论文部分内容阅读
摘要：仅将“竞争性”和“独立性”作为政府购买社会组织服务模式的分析维度，忽略了政府选择的复杂性。将企业采购中的供应商选择理论引入对政府选择的分析并通过案例检视后发现，制度、服务能力、服务质量、社会组织注册地、与政府合作的历史、服务价格等因素与社会组织数量、社会组织身份一起影响着政府对购买方式和购买对象的选择，其中，制度对选择购买方式的影响、服务能力对选择购买对象的影响最为突出。要完善政府选择，需更多地尊重政府购买社会组织服务的市场交易本质，以制度约束政治性因素对选择行为的影响，通过建立社会组织评价机制为政会双方提供行为指引。
关键词：政府购买；政府选择；供应商选择；购买方式；购买对象
中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1007-9092（2014）02-0048-08
自上世纪90年代中期被引入我国，政府购买社会组织服务在提升公共服务质量和效率上的作用已被广泛接受，其发展呈燎原之势，相应的制度建设也在不断跟进。2006年11月，北京市海淀区政府颁布了全国第一份关于政府购买公共服务的指导意见；2012年6月，广东省财政厅率先发布了省级购买目录；2013年9月底，国务院首次就政府购买表态，颁布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。从各种政策文本看，对政府应采取何种方式购买社会组织服务这一问题的规定大同小异，都是依据《政府采购法》将购买方式规定为公开招标、非公开招标和定向委托三大类。但对政府究竟在什么情况下选择哪种购买方式，根据什么选择作为供应商的社会组织等问题，却没有具体规定，因而给政府的自主判断留下了较大空间。
那么，在实践中，政府究竟是如何选择购买方式和购买对象的？影响政府选择的因素有哪些？迄今为止，学界还尚未对此类重要问题进行过探讨。鉴于此，本文拟在既有研究的基础上，借鉴供应商选择理论，通过对三个案例的分析来回答政府如何在政策规定的购买方式中进行选择、如何在既定购买方式中选择购买对象的问题。论文的讨论不仅将加深对政府购买社会组织服务实践的认识，也将为规范政府的选择行为提供理论指导。
一、问题的提出：超越竞争性与独立性
对政府购买公共服务的国外研究表明，竞争性购买、谈判购买和合作购买是最常见的三种方式。由于公共服务的特殊性，竞争性购买只适用于可被完全界定、可实施广泛的宣传和邀约、可做出客观奖惩决定，以及进行成本和绩效监控的服务。谈判模式适用于供应商较少的领域，能包容一定的不确定性和复杂性；合作则是一种适用于资源缺乏、政府经验不足、高不确定性和复杂性条件下的政府购买模式，这种购买中往往只有一个供应商，合作基于相互信任，合同灵活可变，合作购买通常以前期通过竞争或谈判模式形成的购买关系为基础Ruth Hoogland Dehoog， Competition， Negotiation or Cooperation： Three Models for Service Contracting. Administration and Society， 1990， 22（3）， pp.317-340.。
与国外购买方式相似，我国政府购买社会组织服务的法定方式有五种，分别是公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购和询价国务院2013年9月发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》第四部分“运行机制”中重申了这五种购买方式，并提出严禁转包行为。，其中，除单一来源采购外，其它四种方式都为竞争性购买，单一来源采购又常被称为直接委托或定向购买，与合作模式相似。因此，国内学者一般将政府购买社会组织服务模式的划分为竞争性购买和非竞争性购买两大类，其中竞争性购买包括公开招标和邀请招标、竞争性谈判，非竞争性购买指定向购买。
鉴于我国社会组织与政府关系的特殊性，又有学者提出对政府购买模式的划分中应引入社会组织是否具有独立性这个维度，并依竞争性和独立性两个维度将政府购买模式分为四种：依赖关系非竞争性购买、独立关系非竞争性购买、独立关系竞争性购买和依赖关系竞争性购买。基于这种分类，王名等人提出，目前在我国普遍存在的是前三种购买方式王名、乐园：《中国民间组织参与公共服务购买的模式分析》，《中共浙江省委党校学报》，2008年第4期。在另一项研究中，这三种购买方式又被称作体制内吸式非竞争购买、体制外非竞争购买、招标式竞争购买。参见韩俊魁：《当前我国非政府组织参与政府购买的模式比较》，《中国行政管理》，2009年第6期。。这种判断在其它研究中获得了证实。另有研究指出，即使在某些地方已经出了公开招标等竞争性购买，定向委托仍然是主导性的购买方式，在上海这样购买经验丰富、购买制度化程度较高的城市中也是如此徐家良、赵挺：《政府购买公共服务的现实困境与路径创新：上海的实践》，《中国行政管理》，2013年第8 期。。进一步的研究则发现，即使是在公开招标中，最终能获得项目的也大多为非独立的社会组织，购买行为的“内部化”特征明显王浦劬、莱斯特·M.萨拉蒙等：《政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析》，北京大学出版社2010年版，第31-37页。，比如2011年在上海市嘉定区政府购买中中标的19 家单位中，除去2家企业、5家事业单位外，有11家都是政府自创或体制内转型组织，10家的重大决策是政府主管部门制定或组织制定的，承接项目最久，获得购买资金最大的和谐家庭服务中心则是专门为承接区残联的服务项目由区妇联牵头于2009年成立的。吕纳、张佩国：《公共政府购买中政社关系的策略性建构》，《社会科学家》，2012年第6期。
综合国内外研究可以看到，由于政府购买本身就是要通过竞争来提升公共服务效率，因此能否实现竞争是政府选择购买方式时首先要考虑的，如果存在竞争性市场，政府理应采取竞争性购买的方式，因此，政府在选择中不可能排除可提供服务的社会组织数量这一因素。此外，一国政府与社会组织关系的特殊性也影响政府对购买的选择。关于我国政府购买模式的研究表明，政府购买行为包括在竞争或非竞争性购买之间选择、在参与竞争的社会组织中进行选择两个阶段，社会组织与政府的关系在其中都发挥了重要的影响作用。所谓社会组织与政府的关系一般是指社会组织是否为“官办”社会组织，即是否由政府创建、全部或部分享受财政拨款，或组织活动基本上由业务主管单位控制贾西津：《官办NGO身份尴尬，改革迫在眉睫》，《决策探索》，2011年第12期。 。官办社会组织部分具有公共管理职能，部分是政府的助手，部分是政府人员分流的“蓄水池”，因而与政府有着密切的关系。因此，在我国，社会组织身份也是值得关注的影响政府选择的因素。 既有研究在政府选择上提出了社会组织数量、社会组织身份这两大影响因素，做出有意义的理论贡献。但仅以此两个因素考量政府选择，还是忽略了政府选择的复杂性。政府购买社会组织服务虽然形式上是一种政府选择行为，但它实质上是一种市场交易行为，因此也会受一般交易规则的影响，现有研究显然没有考虑过除竞争性市场之外的可能影响政府选择的交易因素。此外，既有研究也没有说明社会组织数量和社会组织身份具体影响政府选择的机制。为探寻影响政府选择的真实因素及其作用机制，下面将引入企业采购中的供应商选择理论，通过对政府购买与企业采购异同的比较建立影响政府购买选择的理论分析框架，再以案例加以检视。
二、分析框架的建立：供应商选择理论在政府购买中的应用
与政府购买社会组织服务最为相似的市场行为是企业采购。企业采购是企业以支付货币资金或形成负债为代价，换取生产经营所需物资的活动，主要包括选择和评估供应商、采购价格确定、签订合同三个环节，其中选择和评估供应商是最重要的一环戴锋：《我国大型制造业采购流程再造》，西南财经大学硕士论文，2005年。。
选择和评估供应商是通过广泛调查收集供应商信息，依据一定的标准对其进行评价，并最后决定可能的供应商人选。供应商选择理论中的评价研究已经较为丰富，很多学者都曾试图建立一套既通用又可扩充的供应商评价指标体系。比较公认的指标是美国学者Dickson提出的，他认为质量、交货期、历史表现、保证条款、生产设备与产能、价格、技术能力、财务状况等23个因素是在评价供应商时最常被考虑的余下的因素包括：地理位置、组织管理、历史表现、操作控制、交流系统、行业美誉度、维修服务、包装能力、培训、程序遵守情况、劳资关系、保证条款、态度、联营安排、印象、合作热情和既往业务量。参见Dickson G.W， An Analysis of Vender Selection Systems and Decision. Journal of Purchasing， 1966， 2（1）， pp.5-17.。其后的研究表明，在Dickson提出的各种因素中，一直居于重要地位的因素有价格、交货期、质量、生产设备与产能、技术能力和地理位置等；大多数指标的排序还会随着具体情境的变化而起变化，一些新的指标比如生产柔性或灵活性、环保等也在不断被引入。参见陈启杰、齐菲：《供应商选择研究述评》，《外国经济与管理》，2009年第5期。
确定了可能的供应商后，要依据价格等采购条件最终选择供应商。选择供应商的方式即企业采购方式主要有询价、招标和谈判。询价采购即企业向供应商发出询价或征购函，请其正式报价，并依对价格的分析做出采购决定。询价操作相对简单，成本低，当采购规模较小时常被使用。市场竞争充分、采购规模大、采购价值高时通常采用招标的方式进行采购。谈判能够关注到更多细节问题，除采购成本较高外，不受市场规模等条件限制，也常为企业采用。此外，如果存在战略采购或采购框架协议，则企业在一段时期内的采购方式就可以被看作单一来源采购。可见，企业选择何种采购方式，主要与前期对供应商的评价和采购规模、采购成本、市场竞争性以及往期采购的影响相关。
在企业采购中，对供应商的评价通常发生在购买方式确定前，这意味着，对供应商的评价结果会影响到对定价即采购方式的选择，而在既定的采购方式中，企业又必须对特定的供应商进行再评价。因此，供应商评价实际上影响整个选择过程。但为分析方便，我们仍然将影响供应商评价的要素与影响采购方式的要素分开讨论，并将前者假定为价格、交货期、质量、生产设备与产能、技术能力和地理位置这六个最常被讨论的因素，将后者假定为包括同样最受关注的市场竞争性、采购规模、采购成本和与既往采购的关系这四个因素。
供应商选择理论是否可用于对政府购买社会组织服务的分析，需从两个方面看。一方面，政府采购与企业采购有极大相似性。当政府以采购者的身份出现在市场中时，其购买行为即应被视作一种市场行为。这一点已经在我国《政府采购法》中已经有所体现。比如该法第二十九条到三十一条规定了影响政府选择购买方式的因素，包括供应商数量、标的物属性、采购成本和“与往期采购的关系（是否必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求）”，这与供应商选择理论的理解完全相同。这也意味着，被《政府采购法》规范的政府购买社会组织服务行为也应遵循与企业采购相同的运行逻辑。
另一方面，政府购买社会组织服务与企业采购又存在明显差异，这主要表现在，第一，没有预先存在的公共服务市场，或者市场为一小股供应商把持；第二，所购服务通常难以界定，且具有长期消费性，对服务质量的评价具有模糊性唐纳德·凯特尔：《权力共享：公共治理与私人市场》，北京大学出版社2009年版，第27-29页。；第三，官僚政治会对政府购买产生影响。因此，还需选择性地适应供应商选择理论。
基于政府购买社会组织服务与企业采购的共性和差异性，同时考虑到我国政会关系的特殊性，在影响政府购买方式的选择上，我们提出购买规模、供应商数量、与往期采购的关系、社会组织身份、购买成本这五个可能的影响因素。之所以剔除《政府采购法》中提及的购买标的物属性这一因素，主要是考虑到政府所购社会组织服务基本为公共服务，这些服务都具有难以标准化和计量的特点，因此不再具体区分。之所以增加社会组织身份这一因素，主要是因为它受到了既往研究的特别关注，且能够体现我国社会组织的特殊性。
在如何评价参与竞争的社会组织这一问题上，企业评价供应商最常用的六个指标，除交货期外，都可以应用于政府评价社会组织。剔除交货期的原因是政府所购公共服务都不是现货，不存在交货期问题。余下的五个指标中，可以将生产设备与产能、技术能力合并为社会组织的服务能力。供应商的地理位置可以被置换为社会组织的注册地，因为注册地能表明社会组织活动的区域范围。价格、质量可直接对应服务价格、服务质量。此外，由于前述国内研究中暗含了社会组织身份在既定购买方式中会影响政府选择的结论，因此，社会组织身份也暂被列为影响购买对象选择的影响。 至此，可以初步将影响政府选择的因素概括为如表1所列的两类共十个方面。其中，社会组织数量是可提供所需服务的社会组织数量。社会组织身份是指是否为“官办”组织。社会组织与政府的既往合作是指社会组织是否曾承接过政府购买的相关项目以及政府对合作的评价。购买规模是指政府所购服务的总量，以购买预算规模来衡量。购买成本是指购买活动中所花费的管理成本，不包括服务成本。服务能力指社会组织提供服务所需的专业能力、财务水平、人力资源水平、物资等软件和硬件能力。服务质量指社会组织在项目申报书中对服务预期和设计，并非服务的最终质量。服务价格是指社会组织所提供的项目报价。
我们假设这些因素都在现实中发挥着影响政府选择的作用，各因素的影响力因具体的购买情境而存在差异，但无论情境差异有多大，一些关键的因素总是起着主导性的作用。这些关键的因素，基于政府购买社会组织服务的“交易”本质和供应商选择理论的观点，应包括服务价格和服务质量；而基于我国政府与社会组织关系的特征，则应包括社会组织身份。
三、案例分析与分析框架的检视与拓展
（一）案例
本文选择了三个采取不同购买形式的案例，三个案例都来自S市A区。对三个案例的访谈于2013年7-8月间进行，访谈对象为A区购买社会组织服务的职能部门中的相关负责人和三家承接了购买项目的社会组织的主要负责人。
A区的社会组织发展情况在全国属居中水平。截至2012年底， A区共有社会组织436家，每万人拥有社会组织5家，高于全国每万人3家的平均水平。A区所在S市是全国政府购买社会组织服务发展最早最快的地区之一，在购买服务方面的制度化水平较高。A区在政府购买社会组织服务方面在S市中处于中等水平。目前，A区政府没有设立政府购买专项资金，而是按“费随事转”原则将资金下拨给各预算单位，由其自行执行。除民政系统因使用市区两级福利彩票公益金，需按照政策规定在购买社区公益服务项目中使用统一规范平台外，其他项目则根据工作分工，由各部门、街道镇（社区）独立操作。目前，A区尚未颁布关于政府购买社会组织服务的规范性文件，购买工作都依上级政策开展。与购买方式直接相关的上级政策有《S市政府采购管理办法》实施意见中规定的：“服务单项金额50万元及以上的应实行招标采购”，以及2009年公布的如果将项目用福利彩票公益金以社区公益服务项目的形式交给区民政局由统一平台购买的话，能够获得市公益金的配套补贴这一规定。此外，《政府采购法》中规定的购买方式及选择条件也是A区政府购买的重要制度依据。
案例一：公开招标购买老年健康服务
为改善老人健康状况，提高保健能力，A区政府X部门计划通过购买的方式在社区开展健康宣传、技能培训和疾病生活方式干预服务。此前，X部门没有购买过相关项目，也没有与健康医护类社会组织合作的经历。为了解辖区内社会组织情况，X部门进行了排摸，了解到H组织有良好的社会声誉，以前承接过A区其它政府部门的为老项目，并有能力承接此次项目。
但X部门经考虑后并没有决定直接将项目委托给H组织，而是选择了公开招标的购买方式，一是因为X部门决定用福利彩票基金购买，并交由区民政局购买平台操作，以获取市公益金的配套补贴；二是因为该项目的购买金额可能会超过50万元。但是，X部门将情况告知了H组织，邀请H组织参加公开招投标，并表达了倾向性意愿。
随后开始了公开招标的程序，具体由A市社区服务中心操作，该中心接受了来自社会组织的标书并对其进行初审后，由包括A区X部门的评标委员会进行审核。投标的单位共有4家，分别为包括H组织在内2家A区社会组织和2家外区社会组织，最后中标的是没有任何官方背景的外区L组织。
L组织胜出有四方面原因，一是评标委员会一致认可L组织的服务质量，认为L组织的项目能够取得良好效果，这主要是因为L组织曾针对该项目对A区社区老人健康情况进行过深入调查，项目方案的针对性强。二是该社会组织曾与其他区县政府合作过类似项目，并且有优异表现。三是L组织有专业资质。四是L组织的项目报价与其它三家相差无几。
该案例表明，有效的政策激励能够促使政府采取公开招标的购买方式。在对购买对象的选择中，政府优先考虑的是服务质量，其次是与此相关的服务能力，与政府的合作经历，服务价格是最后被考虑的因素，最开始被考虑的社会组织注册地，最终未影响政府选择。
案例二：竞争性谈判购买儿童服务
A区3-7岁间有发展障碍的儿童约有2000多名，其中贫困家庭儿童超过100名。为帮助贫困家庭的发展障碍儿童提高学习能力，A区政府Y部门提出了为50户贫困家庭发展障碍儿童提供早期干预和家庭教育服务的购买计划。Y部门为明确购买目标，在购买计划制定前咨询了多家儿童医疗和康复机构，并接触了几家辖区内外的可能提供所需服务的社会组织。在这一过程中Y部门中有人提议以定向委托的方式向辖区内官办社会组织购买服务。但在讨论后，Y部门还是基于前期对社会组织的了解，选择了辖区内的3家组织进行竞争性谈判，这3家组织含有官办社会组织，经过方案审查、实地考察、听取专家意见和内部讨论后，Y部门最终选择了民办的G组织。
G组织的项目报价在3家中是最高的，但Y部门最后仍因其专业优势而放弃了其它两家组织。G组织的专业优势主要体现在：第一，拥有丰富的专业资源，它的教师队伍中有两名具备国家心理咨询师资质，70%的教师有教师资格证书。第二，G组织的硬件设备也非常过硬，拥有大量的康复器材、专业书籍。第三，G组织的项目方案目标清晰，内容丰富，可操作性强。此外，G组织虽然不是官办社会组织，但一直与A区相关政府部门保持着良好的合作关系，而这极大地增强了政府对它的信任。
在该案例中，政府选择竞争性谈判的购买方式主要是因为，第一，该项目的购买预算不在必须进行招标的范围之内；第二，将购买对象限制在本辖区范围内；第二，辖区内有多家可供选择的组织。在对3家组织的比较中，政府优先考虑的是它们专业能力，其次是服务质量，G组织与政府的合作关系、报价都在选择中被考虑过，但未成为重要的影响因素。 以上结论中，尤其值得关注的是影响政府选择的非政治性因素、制度在购买方式中的决定性影响，以及社会组织评价的重要意义。首先，非政治性影响因素的存在表明，政府购买社会组织服务中存在的“内部人”购买、“依赖关系非竞争性”购买等现象可能只具有局部性和阶段性意义，随着政府购买的深入发展，服务质量、购买成本等市场性因素终将主导政府选择，因为政府购买如果不能体现“购买”的市场竞争性与公平性，其发展也将难以持续。其次，制度对政府选择的强有力的约束与有效激励表明，目前政府购买中存在的一些问题可能与制度不完善有关，可以从制度入手去寻找解决方案。最后，以什么标准评价社会组织直接影响政府选择。正如企业采购中通常存在一套供应商评价指标，一套符合购买服务本质要求的评价指标也将有利于帮助政府发现优秀的供应商。
回到现实，基于以上结论和分析，本文对完善购买社会组织服务中的政府选择提出几点建议：
第一，淡化政府购买中社会组织身份的差异。为此，首先应在政府购买中禁止关联交易，以杜绝政府创立社会组织以承接服务项目的现象。其次应加强购买的公平性，当可承接服务的“官办”和民办社会组织并存时，政府应给予两种社会组织平等竞争的机会；当只存在官办社会组织时，需在定向委托前对该组织情况进行正式评价并公示评价结果。最后也是最重要的，民办社会组织也须认识到政府向能力强的组织购买物美价廉的服务是政府购买的发展趋势，因此应加强自身服务能力建设，提高服务质量，以增强竞争力。
第二，完善购买服务的制度。目前的制度仅对政府采购的方式进行了安排，在对五种方式的具体适用上，只规定了购买规模，少数地方有鼓励公开招标的政策，对购买中如何评价社会组织则完全没有规定。制度的不完善为政府选择留下了较大空间，也使违背公平竞争精神的购买现象时有发生。因此，亟需加强制度建设，为政府选择提供指引和规范，比如制定政府购买社会组织服务的实施细则，明确不同购买方式的适用范围。
第三，建立社会组织评价机制。我国政府购买社会组织服务尚处于起步阶段，购买流程中没有将社会组织评价和选择作为选择购买方式之前的必经环节，也没有规定在竞争性购买中应如何选择购买对象。在具体购买中，政府通常只是通过排摸、走访等方式了解社会组织信息，对社会组织的选择主要基于项目方案做出，没有严格的评价标准，难以避免选择的主观性与选择失误，建立社会组织评价机制，制订评价指标体系，既能使政府选择有根有据，也能使社会组织有针对性地完善治理、提高服务水平，因此，这一工作的开展迫在眉睫。
最后要指出的是，本文将供应商选择理论应用于对政府购买选择的分析，还只是一种初步探索，案例研究方法的代表性问题也值得讨论，这些也是我们今后研究中需要完善的方面。
（责任编辑：严国萍）
关键词：政府购买；政府选择；供应商选择；购买方式；购买对象
中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1007-9092（2014）02-0048-08
自上世纪90年代中期被引入我国，政府购买社会组织服务在提升公共服务质量和效率上的作用已被广泛接受，其发展呈燎原之势，相应的制度建设也在不断跟进。2006年11月，北京市海淀区政府颁布了全国第一份关于政府购买公共服务的指导意见；2012年6月，广东省财政厅率先发布了省级购买目录；2013年9月底，国务院首次就政府购买表态，颁布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。从各种政策文本看，对政府应采取何种方式购买社会组织服务这一问题的规定大同小异，都是依据《政府采购法》将购买方式规定为公开招标、非公开招标和定向委托三大类。但对政府究竟在什么情况下选择哪种购买方式，根据什么选择作为供应商的社会组织等问题，却没有具体规定，因而给政府的自主判断留下了较大空间。
那么，在实践中，政府究竟是如何选择购买方式和购买对象的？影响政府选择的因素有哪些？迄今为止，学界还尚未对此类重要问题进行过探讨。鉴于此，本文拟在既有研究的基础上，借鉴供应商选择理论，通过对三个案例的分析来回答政府如何在政策规定的购买方式中进行选择、如何在既定购买方式中选择购买对象的问题。论文的讨论不仅将加深对政府购买社会组织服务实践的认识，也将为规范政府的选择行为提供理论指导。
一、问题的提出：超越竞争性与独立性
对政府购买公共服务的国外研究表明，竞争性购买、谈判购买和合作购买是最常见的三种方式。由于公共服务的特殊性，竞争性购买只适用于可被完全界定、可实施广泛的宣传和邀约、可做出客观奖惩决定，以及进行成本和绩效监控的服务。谈判模式适用于供应商较少的领域，能包容一定的不确定性和复杂性；合作则是一种适用于资源缺乏、政府经验不足、高不确定性和复杂性条件下的政府购买模式，这种购买中往往只有一个供应商，合作基于相互信任，合同灵活可变，合作购买通常以前期通过竞争或谈判模式形成的购买关系为基础Ruth Hoogland Dehoog， Competition， Negotiation or Cooperation： Three Models for Service Contracting. Administration and Society， 1990， 22（3）， pp.317-340.。
与国外购买方式相似，我国政府购买社会组织服务的法定方式有五种，分别是公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购和询价国务院2013年9月发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》第四部分“运行机制”中重申了这五种购买方式，并提出严禁转包行为。，其中，除单一来源采购外，其它四种方式都为竞争性购买，单一来源采购又常被称为直接委托或定向购买，与合作模式相似。因此，国内学者一般将政府购买社会组织服务模式的划分为竞争性购买和非竞争性购买两大类，其中竞争性购买包括公开招标和邀请招标、竞争性谈判，非竞争性购买指定向购买。
鉴于我国社会组织与政府关系的特殊性，又有学者提出对政府购买模式的划分中应引入社会组织是否具有独立性这个维度，并依竞争性和独立性两个维度将政府购买模式分为四种：依赖关系非竞争性购买、独立关系非竞争性购买、独立关系竞争性购买和依赖关系竞争性购买。基于这种分类，王名等人提出，目前在我国普遍存在的是前三种购买方式王名、乐园：《中国民间组织参与公共服务购买的模式分析》，《中共浙江省委党校学报》，2008年第4期。在另一项研究中，这三种购买方式又被称作体制内吸式非竞争购买、体制外非竞争购买、招标式竞争购买。参见韩俊魁：《当前我国非政府组织参与政府购买的模式比较》，《中国行政管理》，2009年第6期。。这种判断在其它研究中获得了证实。另有研究指出，即使在某些地方已经出了公开招标等竞争性购买，定向委托仍然是主导性的购买方式，在上海这样购买经验丰富、购买制度化程度较高的城市中也是如此徐家良、赵挺：《政府购买公共服务的现实困境与路径创新：上海的实践》，《中国行政管理》，2013年第8 期。。进一步的研究则发现，即使是在公开招标中，最终能获得项目的也大多为非独立的社会组织，购买行为的“内部化”特征明显王浦劬、莱斯特·M.萨拉蒙等：《政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析》，北京大学出版社2010年版，第31-37页。，比如2011年在上海市嘉定区政府购买中中标的19 家单位中，除去2家企业、5家事业单位外，有11家都是政府自创或体制内转型组织，10家的重大决策是政府主管部门制定或组织制定的，承接项目最久，获得购买资金最大的和谐家庭服务中心则是专门为承接区残联的服务项目由区妇联牵头于2009年成立的。吕纳、张佩国：《公共政府购买中政社关系的策略性建构》，《社会科学家》，2012年第6期。
综合国内外研究可以看到，由于政府购买本身就是要通过竞争来提升公共服务效率，因此能否实现竞争是政府选择购买方式时首先要考虑的，如果存在竞争性市场，政府理应采取竞争性购买的方式，因此，政府在选择中不可能排除可提供服务的社会组织数量这一因素。此外，一国政府与社会组织关系的特殊性也影响政府对购买的选择。关于我国政府购买模式的研究表明，政府购买行为包括在竞争或非竞争性购买之间选择、在参与竞争的社会组织中进行选择两个阶段，社会组织与政府的关系在其中都发挥了重要的影响作用。所谓社会组织与政府的关系一般是指社会组织是否为“官办”社会组织，即是否由政府创建、全部或部分享受财政拨款，或组织活动基本上由业务主管单位控制贾西津：《官办NGO身份尴尬，改革迫在眉睫》，《决策探索》，2011年第12期。 。官办社会组织部分具有公共管理职能，部分是政府的助手，部分是政府人员分流的“蓄水池”，因而与政府有着密切的关系。因此，在我国，社会组织身份也是值得关注的影响政府选择的因素。 既有研究在政府选择上提出了社会组织数量、社会组织身份这两大影响因素，做出有意义的理论贡献。但仅以此两个因素考量政府选择，还是忽略了政府选择的复杂性。政府购买社会组织服务虽然形式上是一种政府选择行为，但它实质上是一种市场交易行为，因此也会受一般交易规则的影响，现有研究显然没有考虑过除竞争性市场之外的可能影响政府选择的交易因素。此外，既有研究也没有说明社会组织数量和社会组织身份具体影响政府选择的机制。为探寻影响政府选择的真实因素及其作用机制，下面将引入企业采购中的供应商选择理论，通过对政府购买与企业采购异同的比较建立影响政府购买选择的理论分析框架，再以案例加以检视。
二、分析框架的建立：供应商选择理论在政府购买中的应用
与政府购买社会组织服务最为相似的市场行为是企业采购。企业采购是企业以支付货币资金或形成负债为代价，换取生产经营所需物资的活动，主要包括选择和评估供应商、采购价格确定、签订合同三个环节，其中选择和评估供应商是最重要的一环戴锋：《我国大型制造业采购流程再造》，西南财经大学硕士论文，2005年。。
选择和评估供应商是通过广泛调查收集供应商信息，依据一定的标准对其进行评价，并最后决定可能的供应商人选。供应商选择理论中的评价研究已经较为丰富，很多学者都曾试图建立一套既通用又可扩充的供应商评价指标体系。比较公认的指标是美国学者Dickson提出的，他认为质量、交货期、历史表现、保证条款、生产设备与产能、价格、技术能力、财务状况等23个因素是在评价供应商时最常被考虑的余下的因素包括：地理位置、组织管理、历史表现、操作控制、交流系统、行业美誉度、维修服务、包装能力、培训、程序遵守情况、劳资关系、保证条款、态度、联营安排、印象、合作热情和既往业务量。参见Dickson G.W， An Analysis of Vender Selection Systems and Decision. Journal of Purchasing， 1966， 2（1）， pp.5-17.。其后的研究表明，在Dickson提出的各种因素中，一直居于重要地位的因素有价格、交货期、质量、生产设备与产能、技术能力和地理位置等；大多数指标的排序还会随着具体情境的变化而起变化，一些新的指标比如生产柔性或灵活性、环保等也在不断被引入。参见陈启杰、齐菲：《供应商选择研究述评》，《外国经济与管理》，2009年第5期。
确定了可能的供应商后，要依据价格等采购条件最终选择供应商。选择供应商的方式即企业采购方式主要有询价、招标和谈判。询价采购即企业向供应商发出询价或征购函，请其正式报价，并依对价格的分析做出采购决定。询价操作相对简单，成本低，当采购规模较小时常被使用。市场竞争充分、采购规模大、采购价值高时通常采用招标的方式进行采购。谈判能够关注到更多细节问题，除采购成本较高外，不受市场规模等条件限制，也常为企业采用。此外，如果存在战略采购或采购框架协议，则企业在一段时期内的采购方式就可以被看作单一来源采购。可见，企业选择何种采购方式，主要与前期对供应商的评价和采购规模、采购成本、市场竞争性以及往期采购的影响相关。
在企业采购中，对供应商的评价通常发生在购买方式确定前，这意味着，对供应商的评价结果会影响到对定价即采购方式的选择，而在既定的采购方式中，企业又必须对特定的供应商进行再评价。因此，供应商评价实际上影响整个选择过程。但为分析方便，我们仍然将影响供应商评价的要素与影响采购方式的要素分开讨论，并将前者假定为价格、交货期、质量、生产设备与产能、技术能力和地理位置这六个最常被讨论的因素，将后者假定为包括同样最受关注的市场竞争性、采购规模、采购成本和与既往采购的关系这四个因素。
供应商选择理论是否可用于对政府购买社会组织服务的分析，需从两个方面看。一方面，政府采购与企业采购有极大相似性。当政府以采购者的身份出现在市场中时，其购买行为即应被视作一种市场行为。这一点已经在我国《政府采购法》中已经有所体现。比如该法第二十九条到三十一条规定了影响政府选择购买方式的因素，包括供应商数量、标的物属性、采购成本和“与往期采购的关系（是否必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求）”，这与供应商选择理论的理解完全相同。这也意味着，被《政府采购法》规范的政府购买社会组织服务行为也应遵循与企业采购相同的运行逻辑。
另一方面，政府购买社会组织服务与企业采购又存在明显差异，这主要表现在，第一，没有预先存在的公共服务市场，或者市场为一小股供应商把持；第二，所购服务通常难以界定，且具有长期消费性，对服务质量的评价具有模糊性唐纳德·凯特尔：《权力共享：公共治理与私人市场》，北京大学出版社2009年版，第27-29页。；第三，官僚政治会对政府购买产生影响。因此，还需选择性地适应供应商选择理论。
基于政府购买社会组织服务与企业采购的共性和差异性，同时考虑到我国政会关系的特殊性，在影响政府购买方式的选择上，我们提出购买规模、供应商数量、与往期采购的关系、社会组织身份、购买成本这五个可能的影响因素。之所以剔除《政府采购法》中提及的购买标的物属性这一因素，主要是考虑到政府所购社会组织服务基本为公共服务，这些服务都具有难以标准化和计量的特点，因此不再具体区分。之所以增加社会组织身份这一因素，主要是因为它受到了既往研究的特别关注，且能够体现我国社会组织的特殊性。
在如何评价参与竞争的社会组织这一问题上，企业评价供应商最常用的六个指标，除交货期外，都可以应用于政府评价社会组织。剔除交货期的原因是政府所购公共服务都不是现货，不存在交货期问题。余下的五个指标中，可以将生产设备与产能、技术能力合并为社会组织的服务能力。供应商的地理位置可以被置换为社会组织的注册地，因为注册地能表明社会组织活动的区域范围。价格、质量可直接对应服务价格、服务质量。此外，由于前述国内研究中暗含了社会组织身份在既定购买方式中会影响政府选择的结论，因此，社会组织身份也暂被列为影响购买对象选择的影响。 至此，可以初步将影响政府选择的因素概括为如表1所列的两类共十个方面。其中，社会组织数量是可提供所需服务的社会组织数量。社会组织身份是指是否为“官办”组织。社会组织与政府的既往合作是指社会组织是否曾承接过政府购买的相关项目以及政府对合作的评价。购买规模是指政府所购服务的总量，以购买预算规模来衡量。购买成本是指购买活动中所花费的管理成本，不包括服务成本。服务能力指社会组织提供服务所需的专业能力、财务水平、人力资源水平、物资等软件和硬件能力。服务质量指社会组织在项目申报书中对服务预期和设计，并非服务的最终质量。服务价格是指社会组织所提供的项目报价。
我们假设这些因素都在现实中发挥着影响政府选择的作用，各因素的影响力因具体的购买情境而存在差异，但无论情境差异有多大，一些关键的因素总是起着主导性的作用。这些关键的因素，基于政府购买社会组织服务的“交易”本质和供应商选择理论的观点，应包括服务价格和服务质量；而基于我国政府与社会组织关系的特征，则应包括社会组织身份。
三、案例分析与分析框架的检视与拓展
（一）案例
本文选择了三个采取不同购买形式的案例，三个案例都来自S市A区。对三个案例的访谈于2013年7-8月间进行，访谈对象为A区购买社会组织服务的职能部门中的相关负责人和三家承接了购买项目的社会组织的主要负责人。
A区的社会组织发展情况在全国属居中水平。截至2012年底， A区共有社会组织436家，每万人拥有社会组织5家，高于全国每万人3家的平均水平。A区所在S市是全国政府购买社会组织服务发展最早最快的地区之一，在购买服务方面的制度化水平较高。A区在政府购买社会组织服务方面在S市中处于中等水平。目前，A区政府没有设立政府购买专项资金，而是按“费随事转”原则将资金下拨给各预算单位，由其自行执行。除民政系统因使用市区两级福利彩票公益金，需按照政策规定在购买社区公益服务项目中使用统一规范平台外，其他项目则根据工作分工，由各部门、街道镇（社区）独立操作。目前，A区尚未颁布关于政府购买社会组织服务的规范性文件，购买工作都依上级政策开展。与购买方式直接相关的上级政策有《S市政府采购管理办法》实施意见中规定的：“服务单项金额50万元及以上的应实行招标采购”，以及2009年公布的如果将项目用福利彩票公益金以社区公益服务项目的形式交给区民政局由统一平台购买的话，能够获得市公益金的配套补贴这一规定。此外，《政府采购法》中规定的购买方式及选择条件也是A区政府购买的重要制度依据。
案例一：公开招标购买老年健康服务
为改善老人健康状况，提高保健能力，A区政府X部门计划通过购买的方式在社区开展健康宣传、技能培训和疾病生活方式干预服务。此前，X部门没有购买过相关项目，也没有与健康医护类社会组织合作的经历。为了解辖区内社会组织情况，X部门进行了排摸，了解到H组织有良好的社会声誉，以前承接过A区其它政府部门的为老项目，并有能力承接此次项目。
但X部门经考虑后并没有决定直接将项目委托给H组织，而是选择了公开招标的购买方式，一是因为X部门决定用福利彩票基金购买，并交由区民政局购买平台操作，以获取市公益金的配套补贴；二是因为该项目的购买金额可能会超过50万元。但是，X部门将情况告知了H组织，邀请H组织参加公开招投标，并表达了倾向性意愿。
随后开始了公开招标的程序，具体由A市社区服务中心操作，该中心接受了来自社会组织的标书并对其进行初审后，由包括A区X部门的评标委员会进行审核。投标的单位共有4家，分别为包括H组织在内2家A区社会组织和2家外区社会组织，最后中标的是没有任何官方背景的外区L组织。
L组织胜出有四方面原因，一是评标委员会一致认可L组织的服务质量，认为L组织的项目能够取得良好效果，这主要是因为L组织曾针对该项目对A区社区老人健康情况进行过深入调查，项目方案的针对性强。二是该社会组织曾与其他区县政府合作过类似项目，并且有优异表现。三是L组织有专业资质。四是L组织的项目报价与其它三家相差无几。
该案例表明，有效的政策激励能够促使政府采取公开招标的购买方式。在对购买对象的选择中，政府优先考虑的是服务质量，其次是与此相关的服务能力，与政府的合作经历，服务价格是最后被考虑的因素，最开始被考虑的社会组织注册地，最终未影响政府选择。
案例二：竞争性谈判购买儿童服务
A区3-7岁间有发展障碍的儿童约有2000多名，其中贫困家庭儿童超过100名。为帮助贫困家庭的发展障碍儿童提高学习能力，A区政府Y部门提出了为50户贫困家庭发展障碍儿童提供早期干预和家庭教育服务的购买计划。Y部门为明确购买目标，在购买计划制定前咨询了多家儿童医疗和康复机构，并接触了几家辖区内外的可能提供所需服务的社会组织。在这一过程中Y部门中有人提议以定向委托的方式向辖区内官办社会组织购买服务。但在讨论后，Y部门还是基于前期对社会组织的了解，选择了辖区内的3家组织进行竞争性谈判，这3家组织含有官办社会组织，经过方案审查、实地考察、听取专家意见和内部讨论后，Y部门最终选择了民办的G组织。
G组织的项目报价在3家中是最高的，但Y部门最后仍因其专业优势而放弃了其它两家组织。G组织的专业优势主要体现在：第一，拥有丰富的专业资源，它的教师队伍中有两名具备国家心理咨询师资质，70%的教师有教师资格证书。第二，G组织的硬件设备也非常过硬，拥有大量的康复器材、专业书籍。第三，G组织的项目方案目标清晰，内容丰富，可操作性强。此外，G组织虽然不是官办社会组织，但一直与A区相关政府部门保持着良好的合作关系，而这极大地增强了政府对它的信任。
在该案例中，政府选择竞争性谈判的购买方式主要是因为，第一，该项目的购买预算不在必须进行招标的范围之内；第二，将购买对象限制在本辖区范围内；第二，辖区内有多家可供选择的组织。在对3家组织的比较中，政府优先考虑的是它们专业能力，其次是服务质量，G组织与政府的合作关系、报价都在选择中被考虑过，但未成为重要的影响因素。 以上结论中，尤其值得关注的是影响政府选择的非政治性因素、制度在购买方式中的决定性影响，以及社会组织评价的重要意义。首先，非政治性影响因素的存在表明，政府购买社会组织服务中存在的“内部人”购买、“依赖关系非竞争性”购买等现象可能只具有局部性和阶段性意义，随着政府购买的深入发展，服务质量、购买成本等市场性因素终将主导政府选择，因为政府购买如果不能体现“购买”的市场竞争性与公平性，其发展也将难以持续。其次，制度对政府选择的强有力的约束与有效激励表明，目前政府购买中存在的一些问题可能与制度不完善有关，可以从制度入手去寻找解决方案。最后，以什么标准评价社会组织直接影响政府选择。正如企业采购中通常存在一套供应商评价指标，一套符合购买服务本质要求的评价指标也将有利于帮助政府发现优秀的供应商。
回到现实，基于以上结论和分析，本文对完善购买社会组织服务中的政府选择提出几点建议：
第一，淡化政府购买中社会组织身份的差异。为此，首先应在政府购买中禁止关联交易，以杜绝政府创立社会组织以承接服务项目的现象。其次应加强购买的公平性，当可承接服务的“官办”和民办社会组织并存时，政府应给予两种社会组织平等竞争的机会；当只存在官办社会组织时，需在定向委托前对该组织情况进行正式评价并公示评价结果。最后也是最重要的，民办社会组织也须认识到政府向能力强的组织购买物美价廉的服务是政府购买的发展趋势，因此应加强自身服务能力建设，提高服务质量，以增强竞争力。
第二，完善购买服务的制度。目前的制度仅对政府采购的方式进行了安排，在对五种方式的具体适用上，只规定了购买规模，少数地方有鼓励公开招标的政策，对购买中如何评价社会组织则完全没有规定。制度的不完善为政府选择留下了较大空间，也使违背公平竞争精神的购买现象时有发生。因此，亟需加强制度建设，为政府选择提供指引和规范，比如制定政府购买社会组织服务的实施细则，明确不同购买方式的适用范围。
第三，建立社会组织评价机制。我国政府购买社会组织服务尚处于起步阶段，购买流程中没有将社会组织评价和选择作为选择购买方式之前的必经环节，也没有规定在竞争性购买中应如何选择购买对象。在具体购买中，政府通常只是通过排摸、走访等方式了解社会组织信息，对社会组织的选择主要基于项目方案做出，没有严格的评价标准，难以避免选择的主观性与选择失误，建立社会组织评价机制，制订评价指标体系，既能使政府选择有根有据，也能使社会组织有针对性地完善治理、提高服务水平，因此，这一工作的开展迫在眉睫。
最后要指出的是，本文将供应商选择理论应用于对政府购买选择的分析，还只是一种初步探索，案例研究方法的代表性问题也值得讨论，这些也是我们今后研究中需要完善的方面。
（责任编辑：严国萍）