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农村环保问题日益严重，已成为建设美丽乡村的重要瓶颈。结合农村环保连片整治，通过对陕西关中的眉县、蒲城县、富平县，陕南的西乡县、紫阳县、丹凤县，陕北的佳县、富县、延川县等地进行调研重点了解农村饮用水源保护、农村生活垃圾和污水处理、农村畜禽养殖业污染治理等情况。认真分析陕西省农村环保现状、存在的问题就构建陕西省多渠道农村环保投入长效机制提出了一些建议和意见。
一、陕西省农村环境保护现状、治理实践与成效
（一）陕西省农村环境现状。
从走访调查的情况看，农村环境状况不容乐观。主要表现在以下几个方面：一是农村生产污染严重，包括畜禽养殖业污染、乡村企业污染、农业生产面源污染。二是农村生活污染突出。农民居住环境“室内现代化、室外脏乱差”现象比较严重。生活垃圾和生产废物随意堆放，生活污水直接排放到小河小溪或池塘、沟渠。废弃电子产品和塑料袋等白色污染有增无减。三是农村生态环境遭到破坏。农业生产过程中，农药、化肥、农膜、激素等的大量使用，导致耕地质量下降、农作物对化肥农药依赖性越来越强、宜林山地毁林耕种、水土流失严重。四是农村环保工作基础薄弱。对农村环保重视不够，工作的着重点和注意力放在了城市和工业污染防治上。农村环保投入缺资金、管理缺手段、工作缺机构的问题普遍存在。
（二）陕西省农村环境连片整治实践。
为了改变农村环境状况，从2008年起，陕西省开始实施农村环境整治工作，不断加大农村环保的投入力度，着力改善农村环境。从调研的情况，有的地方在农村环境保护工作的一些做法值得借鉴。
1. 扶风县通过“五个”一点，多渠道筹集资金。扶风县探索并建立了“五有”（有固定的“三堆”堆放点，有垃圾污水处理系统并正常运行，有固定的环卫队伍，有钱办事，有人管事）工作机制。采取“群众集一点、财政补一点、项目整合一点、村集体拿一点”的办法，多渠道筹集资金。即：通过“一事一议”，每个群众每年筹资筹劳12元，县财政每人配套10元，加上农村公益岗位资金和村集体补贴资金，各村每年筹集到的资金达到7—9万元左右，基本保证了运转经费。
2. 凤县垃圾兑换超市。为了进一步实现农村垃圾减量化、无害化、资源化的目标，凤县探索“村民收集分类、定点兑换物资、政府补贴差价”的模式建设垃圾兑换超市。在镇村人口相对集中的区域，新建或者依托商业网点，按照等价兑换模式，对可再生垃圾进行实物兑换。兑换的商品主要是日常生活用品和学生学习用品等。政府根据可再生资源回收量，对依托的商业兑换点，按照年度进行适当的财政补贴，以促进垃圾资源回收利用。2013年，凤县建成垃圾兑换试点超市6个，每个落实政府补贴3万元，确保了其正常运行。仅2013年一年时间，已累计兑换生活垃圾400余吨，有效减少了农村生活垃圾的产生量和处理量。
3. 凤翔县探索公私合作PPP模式。针对凤翔县城关镇火星村、洛川县石头镇建设污水处理设施不足的情况，陕西鼎鑫环保科技有限公司采取与乡镇政府合作的方式，在项目建设上投入自行生产的设备。在运行维护上，在三年内承担全部运行维护费用，并采取物联网监管平台，通过直接调取运行数据实现远程监控污水处理设施运行监管。三年运行期满后，交由当地乡镇政府采取收取收益村民污水处理费的方式继续运行维护，这种污水处理设施建设模式是公私合营模式的雏形。
4. 汉滨区推行政府购买服务。针对汉滨区陕南移民搬迁新建的茨沟镇、谭坝镇新建社区垃圾污水处理设施后期运行管护，两镇组建环卫所及环保工作站，成立物业公司，具体负责日常管理及设施设备维护工作。在运行费用上，乡镇从三个方面筹集运行经费：一是村上采取“一事一议”向村民和个体工商户收取每人每年5元垃圾污水处理费用； 二是汉滨区政府推行政府购买服务，每年为乡镇解决6—8个公益性岗位，安排保洁人员薪酬700元；运行经费不够的从乡镇“三公”经费中拿出一定的资金弥补不足，从而确保了污染治理设施的正常运行。
5. 宝鸡市农村环境综合整治项目助力第三产业。宝鸡市农村环境综合整治项目在改善了农村生态环境的同时，提高了农民生活质量，也促进了农民增收。结合开展整治活动，积极发展休闲农业示范区，大力发展观光农业，发展乡村旅游，带动第三产业发展，切实增加农民收入。目前，宝鸡市乡镇休闲观光农业及乡村旅游悄然兴起，以岐山县北郭村、太白县黄柏源村等为代表的一批“最美乡村”，已呈现出强劲的发展势头，形成了游客以吃、住、行、游、购、娱、观为一体的旅游服务体系。2012年，全省仅观光农业、乡村旅游一项就为群众增收7000多万元，实现了经济社会与环境协调发展。
（三）取得的成效。
1.改善了人居环境。示范区内城镇周边村庄生活污水纳入城镇污水处理设施处理；规模较大的村庄或河流沿岸连片村进行集中污水处理；居住分散的村庄采用小型人工湿地、无（微）动力处理设施、氧化塘等分散式处理，部分地区采用了雨污分流模式，改变了污水横流的状况。生活垃圾通过分类减量，村收集、乡镇转运、县市处理后，改变了乱堆乱放的状况。通过使用沼气，取代了传统的烧柴烧煤，农民不用上山砍柴，森林植被得到了有效保护。通过房屋整理，改厕、改水、改灶等，使室内整洁了，村容清洁了，脏、乱、差的问题得到了基本解决。
2.改进了生产方式。以农业秸秆、生活垃圾等废弃物减量化、资源化、无害化利用为核心，因地制宜推广创建了一批循环农业模式。如稻一猪一沼一果（茶、鱼、稻）模式等。推广使用生物农药或高效、低毒、低残留农药，开展病虫害综合防治和生物防治，鼓励农民使用有机肥，减少了化肥农药的施用量。调整农业种养结构，发展高产、优质、高效的生态农业，建设有机食品、绿色食品和无公害食品生产基地，促进了农产品质量安全，增强了农民现代农业意识。
3.促进了农村消费。农村环境连片整治项目的实施本身就是对内需的拉动，一个村少则上百万，多至上千万。路修好了，交通便利了，农民买车的越来越多，也刺激了城乡物资流通业的发展。农村人居环境的改善，农村持续消费的欲望也愈发强烈。 4.提升了农民素质。示范区环保合作社、环保协会，环保夜校宣讲环保知识，推介农业经济适用技术，学知识增见识，开阔了农民视野，促进了农民传统农业理念的改变。
二、陕西省农村环境保护存在的问题
陕西省农村环境整治虽然取得了一定的成绩，但由于长久以来，重经济轻环境，环境保护工作重城市轻农村、重工业轻农业、重点源轻面源，农村环保欠账多，农村经济快速发展与农村环境之间的矛盾仍然突出，农村环境形势十分严峻。
（一）政府投入农村环境保护资金不足。
近年来，陕西省财政用于环境保护支出一直呈上涨趋势。2008年，陕西省财政支持环境保护资金3.67亿元，2013年已经达到9.46亿元，增长了1.57倍，但这样的支持幅度还满足不了巨大的环境保护需求。另一方面，虽然财政支持环境保护的绝对数有了较快增长，但环境保护支出占陕西省财政支出比重从2008年的4.11%到2013年的1.36%，总体成下降趋势，基本处于10%以下。
（二）农村环境基础设施建设供给不足。
2008—2013年，中央和省级投入农村环境保护资金11亿元，加上地方各级政府的投入，使农村环境基础设施建设得到了一定改善，但已实施的农村环境保护连片整治示范乡镇和行政村只占全省乡镇和行政村总数的17%和11%。另一方面，现有的各项水污染治理规划中，对乡镇污水垃圾处理设施的支持也较少，省级对乡镇一级的污水垃圾处理设施更没有统一的建设规划。据统计，陕西省丹江口库区水污染治理规划只将3万人以上的18个集镇污水垃圾处理设施建设纳入中央支持范围；重点流域水污染治理规划支持陕西省关中及陕北地区8个乡镇污水处理建设项目；中央基建资金支持关中及陕北地区15个镇级垃圾处理设施建设；以上共计41个乡镇污水垃圾处理设施纳入规划。总体上来说，乡镇环境基础设施建设投入供给不足。
（三）农村环境治理供给主体单一，主要是政府投入。
由于环境保护基础设施是公共产品，因为其自身特征导致必须由公共部门参与供给，加之农村市场体制的不完善，无法有效提供公共产品，政府作为公共部门的主体必然成为农村环境基础设施建设的供给单一主体。以2012年农村连片整治示范项目为例，陕西省共开展88镇483村环境综合整治，总投资31094万元，其中：中央和省级市县四级共投入资金25778.49万元，整合其它部门资金3127.86万元，占总投资93 %。乡镇自筹716.94万元，占总投资2.3%。由以上数据可看出陕西省各地的环境基础设施建设主要靠财政拨款来实现，乡镇财政本来就薄弱，导致农村环境基础设施投入不足，形成了政府提供环境治理的局面。
（四）运行维护监管资金缺口大。
乡镇政府是农村环境污染治理的责任主体，由于大多数乡镇财政无收入来源，无法或无力成为农村环境基础设施的运营主体，对于农村环境保护运营无固定的资金渠道，从而使很多已建成的污水垃圾处理设施项目达不到预期的绩效目标。以2012年为例，陕西省农村环境连片整治项目受益人口约76万人，农村垃圾转运运行费用约1953万元。如村镇按常住人口每人每年征收12元垃圾清运费，年可征收228万元；年需运行费约1725万元。农村生活污水处理养护费每个县（区）年护养费约259.16万元。因此，示范县（区）仅上述两大类治理项目所需运行保障经费就达1984.16万元。另一方面，现阶段，陕西省大多数污水垃圾处理设施都采取“企业建厂、政府建网、企业运营、市民付费”的BOT模式进行融资建厂，但由于城市污水处理费收取标准不高，政府运行补贴负担较大的问题，使得很多已建成的污水处理设施成为负债运行。据测算，污水、垃圾处理项目正常运营成本至少为污水处理1元/吨、垃圾处理100元/吨，由于陕西省各市县实际收取污水处理费平均0.6元，与省物价局要求的平均0.8元，还有0.2元的缺口，使得很多污水处理厂都是负债运营，仅2012年全省污水垃圾处理设施负债13.79亿元。
（五）农村金融体系不健全。
城乡二元结构造成农村基础设施建设资金需求与资金供给的矛盾十分突出，加之农村环境基础设施具有公共产品的特性，各级政府成为农村环境基础设施建设的投入主体，而金融机构对农村环境污染治理的支持远远不够。从2012年陕西省农村环境连片整治项目资金投入比例来看，政府投入占总投资的90.5%，乡镇自筹占3.7%，无贷款项目。分析原因有以下几点：一是农村环境基础设施利润薄。由于农村环境基础设施建设具有回收低、风险大的特点，资金的趋利性决定了在没有足够扶持和优惠政策的前提下，信贷资金不会背离市场规律而轻易投放到农村环境公共基础设施中。二是涉农资金贷款门槛高。国家规定，贷款少于900万元的企业不予贴息。企业在发展之初，规模较小，而银行根据企业规模，一般不会给企业更多贷款。三是国家对涉农企业的扶持方式主要是通过固定资产贷款贴息。而银行对固定资产贷款的门槛很高，这几年涉农企业已很少能贷到固定资产贷款。企业急需的流动资金贷款，国家又取消了贴息，对企业影响很大。
三、创新财政支持农村环境保护多元化机制的几点思考
（一）建立农村环境保护投入稳增长机制。
资金投入是农村环境保护的物质基础。一是按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加财政对农村环境保护的投入，逐步形成农村环境稳定投入来源，确保农村环境保护稳定的资金投入渠道。二是开征环境保护税。按照“谁污染、谁治理”的原则，在有条件的地方如城镇征收垃圾处理费、污水处理费，并从有限的村财和乡财政抽出部分资金用于农村环境保护基础设施投入。
（二）创新资金整合机制。
农村环境保护工作的关键是资金整合，难点也是资金整合。要围绕示范村建设和农村基础设施建设进行整合，资金整合以农村环境保护建设规划为引导，以项目为平台，在规划和立项上形成捆绑。采取“渠道不乱，性质不变，适度集中，捆绑使用，各计其功”的办法进行整合。一是围绕示范村的项目建设规划，将农村环境整治与生态创建、移民搬迁、新农村建设、重点镇建设、沼气工程、改水改厕等涉农工程相结合，多渠道筹集连片整治资金，实现连片整治效果的最大化。二是农村基础设施建成后，探索收费收入的项目，后续实行“民办公助，民营民管”的市场化管理。三是继续以优势特色产业、美丽乡村建设、城镇化专项资金为平台，整合和统筹安排涉农资金，集中力量办大事。 （三）探索建立引导信贷资金投入。
一是担保机制。积极扩大商业银行对农业贷款的支持。各级政府可以通过采取财政贴息或赋税减免等措施，鼓励农业银行向农村环境保护提供贷款。积极发挥政府引导调控作用，积极为从事农村环境保护基础设施建设的企业和个人拓宽融资渠道，放松抵押和担保的条件，推动小额贷款、中小企业贷款等。另一方面，采取政府参股经营、补贴担保费、建立担保基金等方式，进一步发挥财政资金导向功能和“四两拨千斤”作用，吸引带动社会和民间资金投入，初步建立起“政府扶持、多方参与、市场运作”农村环境基础设施建设融资机制。二是探索PPP模式建设农村污水垃圾处理设施。农村环境的公共性使得政府在环境治理中起到主导作用，由于政府在农村环境治理中资金匮乏，财政投入较少，使得寻求多元化、多渠道的融资方式成为必然。现阶段，陕西省大多数污水垃圾处理设施都采取“企业建厂、政府建网、企业运营、市民付费”的BOT模式进行融资建厂，但由于城市污水处理费收取标准不高，政府运行补贴负担较大的问题，使得很多已建成的污水处理设施成为负债运行。可借鉴宝鸡凤翔县的污水处理建设PPP模式，政府和部门共同发挥作用，乡镇政府运用其职能促进、引导企业参与到农村环境治理中来，乡镇政府出台相应的鼓励政策，如优惠税收政策，提供贷款担保，后期运营中利润与风险共担。而企业采取PPP模式，可以利用自身多渠道融资能力弥补乡镇政府资金不足，利用精湛技术改善建设农村环境基础设施，在后期运营中也解决了其运行经费不足的问题。
（四）加大投入，大力发展循环农业。
农村环保的核心是提高农村生产生活废弃物就地减量化、资源化利用率，出路是发展循环农业。把农村环保与发展农村产业相结合，加大产业投入力度，因地制宜，采取多种循环农业模式，消纳农业废物资源，如稻一猪（禽）一沼一稻（菜、茶、果、鱼等），拉长种植业一养殖业一微生物产业之间的循环链条。有条件的可以在一、二、三产业之间循环，如生物发电、秸秆造纸等。生活垃圾中的有机物应尽量堆肥就地消纳，避免远距离往垃圾场输送。
（五）大力发展环保服务业，建立环保长效机制。
农村垃圾站、生活污水处理等环保基础设施建成后需要运行维护和管理，养殖大户畜禽粪便当地土地难以消纳，需要处理，等等，这些需要一定的费用支出。靠政府补贴、农民出资或收费是有限的，长效机制最终依靠市场。农村环保设施运营，如农村生活垃圾、污水的处理，可以成立环保公司，以车养车、以塘养塘。养殖业废弃物处理，可以由专业环保公司来承担，环保公司和养殖户之间互不收费，环保公司通过处理利用废弃物获得利润，如生产有机肥料等，政府在税收上给予扶持政策。发展农村环保服务业是解决农村环保长效机制的重要途径，势在必行，应积极探索，给予鼓励和支持。推进政府购买服务。为扩大清洁村庄整治成果，建立村庄卫生长效管护机制，陕西省可借鉴汉中市汉滨区农村环境连片整治经验，在农村环境基础设施运行服务方面推行政府购买服务。市县两级财政安排专项资金购买保洁员岗位。设置村庄卫生保洁员是政府购买服务项目，以区县政府为责任主体，街、镇政府和村委会具体组织实施，按照不低于村庄人口千分之五的标准设置保洁员岗位，聘用符合条件的农民，建立健全乡村保洁员队伍，明确工作内容和工作职责，确保农村公共服务岗位的能进能出和权责匹配。
（六）探索设立农村环境污染税费制度。
针对农村环境污染的不同来源，按照“谁污染，谁付费”的原则，设立农村环境污染税费制度。按一定标准向排污者征收费用，实现污染负担的外部性内部化，增加排污者污染环境的成本，迫使其选择经济效益和环境效益双赢的生态之路。可针对陕西省不同区域的农村面源污染类型，实行分类收费，对规模化畜禽养殖场的排污，通过环保部门的监测制定统一费率征收排污费；对农药、化肥等农用化学品过量使用造成的面源污染，可考虑征收农用化学使用费；对村庄的生活废水、固体垃圾、散养或小规模的畜禽养殖户，可采取费用分担的方式收费。这样一来农村污染的个体消费者也就承担了环境污染责任，避免了农村环境的无责任主体情况。
（七）探索农村环境基础设施运行服务市场化。
仅靠行政手段保护农村环境弊端越来越明显，财政资金短缺，农村基础设施规划和管理缺乏，阻碍农村经济发展。建立市场机制，运用市场经济规律，发挥经济杠杆的作用，走市场化之路是农村环境保护事业发展的必然途径。陕西省可选择环境基础设施条件较好的县区，探索环境保护基础设施运营市场化。以县乡为单位将污水垃圾处理设施及垃圾转运体系后期运营服务通过招投标的方式承包给个人或者环境保护公司，政府与承包企业或者个人签订合同，承包人承担乡镇农村环境基础设施运营及垃圾转运日常维护工作，乡镇政府通过定期考核和群众监督、投诉等方式对承包企业进行监督。承包人通过承包污水垃圾基础设施及垃圾转运的同时和获得污水垃圾处理费的特定收取权、垃圾转运设施的使用权等，从中得到经济利益。这样农村污水垃圾处理设施运营及垃圾转运设施后期运营完全市场化，资金由承包者承担，无需任何政府财政拨款，同时也解决了后期运行资金不足的问题。
责任编辑：洪峰
一、陕西省农村环境保护现状、治理实践与成效
（一）陕西省农村环境现状。
从走访调查的情况看，农村环境状况不容乐观。主要表现在以下几个方面：一是农村生产污染严重，包括畜禽养殖业污染、乡村企业污染、农业生产面源污染。二是农村生活污染突出。农民居住环境“室内现代化、室外脏乱差”现象比较严重。生活垃圾和生产废物随意堆放，生活污水直接排放到小河小溪或池塘、沟渠。废弃电子产品和塑料袋等白色污染有增无减。三是农村生态环境遭到破坏。农业生产过程中，农药、化肥、农膜、激素等的大量使用，导致耕地质量下降、农作物对化肥农药依赖性越来越强、宜林山地毁林耕种、水土流失严重。四是农村环保工作基础薄弱。对农村环保重视不够，工作的着重点和注意力放在了城市和工业污染防治上。农村环保投入缺资金、管理缺手段、工作缺机构的问题普遍存在。
（二）陕西省农村环境连片整治实践。
为了改变农村环境状况，从2008年起，陕西省开始实施农村环境整治工作，不断加大农村环保的投入力度，着力改善农村环境。从调研的情况，有的地方在农村环境保护工作的一些做法值得借鉴。
1. 扶风县通过“五个”一点，多渠道筹集资金。扶风县探索并建立了“五有”（有固定的“三堆”堆放点，有垃圾污水处理系统并正常运行，有固定的环卫队伍，有钱办事，有人管事）工作机制。采取“群众集一点、财政补一点、项目整合一点、村集体拿一点”的办法，多渠道筹集资金。即：通过“一事一议”，每个群众每年筹资筹劳12元，县财政每人配套10元，加上农村公益岗位资金和村集体补贴资金，各村每年筹集到的资金达到7—9万元左右，基本保证了运转经费。
2. 凤县垃圾兑换超市。为了进一步实现农村垃圾减量化、无害化、资源化的目标，凤县探索“村民收集分类、定点兑换物资、政府补贴差价”的模式建设垃圾兑换超市。在镇村人口相对集中的区域，新建或者依托商业网点，按照等价兑换模式，对可再生垃圾进行实物兑换。兑换的商品主要是日常生活用品和学生学习用品等。政府根据可再生资源回收量，对依托的商业兑换点，按照年度进行适当的财政补贴，以促进垃圾资源回收利用。2013年，凤县建成垃圾兑换试点超市6个，每个落实政府补贴3万元，确保了其正常运行。仅2013年一年时间，已累计兑换生活垃圾400余吨，有效减少了农村生活垃圾的产生量和处理量。
3. 凤翔县探索公私合作PPP模式。针对凤翔县城关镇火星村、洛川县石头镇建设污水处理设施不足的情况，陕西鼎鑫环保科技有限公司采取与乡镇政府合作的方式，在项目建设上投入自行生产的设备。在运行维护上，在三年内承担全部运行维护费用，并采取物联网监管平台，通过直接调取运行数据实现远程监控污水处理设施运行监管。三年运行期满后，交由当地乡镇政府采取收取收益村民污水处理费的方式继续运行维护，这种污水处理设施建设模式是公私合营模式的雏形。
4. 汉滨区推行政府购买服务。针对汉滨区陕南移民搬迁新建的茨沟镇、谭坝镇新建社区垃圾污水处理设施后期运行管护，两镇组建环卫所及环保工作站，成立物业公司，具体负责日常管理及设施设备维护工作。在运行费用上，乡镇从三个方面筹集运行经费：一是村上采取“一事一议”向村民和个体工商户收取每人每年5元垃圾污水处理费用； 二是汉滨区政府推行政府购买服务，每年为乡镇解决6—8个公益性岗位，安排保洁人员薪酬700元；运行经费不够的从乡镇“三公”经费中拿出一定的资金弥补不足，从而确保了污染治理设施的正常运行。
5. 宝鸡市农村环境综合整治项目助力第三产业。宝鸡市农村环境综合整治项目在改善了农村生态环境的同时，提高了农民生活质量，也促进了农民增收。结合开展整治活动，积极发展休闲农业示范区，大力发展观光农业，发展乡村旅游，带动第三产业发展，切实增加农民收入。目前，宝鸡市乡镇休闲观光农业及乡村旅游悄然兴起，以岐山县北郭村、太白县黄柏源村等为代表的一批“最美乡村”，已呈现出强劲的发展势头，形成了游客以吃、住、行、游、购、娱、观为一体的旅游服务体系。2012年，全省仅观光农业、乡村旅游一项就为群众增收7000多万元，实现了经济社会与环境协调发展。
（三）取得的成效。
1.改善了人居环境。示范区内城镇周边村庄生活污水纳入城镇污水处理设施处理；规模较大的村庄或河流沿岸连片村进行集中污水处理；居住分散的村庄采用小型人工湿地、无（微）动力处理设施、氧化塘等分散式处理，部分地区采用了雨污分流模式，改变了污水横流的状况。生活垃圾通过分类减量，村收集、乡镇转运、县市处理后，改变了乱堆乱放的状况。通过使用沼气，取代了传统的烧柴烧煤，农民不用上山砍柴，森林植被得到了有效保护。通过房屋整理，改厕、改水、改灶等，使室内整洁了，村容清洁了，脏、乱、差的问题得到了基本解决。
2.改进了生产方式。以农业秸秆、生活垃圾等废弃物减量化、资源化、无害化利用为核心，因地制宜推广创建了一批循环农业模式。如稻一猪一沼一果（茶、鱼、稻）模式等。推广使用生物农药或高效、低毒、低残留农药，开展病虫害综合防治和生物防治，鼓励农民使用有机肥，减少了化肥农药的施用量。调整农业种养结构，发展高产、优质、高效的生态农业，建设有机食品、绿色食品和无公害食品生产基地，促进了农产品质量安全，增强了农民现代农业意识。
3.促进了农村消费。农村环境连片整治项目的实施本身就是对内需的拉动，一个村少则上百万，多至上千万。路修好了，交通便利了，农民买车的越来越多，也刺激了城乡物资流通业的发展。农村人居环境的改善，农村持续消费的欲望也愈发强烈。 4.提升了农民素质。示范区环保合作社、环保协会，环保夜校宣讲环保知识，推介农业经济适用技术，学知识增见识，开阔了农民视野，促进了农民传统农业理念的改变。
二、陕西省农村环境保护存在的问题
陕西省农村环境整治虽然取得了一定的成绩，但由于长久以来，重经济轻环境，环境保护工作重城市轻农村、重工业轻农业、重点源轻面源，农村环保欠账多，农村经济快速发展与农村环境之间的矛盾仍然突出，农村环境形势十分严峻。
（一）政府投入农村环境保护资金不足。
近年来，陕西省财政用于环境保护支出一直呈上涨趋势。2008年，陕西省财政支持环境保护资金3.67亿元，2013年已经达到9.46亿元，增长了1.57倍，但这样的支持幅度还满足不了巨大的环境保护需求。另一方面，虽然财政支持环境保护的绝对数有了较快增长，但环境保护支出占陕西省财政支出比重从2008年的4.11%到2013年的1.36%，总体成下降趋势，基本处于10%以下。
（二）农村环境基础设施建设供给不足。
2008—2013年，中央和省级投入农村环境保护资金11亿元，加上地方各级政府的投入，使农村环境基础设施建设得到了一定改善，但已实施的农村环境保护连片整治示范乡镇和行政村只占全省乡镇和行政村总数的17%和11%。另一方面，现有的各项水污染治理规划中，对乡镇污水垃圾处理设施的支持也较少，省级对乡镇一级的污水垃圾处理设施更没有统一的建设规划。据统计，陕西省丹江口库区水污染治理规划只将3万人以上的18个集镇污水垃圾处理设施建设纳入中央支持范围；重点流域水污染治理规划支持陕西省关中及陕北地区8个乡镇污水处理建设项目；中央基建资金支持关中及陕北地区15个镇级垃圾处理设施建设；以上共计41个乡镇污水垃圾处理设施纳入规划。总体上来说，乡镇环境基础设施建设投入供给不足。
（三）农村环境治理供给主体单一，主要是政府投入。
由于环境保护基础设施是公共产品，因为其自身特征导致必须由公共部门参与供给，加之农村市场体制的不完善，无法有效提供公共产品，政府作为公共部门的主体必然成为农村环境基础设施建设的供给单一主体。以2012年农村连片整治示范项目为例，陕西省共开展88镇483村环境综合整治，总投资31094万元，其中：中央和省级市县四级共投入资金25778.49万元，整合其它部门资金3127.86万元，占总投资93 %。乡镇自筹716.94万元，占总投资2.3%。由以上数据可看出陕西省各地的环境基础设施建设主要靠财政拨款来实现，乡镇财政本来就薄弱，导致农村环境基础设施投入不足，形成了政府提供环境治理的局面。
（四）运行维护监管资金缺口大。
乡镇政府是农村环境污染治理的责任主体，由于大多数乡镇财政无收入来源，无法或无力成为农村环境基础设施的运营主体，对于农村环境保护运营无固定的资金渠道，从而使很多已建成的污水垃圾处理设施项目达不到预期的绩效目标。以2012年为例，陕西省农村环境连片整治项目受益人口约76万人，农村垃圾转运运行费用约1953万元。如村镇按常住人口每人每年征收12元垃圾清运费，年可征收228万元；年需运行费约1725万元。农村生活污水处理养护费每个县（区）年护养费约259.16万元。因此，示范县（区）仅上述两大类治理项目所需运行保障经费就达1984.16万元。另一方面，现阶段，陕西省大多数污水垃圾处理设施都采取“企业建厂、政府建网、企业运营、市民付费”的BOT模式进行融资建厂，但由于城市污水处理费收取标准不高，政府运行补贴负担较大的问题，使得很多已建成的污水处理设施成为负债运行。据测算，污水、垃圾处理项目正常运营成本至少为污水处理1元/吨、垃圾处理100元/吨，由于陕西省各市县实际收取污水处理费平均0.6元，与省物价局要求的平均0.8元，还有0.2元的缺口，使得很多污水处理厂都是负债运营，仅2012年全省污水垃圾处理设施负债13.79亿元。
（五）农村金融体系不健全。
城乡二元结构造成农村基础设施建设资金需求与资金供给的矛盾十分突出，加之农村环境基础设施具有公共产品的特性，各级政府成为农村环境基础设施建设的投入主体，而金融机构对农村环境污染治理的支持远远不够。从2012年陕西省农村环境连片整治项目资金投入比例来看，政府投入占总投资的90.5%，乡镇自筹占3.7%，无贷款项目。分析原因有以下几点：一是农村环境基础设施利润薄。由于农村环境基础设施建设具有回收低、风险大的特点，资金的趋利性决定了在没有足够扶持和优惠政策的前提下，信贷资金不会背离市场规律而轻易投放到农村环境公共基础设施中。二是涉农资金贷款门槛高。国家规定，贷款少于900万元的企业不予贴息。企业在发展之初，规模较小，而银行根据企业规模，一般不会给企业更多贷款。三是国家对涉农企业的扶持方式主要是通过固定资产贷款贴息。而银行对固定资产贷款的门槛很高，这几年涉农企业已很少能贷到固定资产贷款。企业急需的流动资金贷款，国家又取消了贴息，对企业影响很大。
三、创新财政支持农村环境保护多元化机制的几点思考
（一）建立农村环境保护投入稳增长机制。
资金投入是农村环境保护的物质基础。一是按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加财政对农村环境保护的投入，逐步形成农村环境稳定投入来源，确保农村环境保护稳定的资金投入渠道。二是开征环境保护税。按照“谁污染、谁治理”的原则，在有条件的地方如城镇征收垃圾处理费、污水处理费，并从有限的村财和乡财政抽出部分资金用于农村环境保护基础设施投入。
（二）创新资金整合机制。
农村环境保护工作的关键是资金整合，难点也是资金整合。要围绕示范村建设和农村基础设施建设进行整合，资金整合以农村环境保护建设规划为引导，以项目为平台，在规划和立项上形成捆绑。采取“渠道不乱，性质不变，适度集中，捆绑使用，各计其功”的办法进行整合。一是围绕示范村的项目建设规划，将农村环境整治与生态创建、移民搬迁、新农村建设、重点镇建设、沼气工程、改水改厕等涉农工程相结合，多渠道筹集连片整治资金，实现连片整治效果的最大化。二是农村基础设施建成后，探索收费收入的项目，后续实行“民办公助，民营民管”的市场化管理。三是继续以优势特色产业、美丽乡村建设、城镇化专项资金为平台，整合和统筹安排涉农资金，集中力量办大事。 （三）探索建立引导信贷资金投入。
一是担保机制。积极扩大商业银行对农业贷款的支持。各级政府可以通过采取财政贴息或赋税减免等措施，鼓励农业银行向农村环境保护提供贷款。积极发挥政府引导调控作用，积极为从事农村环境保护基础设施建设的企业和个人拓宽融资渠道，放松抵押和担保的条件，推动小额贷款、中小企业贷款等。另一方面，采取政府参股经营、补贴担保费、建立担保基金等方式，进一步发挥财政资金导向功能和“四两拨千斤”作用，吸引带动社会和民间资金投入，初步建立起“政府扶持、多方参与、市场运作”农村环境基础设施建设融资机制。二是探索PPP模式建设农村污水垃圾处理设施。农村环境的公共性使得政府在环境治理中起到主导作用，由于政府在农村环境治理中资金匮乏，财政投入较少，使得寻求多元化、多渠道的融资方式成为必然。现阶段，陕西省大多数污水垃圾处理设施都采取“企业建厂、政府建网、企业运营、市民付费”的BOT模式进行融资建厂，但由于城市污水处理费收取标准不高，政府运行补贴负担较大的问题，使得很多已建成的污水处理设施成为负债运行。可借鉴宝鸡凤翔县的污水处理建设PPP模式，政府和部门共同发挥作用，乡镇政府运用其职能促进、引导企业参与到农村环境治理中来，乡镇政府出台相应的鼓励政策，如优惠税收政策，提供贷款担保，后期运营中利润与风险共担。而企业采取PPP模式，可以利用自身多渠道融资能力弥补乡镇政府资金不足，利用精湛技术改善建设农村环境基础设施，在后期运营中也解决了其运行经费不足的问题。
（四）加大投入，大力发展循环农业。
农村环保的核心是提高农村生产生活废弃物就地减量化、资源化利用率，出路是发展循环农业。把农村环保与发展农村产业相结合，加大产业投入力度，因地制宜，采取多种循环农业模式，消纳农业废物资源，如稻一猪（禽）一沼一稻（菜、茶、果、鱼等），拉长种植业一养殖业一微生物产业之间的循环链条。有条件的可以在一、二、三产业之间循环，如生物发电、秸秆造纸等。生活垃圾中的有机物应尽量堆肥就地消纳，避免远距离往垃圾场输送。
（五）大力发展环保服务业，建立环保长效机制。
农村垃圾站、生活污水处理等环保基础设施建成后需要运行维护和管理，养殖大户畜禽粪便当地土地难以消纳，需要处理，等等，这些需要一定的费用支出。靠政府补贴、农民出资或收费是有限的，长效机制最终依靠市场。农村环保设施运营，如农村生活垃圾、污水的处理，可以成立环保公司，以车养车、以塘养塘。养殖业废弃物处理，可以由专业环保公司来承担，环保公司和养殖户之间互不收费，环保公司通过处理利用废弃物获得利润，如生产有机肥料等，政府在税收上给予扶持政策。发展农村环保服务业是解决农村环保长效机制的重要途径，势在必行，应积极探索，给予鼓励和支持。推进政府购买服务。为扩大清洁村庄整治成果，建立村庄卫生长效管护机制，陕西省可借鉴汉中市汉滨区农村环境连片整治经验，在农村环境基础设施运行服务方面推行政府购买服务。市县两级财政安排专项资金购买保洁员岗位。设置村庄卫生保洁员是政府购买服务项目，以区县政府为责任主体，街、镇政府和村委会具体组织实施，按照不低于村庄人口千分之五的标准设置保洁员岗位，聘用符合条件的农民，建立健全乡村保洁员队伍，明确工作内容和工作职责，确保农村公共服务岗位的能进能出和权责匹配。
（六）探索设立农村环境污染税费制度。
针对农村环境污染的不同来源，按照“谁污染，谁付费”的原则，设立农村环境污染税费制度。按一定标准向排污者征收费用，实现污染负担的外部性内部化，增加排污者污染环境的成本，迫使其选择经济效益和环境效益双赢的生态之路。可针对陕西省不同区域的农村面源污染类型，实行分类收费，对规模化畜禽养殖场的排污，通过环保部门的监测制定统一费率征收排污费；对农药、化肥等农用化学品过量使用造成的面源污染，可考虑征收农用化学使用费；对村庄的生活废水、固体垃圾、散养或小规模的畜禽养殖户，可采取费用分担的方式收费。这样一来农村污染的个体消费者也就承担了环境污染责任，避免了农村环境的无责任主体情况。
（七）探索农村环境基础设施运行服务市场化。
仅靠行政手段保护农村环境弊端越来越明显，财政资金短缺，农村基础设施规划和管理缺乏，阻碍农村经济发展。建立市场机制，运用市场经济规律，发挥经济杠杆的作用，走市场化之路是农村环境保护事业发展的必然途径。陕西省可选择环境基础设施条件较好的县区，探索环境保护基础设施运营市场化。以县乡为单位将污水垃圾处理设施及垃圾转运体系后期运营服务通过招投标的方式承包给个人或者环境保护公司，政府与承包企业或者个人签订合同，承包人承担乡镇农村环境基础设施运营及垃圾转运日常维护工作，乡镇政府通过定期考核和群众监督、投诉等方式对承包企业进行监督。承包人通过承包污水垃圾基础设施及垃圾转运的同时和获得污水垃圾处理费的特定收取权、垃圾转运设施的使用权等，从中得到经济利益。这样农村污水垃圾处理设施运营及垃圾转运设施后期运营完全市场化，资金由承包者承担，无需任何政府财政拨款，同时也解决了后期运行资金不足的问题。
责任编辑：洪峰