代收人的，交代收人签收。
二、监管风险的防范措施
(一)理顺监管体制
在目前的行政架构下，优先的选择是按照《食品安全法》第五条第二款关于地方食品安全监管部门的职责由“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定”的规定，健全地方立法，明确本地区食品安全办公室、质监部门、食品药品监管部门、工商部门等职能部门的具体职责，尽量避免原则性，增强可操作性，以解决诸如小商贩、小作坊无照经营的监管难题。随着行政体制改革的深入，可以考虑的另一个选项是，改革食品监管行政体制，整合监管部门权能，借鉴深圳市机构改革的经验，成立以国家工商总局为主导的流通环节食品安全监管机构，对流通环节食品安全实施全程无缝监管，避免多部门分散管理造成的工作 漏洞和浪费资源，克服相互争权、推诿的弊端。
(二)完善网格化管理
一是加强监管，做好巡查记录。日常监管巡查是维护市场经济有序良好发展的重要手段，对一个地区的市场发展起着重要的作用。因此，监管干部应切实加强监管巡查工作力度。要严格按照市场监管职责和网格化管理规定科学划分监管区域，明确监管责任，细化巡查的考核目标和责任，科学合理的制定巡查任务，增加巡查的人员配置，保证日常的巡查能真正落实到位，把食品安全事件隐患消除在萌芽状态。监管干部一方面要熟悉网格区域整体情况。同时还要严格按照日常监管情况做好巡查记录。在日常监管工作中遇到的具体困难和问题，以及涉及相关政策和法律等方面的问题要及时做好收集、上报和请示，经过共同商议研究后再作出决定，避免导致执法风险。
二是加强对无照经营、超范围经营违法行为的监管，做到监管工作留痕迹。将无照经营、超范围经营违法行为查处工作纳入日常监管，做到责任到人。监管干部要准确熟练掌握网格内食品企业和无照经营、超范围经营情况，对新增食品企业更要严格按照工商所网格化监管手册所规定的时限完成实地查看并做好记录，做到底数明、情况明，以备问责时能讲清楚。做到监管工作留痕迹，就是要将无照经营、超范围经营违法行为的日常监管情况及时、准确地做好检查记录，保留执法痕迹，作为积极履行职责的证据。对食品安全监管严格按照“十查十看”标准，进一步增强食品安全监管责任风险防范意识，及时发现问题和解决问题，避免因工作不到位或不履职而带来的食品安全监管责任风险。
三是充分发挥信用分类监管优势，实现差别监管、有效监管要按照企业、个体工商户信用分类监管的要求，突出日常监管工作重点，看死盯紧高危风险类市场主体，随时知道它们在哪里，在干什么，有什么违法行为，从而有的放矢地采取监管措施，以确保市场秩序安全稳定。
(三)规范行政行为
一是科学控制自由裁量权。随着服务型政府建设的不断推进，行政执法方式总体上强制性色彩减弱，行政执法方式更加多样化和民主化。工商执法也应改变“执法等于处罚”的执法理念，对行政处罚过于倚重。这容易造成行政处罚裁量权的滥用。这就要求工商行政管理机关在市场监管中要推行预警和警示等行政指导措施。对在市场监管中发现存在的违法问题要先予以警示；对警示后不予纠正且违法后果严重的行为再依法予以处罚，以逐步建立市场监管执法的综合机制和方式。在工商行政处罚实践中，积极与相对人进行对话沟通是落实听取意见制度、控制行政裁量权的较好方式。在听证报告、案件调查终结报告、行政处罚决定书或者其他处理决定中应当将处罚裁量的情况进行充分表述，不予行政处罚、减轻行政处罚、从轻行政处罚、从重行政处罚的，应当说明理由。
二是按法定方式和程序调取证据。要按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》对于各类证据的提交形式调查收集证据，避免出现在现场检查笔录或询问笔录中只有1名监督员签字；使用证据登记保存未在7天内作出处罚决定：在发出行政处罚决定后，执法人员发现有些违法事实未调查清楚而进一步收集证据等情形。在执法办案中，办案人员要注重收集证据还要注意利用收集的其他证据来相互佐证，避免造成证据之间相互矛盾，使得处罚决定不能成立。实践中，一线工商执法人员也总结了一些防范取证风险的措施，比如，在实施行政强制措施时，要注意方式方法，根据不同情形加以适用；在取证中运用摄像方式，摄录执法现场和周围环境，以此作为未来的执法证据；再如，在实施行政处罚中邀请公安机关配合，作为旁证，避免风险。
三是增强程序意识。食品安全监管涉及多个部门，对执法人员的要求很高，要求执法人员有风险意识、程序意识。在执法中严格按照法定的程序执法，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知相对人作出行政处罚决定的事实、理由及依据。并告知当事人依法享有的权利。
对于各级工商行政管理机关而言，要妥善化解食品安全监管的风险需要在思想上树立监管风险意识，不断完善监管的方式和创新监管的方法，并在此基础上积极推进食品安全监管体制的改革与发展，从而从体制和执法两个层面厘清监管思路，从根本上化解监管风险。
责任编辑 王琳