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摘 要 《收费公路管理条例（修正案征求意见稿）》中有关延期收费的规定一经公布即引起很大争议，从行政合理原则的三个内涵方面来分析，延期收费的规定确有其不合理之处，不符合行政法的行政合理基本原则。应建立良好的制度，遵守公开、透明的程序，使民众真正信服。
关键词 行政合理原则 延期收费 利益平衡
作者简介：魏家媛，南京师范大学法学院。
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）08-079-02
行政合理原则是行政法的重要原则之一，英国著名行政法学者韦德教授认为：“合理原则已成为近年赋予行政法生命力最积极和最著名的理论之一，它在实体方面对行政法的贡献与自然公正原则在程序方面的贡献相同”。
交通运输部出台的《收费公路管理条例（修正案征求意见稿）》（以下简称《意见稿》）中有关延长公路收费时间的规定在社会上引起了较大争论，有人赞成，有人指责。笔者试从行政法中行政合理性原则分析这一规定，认为该规定并不符合行政合理原则，行政机关应制定一套切实可行的收费方案，使民众从心底接受和信服。
一、行政合理原则的一般理论阐释
（一）行政合理原则的概念
行政合理原则源于1598年英国的鲁克案，此判例规定下水道管理委员会们必须合理地行使他们在制订排水计划方面的广泛权力，即使他们拥有自由裁量权，其行为也应受到限制并应遵守合理规则和法律原则。
这一原则经过长期的发展，其基本含义是指：行政主体在行使裁量权时，应该全面权衡各种因素，在合法基础上进一步做到符合行政法的立法目的和价值诉求。它要求政府在实施具体行政行为时应自觉约束行政自由裁量权的行使，行政机关作出的行政行为不仅要符合形式上的法律，更要彰显实质上的公平正义，并运用适当手段尽可能将行政相对人的损害控制在最小范围内，豎即行政机关行使行政权力应客观、适度，符合理性。
（二）行政合理原则的内涵
2004年国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中指出：行政机关实施行政管理应当遵循公平公正的原则，要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的，应当避免采用损害当事人权益的方式。
结合理论和实践，行政合理原则的判断标准可以概括为三点：
1.平等原则。平等原则作为公民的最重要的一项基本人权在宪法中就有所体现，我国现行《宪法》第33条第2款规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”第5条第5款规定：“任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权。”行政合理原则中的平等原则是宪法中平等权在行政法领域的细化。
平等原则，要求行政主体在作出行政行为（包括具体行政行为和抽象行政行为）时，应把各行政相对人放在平等的地位上，给予所有行政相对人平等的对待，不能恣意地实施差别对待。同时，平等原则又必须超越形式上的平等，不只是机械的、流于形式的、不容有任何差别的平等；更应该是实质上的、动态的，允许合理的差別存在的平等。即不能因事实的不同导致绝对的结果不同。豏
2.源自英美的行政合理原则。行政合理性原则的核心内容是对行政自由裁量权的控制，行政权的行使不仅要合乎形式上的法律，更要合乎“理性”和“公正”等法哲学层面上法的目的。在实践中，形式上合法很容易做到，但行政主体要真正做到实质上合法（此处的“法”不仅包括实证法律，还应包括法律原则和精神）即行政合理，还有一定难度。只有以符合法律的目的作为行政行为的标准，行政主体才能最大可能作出合理的行政行为。可以说，合理性是现代行政法治体制的灵魂。
3.源自德国的比例原则。作为法律原则的比例原则出现于19世纪德国的警察法学，德国学者VonBer1802年在《德国警察法手册》中首次提出警察的权力只有在“必要时”才可以使用。二战后，比例原则走出警察法领域，被广泛推广至几乎所有行政管理领域，以其较强的可操作性解决了实践中的大量问题，对世界各国影响深远。
比例原则的基本含义是指，行政机关行使行政自由裁量权时，应在全面衡量公益与私益的基础上选择对相对人侵害最小的适当方式进行，不能超过必要限度，因而也被称为“最小侵害原则”、“禁止过度原则”、“平衡原则”等。
比例原则通常包含三个子原则：
第一，妥当性原则。该原则是指形式自由裁量权所采取的手段必须能够实现行政目的或者至少有助于行政目的的达成。强调行政手段和行政目的的客观联系，即行政手段必须适合达成行政目的。妥当性原则侧重关注手段对目的的实现。
第二，必要性原则。是指在有多种能同样达成行政目的的手段可供选择时，行政主体应选择采取对相对人权益损害最小的手段，即该手段对行政目的的达成是必要的。但适用该原则的前提是行政机关有多种选择，存在多种可以达成行政目的的方式或手段。必要性原则侧重关注手段对目的的最小负面影响。
第三，均衡原则。是指行政手段对相对人权益的损害必须小于该行政目的所实现的社会公共利益，不能超过这个限度。这要求行政机关在采取任何行政措施时，都不能为了一个较小的公共利益去损害较大的公民利益。均衡原则侧重是否需要采取行政手段来侵害相对人的权益，体现了公民权利对行政权力的制约，是人权保障精神的体现。价值位阶略高于前两者。
二、行政法原则视角分析公路延期收费问题
（一）延期收费问题简述
2013年5月8日，交通运输部就《收费公路管理条例（修正案征求意见稿）》向社会公开征求意见，其中第七条中规定“国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响的，可通过适当延长收费年限等方式予以补偿”，实行节假日小型车高速公路免费政策尚不到一年就以延期收费问题提出征求意见稿，交通运输部的做法引起了社会广泛争论。占少数的赞成者认为应该考虑到企业的利益，严格遵守契约，企业损失的部分应该及时补回；而占绝大部分的反对者认为该条规定是“政府消费，民众买单”，并不能真正惠及于民，是免费“糖丸”酿成的一颗“蛀牙”。 《收费公路管理条例》于2004年8月18日国务院第61次常务会议通过，自2004年11月1日起施行。是国务院行使其立法权所作出的抽象行政行为，是由国务院颁布的行政法规类的规范性文件。延期收费的意见征求一旦被通过，成为《收费公路管理条例》的一部分，同样也是国务院作出的抽象行政行为。
（二）延期收费之行政合理原则分析
笔者认为，从行政法原则的角度来评析公路延期收费问题的关键切入点就是行政合理原则。
《立法法》第56条规定国务院可以就宪法第89条规定的国务院行政管理职权的事项制定行政法规。《意见稿》的有关规定是国务院行使《宪法》第89条第一项“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”的职权，其合法性无需置疑，即符合了适用行政合理规范的前提——行政合法原则。且《意见稿》中针对延期收费的规定并未仅规定一种解决方式，是一种裁量性规范而非羁束性规范，有行使自由裁量权的余地，可以适用行政合理原则。
1.从平等原则分析。平等原则要求行政主体在作出行政行为时给予所有行政相对人平等的对待，且这种平等应该是超越形式的实质的平等。延期收费的规定针对所有在延长收费期间通过收费公路的车辆，形式上看似是平等的，但实质是不平等的。首先，节假日免费政策仅针对七座以下的小型车辆，大中型车辆并不能享受此类优惠；但延期收费针对的对象是所有在延长收费期间通过收费公路的车辆，导致并未享受优惠的大中型车辆也负担了经营管理者的损失。其次，并非所有在延长期间被收费的小型车辆都在节假日期间享受了免费的优惠，在节假日期间享受了优惠的车辆也未必会在延长期间通行。这种将各类车型一概而论的做法虽然补偿了公路经营管理者的损失，实际上对每个单独的行政相对人是不公平的，不符合实质平等。
2.从行政合理原则分析。行政合理原则要求行政行为不仅形式上合法，更要符合法律原则和精神。《收费公路管理条例》第一条阐明了该条例的立法目的，它规定：为了加强对收费公路的管理，规范公路收费行为，维护收费公路的经营管理者和使用者的合法权益，促进公路事业的发展，根据《中华人民共和国公路法》，制定本条例。毫无疑问，延期收费可以维护收费公路经营管理者的权益，但其是否有“加强对收费公路的管理，规范公路收费行为，维护公路的使用者的合法权益，促进公路事业的发展”的作用还有待商榷。公路之所以姓“公”，就在于其定位应是微利或免费的公共产品，延期收费之“期”侵犯了公路使用者的合法权益，当社会民众并未对行政行为从内心认同时并不利于公路事业的发展，也不利于社会秩序的形成。延期收费并不符合行政合理原则。
3.从比例性原则分析。比例原则要求行政机关行使行政自由裁量权时，应在全面衡量公益与私益的基础上选择对相对人侵害最小的适当方式进行，不能超过必要限度。节假日免费通行每年仅实行20天，《意见稿》中规定“可通过适当延长收费年限等方式予以补偿”，却没有明确表示“适当延长”的标准。如果行政相对人仅仅因为接受了20天的优惠就需要承担期限不明的延期收费，而行政机关又有多种收费方案可提供时，此种行政行为绝非是侵害最小的适当方式，相反，可能是对行政相对人权益侵害极大的一种方式，并不符合比例原则的要求。
综上，延期收费并不符合行政合理原则，存在多种弊端，不利于对行政相对人利益的保护，极大损害了社会民众的权益。为了弥补经营管理者的利益，不应从民众身上“开刀”。应建立良好的制度和公开、透明的程序，提高民众参与度，使收费更加合理，让民众更加信服。
此次延期收费的规定仍在征求意见阶段，仍有改进的空间和可能，应该吸纳各界意见，尽量做到既保障社会普通民众的权益，又顾及经营管理方的利益。
注释：
[英]威廉·韋德著.徐炳译.行政法.中国大百科全书出版社.1997年版.
仇澄.略论行政合理原则.淮海工学院学报（社会科学版·学术论坛）.2011（9）.
张树义.行政法学（第二版）.北京大学出版社.2012年版.第31页，第33页.
http：//finance.ifeng.com/roll/20130513/8022912.shtml（2013年5月13日），2013年5月31日访问.
关键词 行政合理原则 延期收费 利益平衡
作者简介：魏家媛，南京师范大学法学院。
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）08-079-02
行政合理原则是行政法的重要原则之一，英国著名行政法学者韦德教授认为：“合理原则已成为近年赋予行政法生命力最积极和最著名的理论之一，它在实体方面对行政法的贡献与自然公正原则在程序方面的贡献相同”。
交通运输部出台的《收费公路管理条例（修正案征求意见稿）》（以下简称《意见稿》）中有关延长公路收费时间的规定在社会上引起了较大争论，有人赞成，有人指责。笔者试从行政法中行政合理性原则分析这一规定，认为该规定并不符合行政合理原则，行政机关应制定一套切实可行的收费方案，使民众从心底接受和信服。
一、行政合理原则的一般理论阐释
（一）行政合理原则的概念
行政合理原则源于1598年英国的鲁克案，此判例规定下水道管理委员会们必须合理地行使他们在制订排水计划方面的广泛权力，即使他们拥有自由裁量权，其行为也应受到限制并应遵守合理规则和法律原则。
这一原则经过长期的发展，其基本含义是指：行政主体在行使裁量权时，应该全面权衡各种因素，在合法基础上进一步做到符合行政法的立法目的和价值诉求。它要求政府在实施具体行政行为时应自觉约束行政自由裁量权的行使，行政机关作出的行政行为不仅要符合形式上的法律，更要彰显实质上的公平正义，并运用适当手段尽可能将行政相对人的损害控制在最小范围内，豎即行政机关行使行政权力应客观、适度，符合理性。
（二）行政合理原则的内涵
2004年国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中指出：行政机关实施行政管理应当遵循公平公正的原则，要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的，应当避免采用损害当事人权益的方式。
结合理论和实践，行政合理原则的判断标准可以概括为三点：
1.平等原则。平等原则作为公民的最重要的一项基本人权在宪法中就有所体现，我国现行《宪法》第33条第2款规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”第5条第5款规定：“任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权。”行政合理原则中的平等原则是宪法中平等权在行政法领域的细化。
平等原则，要求行政主体在作出行政行为（包括具体行政行为和抽象行政行为）时，应把各行政相对人放在平等的地位上，给予所有行政相对人平等的对待，不能恣意地实施差别对待。同时，平等原则又必须超越形式上的平等，不只是机械的、流于形式的、不容有任何差别的平等；更应该是实质上的、动态的，允许合理的差別存在的平等。即不能因事实的不同导致绝对的结果不同。豏
2.源自英美的行政合理原则。行政合理性原则的核心内容是对行政自由裁量权的控制，行政权的行使不仅要合乎形式上的法律，更要合乎“理性”和“公正”等法哲学层面上法的目的。在实践中，形式上合法很容易做到，但行政主体要真正做到实质上合法（此处的“法”不仅包括实证法律，还应包括法律原则和精神）即行政合理，还有一定难度。只有以符合法律的目的作为行政行为的标准，行政主体才能最大可能作出合理的行政行为。可以说，合理性是现代行政法治体制的灵魂。
3.源自德国的比例原则。作为法律原则的比例原则出现于19世纪德国的警察法学，德国学者VonBer1802年在《德国警察法手册》中首次提出警察的权力只有在“必要时”才可以使用。二战后，比例原则走出警察法领域，被广泛推广至几乎所有行政管理领域，以其较强的可操作性解决了实践中的大量问题，对世界各国影响深远。
比例原则的基本含义是指，行政机关行使行政自由裁量权时，应在全面衡量公益与私益的基础上选择对相对人侵害最小的适当方式进行，不能超过必要限度，因而也被称为“最小侵害原则”、“禁止过度原则”、“平衡原则”等。
比例原则通常包含三个子原则：
第一，妥当性原则。该原则是指形式自由裁量权所采取的手段必须能够实现行政目的或者至少有助于行政目的的达成。强调行政手段和行政目的的客观联系，即行政手段必须适合达成行政目的。妥当性原则侧重关注手段对目的的实现。
第二，必要性原则。是指在有多种能同样达成行政目的的手段可供选择时，行政主体应选择采取对相对人权益损害最小的手段，即该手段对行政目的的达成是必要的。但适用该原则的前提是行政机关有多种选择，存在多种可以达成行政目的的方式或手段。必要性原则侧重关注手段对目的的最小负面影响。
第三，均衡原则。是指行政手段对相对人权益的损害必须小于该行政目的所实现的社会公共利益，不能超过这个限度。这要求行政机关在采取任何行政措施时，都不能为了一个较小的公共利益去损害较大的公民利益。均衡原则侧重是否需要采取行政手段来侵害相对人的权益，体现了公民权利对行政权力的制约，是人权保障精神的体现。价值位阶略高于前两者。
二、行政法原则视角分析公路延期收费问题
（一）延期收费问题简述
2013年5月8日，交通运输部就《收费公路管理条例（修正案征求意见稿）》向社会公开征求意见，其中第七条中规定“国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响的，可通过适当延长收费年限等方式予以补偿”，实行节假日小型车高速公路免费政策尚不到一年就以延期收费问题提出征求意见稿，交通运输部的做法引起了社会广泛争论。占少数的赞成者认为应该考虑到企业的利益，严格遵守契约，企业损失的部分应该及时补回；而占绝大部分的反对者认为该条规定是“政府消费，民众买单”，并不能真正惠及于民，是免费“糖丸”酿成的一颗“蛀牙”。 《收费公路管理条例》于2004年8月18日国务院第61次常务会议通过，自2004年11月1日起施行。是国务院行使其立法权所作出的抽象行政行为，是由国务院颁布的行政法规类的规范性文件。延期收费的意见征求一旦被通过，成为《收费公路管理条例》的一部分，同样也是国务院作出的抽象行政行为。
（二）延期收费之行政合理原则分析
笔者认为，从行政法原则的角度来评析公路延期收费问题的关键切入点就是行政合理原则。
《立法法》第56条规定国务院可以就宪法第89条规定的国务院行政管理职权的事项制定行政法规。《意见稿》的有关规定是国务院行使《宪法》第89条第一项“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”的职权，其合法性无需置疑，即符合了适用行政合理规范的前提——行政合法原则。且《意见稿》中针对延期收费的规定并未仅规定一种解决方式，是一种裁量性规范而非羁束性规范，有行使自由裁量权的余地，可以适用行政合理原则。
1.从平等原则分析。平等原则要求行政主体在作出行政行为时给予所有行政相对人平等的对待，且这种平等应该是超越形式的实质的平等。延期收费的规定针对所有在延长收费期间通过收费公路的车辆，形式上看似是平等的，但实质是不平等的。首先，节假日免费政策仅针对七座以下的小型车辆，大中型车辆并不能享受此类优惠；但延期收费针对的对象是所有在延长收费期间通过收费公路的车辆，导致并未享受优惠的大中型车辆也负担了经营管理者的损失。其次，并非所有在延长期间被收费的小型车辆都在节假日期间享受了免费的优惠，在节假日期间享受了优惠的车辆也未必会在延长期间通行。这种将各类车型一概而论的做法虽然补偿了公路经营管理者的损失，实际上对每个单独的行政相对人是不公平的，不符合实质平等。
2.从行政合理原则分析。行政合理原则要求行政行为不仅形式上合法，更要符合法律原则和精神。《收费公路管理条例》第一条阐明了该条例的立法目的，它规定：为了加强对收费公路的管理，规范公路收费行为，维护收费公路的经营管理者和使用者的合法权益，促进公路事业的发展，根据《中华人民共和国公路法》，制定本条例。毫无疑问，延期收费可以维护收费公路经营管理者的权益，但其是否有“加强对收费公路的管理，规范公路收费行为，维护公路的使用者的合法权益，促进公路事业的发展”的作用还有待商榷。公路之所以姓“公”，就在于其定位应是微利或免费的公共产品，延期收费之“期”侵犯了公路使用者的合法权益，当社会民众并未对行政行为从内心认同时并不利于公路事业的发展，也不利于社会秩序的形成。延期收费并不符合行政合理原则。
3.从比例性原则分析。比例原则要求行政机关行使行政自由裁量权时，应在全面衡量公益与私益的基础上选择对相对人侵害最小的适当方式进行，不能超过必要限度。节假日免费通行每年仅实行20天，《意见稿》中规定“可通过适当延长收费年限等方式予以补偿”，却没有明确表示“适当延长”的标准。如果行政相对人仅仅因为接受了20天的优惠就需要承担期限不明的延期收费，而行政机关又有多种收费方案可提供时，此种行政行为绝非是侵害最小的适当方式，相反，可能是对行政相对人权益侵害极大的一种方式，并不符合比例原则的要求。
综上，延期收费并不符合行政合理原则，存在多种弊端，不利于对行政相对人利益的保护，极大损害了社会民众的权益。为了弥补经营管理者的利益，不应从民众身上“开刀”。应建立良好的制度和公开、透明的程序，提高民众参与度，使收费更加合理，让民众更加信服。
此次延期收费的规定仍在征求意见阶段，仍有改进的空间和可能，应该吸纳各界意见，尽量做到既保障社会普通民众的权益，又顾及经营管理方的利益。
注释：
[英]威廉·韋德著.徐炳译.行政法.中国大百科全书出版社.1997年版.
仇澄.略论行政合理原则.淮海工学院学报（社会科学版·学术论坛）.2011（9）.
张树义.行政法学（第二版）.北京大学出版社.2012年版.第31页，第33页.
http：//finance.ifeng.com/roll/20130513/8022912.shtml（2013年5月13日），2013年5月31日访问.