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所谓政治弱视症是指一些官员因为政治觉悟不高，看不到政治的责任性和价值性，看不到全面而深远的社会公益，而是常常表现出庸俗的、缺乏远见的、甚至私利化的公共政治行为。
[案例回放]
湖北荆州下辖的洪湖市政府下发红头文件，要求“吸烟就吸省产烟”，并规定将2007年15900条公务用烟指标，分解至114家县直机关和基层乡镇，实行摊派消费，并奖惩分明。完成目标者将获销售额8%-20%不等的返还。未完成任务者，机构属垂直管理，将情况通报其上级主管部门；属地方管理，根据所欠数目按每条170元标准扣减其财政经费。不独洪湖，荆州下辖石首、监利等县市，此前均有此类分解公务用烟指标的红头文件存在，奖惩标准一致。监利县一份2006年的政府分解文件显示，当年该县公务用烟任务总计26530条，由近百家县直单位和乡镇分担，标准从20条至800条不等。甚至全为女性干部的市妇联，指标也有20条。荆州当地有官员戏称此现象为“百官倡烟”，媒体将这一现象称为政治“黑色幽默”。
[观点交锋]
“百官倡烟”促税收还是
权利与市场的纠结
当地官员：官员一根烟，影响一大片，公务用烟的表率作用明显，可以引导市场消费，可以提升烟草销售的结构和档次，既而增加地方政府的烟草税收，为地方经济作贡献。如果全县2000个公务人员在抽非主渠道购进的‘芙蓉王’，那一年损失的税收就高达160万元。那么多的财源白白流失，作为一个吃政府财政饭、拿纳税人工资的公务人员，为什么不能讲大局、讲良心，主动消费纳税烟呢？在为什么要抓烟草工作的问题上，不要拿市场经济理论来品头论足。
刘湘琛（湖南师范大学法学院）：下发红头文件推销本地烟酒，以行政权力推动消费，就能直接扩大地方财政收入。20世纪80年代的相关经验就已经证明，政府的这类做法不能从根本上解决问题。
1985年我国实行分税制改革后，各级政府为了提高本级财政收入，热衷于尽力多办“自己的企业”，对“自己的企业”过多干预、过多关照。多过干预的结果是多数国有企业长期不能“搞活”，而过多的关照则使企业经营不善仍由政府搭救。对“自己的企业”生产的质次价高产品强行在本地销售，阻止其他地区的优质产品进入本地市场。
今天在湖北部分地区发生的现象与以往相比何其相似。这样的做法从局部利益看可以举出一系列“正当理由”，但就整体而言，却造成了市场信号的扭曲，妨碍了经济主体的自由竞争、优胜劣汰，最终损害的是本地经济的综合实力。80年代税收体制的弊端直接导致了90年代初全国性的经济过热、结构失调和金融秩序紊乱，也促使中央痛下决心于1994年改革税收征管体制，加强宏观调控，开始从根本上转变政府职能。
不容忽视的是，尽管政府扮演着监督市场运行、矫正市场负面影响的社会角色，但它同时又是有着自身利益计算的组织机构。权力的行使需要运用各种资源加以保证，各级政府机构的正常运作、政府职能的实现，都离不开特定财政经费的支持。
从某种意义上来说，作为一种社会现实，权力能否有效维护公共利益，以及权力能够在多大程度上实现公共利益，取决于某一级政府能否有效获得和扩大自己的财政收入。这样一来，权力就在现实运作层面上，与市场有了一种内在联系。这正是促使荆州、汉川等地方政府不断尝试打破市场和权力正常界限的内因。
[深度剖析]
对这类政府促销事件，可以说屡见不鲜了。还有异曲同工之妙的倡酒令也曾经在湖北汉川出现过。至于在其他行业，地方政府采取保护主义策略，以此保证完成财政收入指标的现象更是层出不穷，只不过没有倡烟倡酒这么过激和刺激眼球而已。
然而，在中国加入WTO整整七年之后、从中央到地方各级政府加紧践行转变政府职能之际，这类现象反复多次发生就不能不引发我们深入地思考：市场经济应如何规范权力与市场的界限？在这些事件的背后，到底有一种什么因素，促动这些地方政府不断地尝试打破权力和市场的界限？我们究竟怎样才能走出权力与市场非正常纠结的这一怪圈？
刘圣中（南昌大学公共管理学系）
政治弱视症的三个症状
“百官倡烟”其实是患上了典型的政治弱视症。所谓政治弱视症是指一些官员因为政治觉悟不高，看不到政治的责任性和价值性，看不到全面而深远的社会公益，而是常常表现出庸俗的、缺乏远见的、甚至私利化的公共政治行为。
本案例所涉及的政府官员首先患的是对社会文明的弱视。一个地方的文明秩序则是政府机构首要的目标。可是面对地方政府公开倡烟的红头文件，我们马上想到的是一个乌烟瘴气的政府机构，而不是一个清洁文明的公共场所。按照该规定，即使一个小小的办公室也有数万元的吸烟任务，那么要完成这一任务，则需要所有员工每天不停的抽烟。这样下来，整天烟雾缭绕的办公机构将变成一个砖窑，它如何能为公民服务呢？政府作为公共机构的文明形象何在呢？政府倡烟让这种不文明行为合法化，给社会一个不当的暗示：吸烟是提倡的。这和全球性的文明的禁烟潮流刚好南辕北辙。
这一行为最大的理由就是要增加地方财政收入。然而，单从这一点来看，也并不是如此。实际上它没有算清一笔账，或者说本来就是一笔糊涂账。这种糊涂账实际上是对综合效益的弱视。政府为了所谓的财政收入增长倡导百官吸烟，可是巨额的烟钱却又出自公共财政，这样一正一负，效益互相抵消了。还有，过度的烟草消费势必带来疾病的快速增加，地方用在疾病治疗方面的财政支出也必定要扩大，而这又反过来造成公共财政的负担。所谓依靠烟草消费来增加财政收入的行为，是因为没有进行综合全面的评估，早把公共政策的综合效益抛弃在一边。
上述行为最严重的问题莫过于对法规威严的弱视。如果说前面两种弱视只是对政策行为所产生效果的忽视的话，那么，对法规威严的弱视则直接关系到政府制定公共政策行为的本身，关系到政府作为一个权威公共机构本应享有的社会公信力。
政府的公信力来自其为了公共利益而通过民主和公开程序精心制定的政策，这些政策都能够针对特殊的社会问题，反映比较广泛的社情民意，得到来自专家和公民的较广泛支持。然而，“百官倡烟令”的出台却完全背道而驰，这里既看不到朴实的民意，也看不到文明的专家精神，更看不到公共政策的民主性和科学性。相反，人们看到的是一个不文明的、粗糙的、地方保护主义明显的政令。公共机构制定政策的审慎和科学在其中不见踪影。
体制压力迫使目标短视化
政治弱视症的产生有两方面的原因：一方面是主观原因的，有些地方官员由于个人政治素质不高，对国家政策和政治文明缺乏深刻的理解，所以导致在政治行为中的庸俗化和急功近利化；而另一方面则是客观的体制性原因，由于体制的压力迫使地方官员在制定和执行政策时将目标短视化，只追求与个人名利相关的短期利益。相对来说，第二方面的原因更加根深蒂固，且难以治理。
当前我国的行政体制属于高度集权的压力型体制，这种行政模式也被人描绘成任务型行政。客观上讲，这种行政模式很容易造成政治弱视症。任务型行政把某个特定的政策目标放大到特别高的地位，直接影响到下级官员的职位升迁和福利待遇，例如很多地方推行的“一票否决制”。这种做法给下级执行者带来了巨大的政治和工作压力，为了完成任务，这些执行官员绞尽脑汁，甚至不惜一切手段来确保完成它。以此来渡过“一票否决”的难关。至于其他社会效益、公共形象、长远利益等问题都被搁置一边。这可以说是短视症产生的直接原因。
本文所分析的案例即为此种情况，为了确保完成财政任务，地方官员找准最有潜力的烟草下手，制定强制政令，推行所谓的倡烟令。对他们来说，完成上级下达的任务才是最大的政治。也只有完成任务才意味着他们职位升迁的可能，否则将原地踏步，甚至降级使用。
[治理路径]
制度化分权
刘圣中（南昌大学公共管理学系教授）：
政治弱视症现象的客观体制性根源在于高度集权的压力型行政模式，所以首先有必要对这一体制实行适当的改革。在这里我们可以引进一个概念：制度化分权。一个超大型国家如果只有单维的集权体制，而没有发挥地方和社会活力的分权制度，则很难达到两全其美的效果。集权和分权是一对不可分割的矛盾，任何一个社会不可能没有集权，更不可能没有分权。如果说集权是一种政治需要的话，那么，分权则是实现集权目的的必经环节。甚至可以说，分权是集权的生命线，没有有序的分权，集权就会丧失效能。所以，对当下的中国来说，如果要避免类似于政治短视症之类的问题就要考虑如何设置好一个分权的框架。
接下来关键的问题是如何分权。我们所说的制度化分权是和一般的政策性分权不同的概念。我们平时的分权都是在特殊的政策层面，某个政策由中央制定后，下放给地方一定的权限，但是总体权力结构上并没有一个合理的权力分配模式。而制度化分权是指要用稳定的制度形式来确定地方政府所享有的决定权限，也即在地方公共事务中的决策权。
例如，地方的财政收入一直是按照中央规划来下达指标的，但是众所周知，财政收入和经济发展水平有关，而经济发展水平则必须依赖市场法则，单单依靠行政意志是不能满足意愿的。所以，按照中央意志来确定的地方财政任务实际上有悖社会和经济发展的内在规律。因此，必须用一个制度化的分权机制，来明确地方政府对财政收入的计划选择权，而不仅仅是一味遵照一刀切的中央政令。
这一分权机制在保证中央政府的引导和驱动权力的基础上，同时赋予地方政府主导本地市场经济的财政决策权，让地方政府能够自主地规划财政收入目标、支出预算和具体运用方略。地方政府享有稳定制度规定下的合法决策权和执行权。这样，诸如任务型行政的现象就可以有效避免，由此产生的政治短视症也会因为不需要肩负从上而下的偏离地方实情的财政任务而逐步克服。
制度化分权正是把中央与地方的权限通过有效、层叠的制度框架，予以明确，尤其是合理划分决策的范围和层级，摆脱地方政府单纯的执行者角色的窘况，从中央和地方两个角度互相激活政治效能，提高政治活动的创造力。被赋予了制度化权力的地方政府将不需要为了迎合上级机构的命令而不惜一切手段，甚至数字造假来完成任务，而是把政策遵循的标准扭转到市场规律和地方民情的地平线上来，脚踏实地制定政策，推动地方社会的进步。
解决老问题的新思路
刘湘琛（湖南师范大学法学院）
政府促销看似一个老问题，但在政企分开、转变政府职能已成为举国共识的今天，湖北省部分县市的做法并不仅仅是老问题的重复，它在相当程度上暴露了某些地方政府所面临的发展困境。
而要解决这一问题，首先政府的各级领导干部必须转变观念，正确认识政府、企业以及权力、市场之间的相互关系。税基扩大了，地方政府的财政收入才有可能稳定提高。但税基扩大并不仅仅意味着某一产品所占市场份额的增加。地方政府应拓宽经济发展的思路，开发本地的优势产业、培植新的经济增长点，增强本地经济发展的活力，大力发展第三产业。发展的问题，仍需要以发展的方式加以解决。
同时，必须进一步深入税收体制改革，从制度上解决扩大地方政府财政收入的问题。我国的地方政府没有自主设立地方税种的权力。而在我国这样一个地区差异显著的大国，地方不设税权，不利于各地政府因地制宜筹措财力，形成地方性的稳定财源。应赋予地方政府增加地方税种的立法权，使地方政府拥有从本地实际出发设立、开征某些地方税种的权力，因地制宜地为地区非赢利设施建设和各项公共服务、事业发展提供必须的资金来源，并以法律形式强化内部、外部的制度制约和责任约束。良好的财政税收体制，是理顺政府、企业，以及权力、市场之间关系的坚实保障。
[案例回放]
湖北荆州下辖的洪湖市政府下发红头文件，要求“吸烟就吸省产烟”，并规定将2007年15900条公务用烟指标，分解至114家县直机关和基层乡镇，实行摊派消费，并奖惩分明。完成目标者将获销售额8%-20%不等的返还。未完成任务者，机构属垂直管理，将情况通报其上级主管部门；属地方管理，根据所欠数目按每条170元标准扣减其财政经费。不独洪湖，荆州下辖石首、监利等县市，此前均有此类分解公务用烟指标的红头文件存在，奖惩标准一致。监利县一份2006年的政府分解文件显示，当年该县公务用烟任务总计26530条，由近百家县直单位和乡镇分担，标准从20条至800条不等。甚至全为女性干部的市妇联，指标也有20条。荆州当地有官员戏称此现象为“百官倡烟”，媒体将这一现象称为政治“黑色幽默”。
[观点交锋]
“百官倡烟”促税收还是
权利与市场的纠结
当地官员：官员一根烟，影响一大片，公务用烟的表率作用明显，可以引导市场消费，可以提升烟草销售的结构和档次，既而增加地方政府的烟草税收，为地方经济作贡献。如果全县2000个公务人员在抽非主渠道购进的‘芙蓉王’，那一年损失的税收就高达160万元。那么多的财源白白流失，作为一个吃政府财政饭、拿纳税人工资的公务人员，为什么不能讲大局、讲良心，主动消费纳税烟呢？在为什么要抓烟草工作的问题上，不要拿市场经济理论来品头论足。
刘湘琛（湖南师范大学法学院）：下发红头文件推销本地烟酒，以行政权力推动消费，就能直接扩大地方财政收入。20世纪80年代的相关经验就已经证明，政府的这类做法不能从根本上解决问题。
1985年我国实行分税制改革后，各级政府为了提高本级财政收入，热衷于尽力多办“自己的企业”，对“自己的企业”过多干预、过多关照。多过干预的结果是多数国有企业长期不能“搞活”，而过多的关照则使企业经营不善仍由政府搭救。对“自己的企业”生产的质次价高产品强行在本地销售，阻止其他地区的优质产品进入本地市场。
今天在湖北部分地区发生的现象与以往相比何其相似。这样的做法从局部利益看可以举出一系列“正当理由”，但就整体而言，却造成了市场信号的扭曲，妨碍了经济主体的自由竞争、优胜劣汰，最终损害的是本地经济的综合实力。80年代税收体制的弊端直接导致了90年代初全国性的经济过热、结构失调和金融秩序紊乱，也促使中央痛下决心于1994年改革税收征管体制，加强宏观调控，开始从根本上转变政府职能。
不容忽视的是，尽管政府扮演着监督市场运行、矫正市场负面影响的社会角色，但它同时又是有着自身利益计算的组织机构。权力的行使需要运用各种资源加以保证，各级政府机构的正常运作、政府职能的实现，都离不开特定财政经费的支持。
从某种意义上来说，作为一种社会现实，权力能否有效维护公共利益，以及权力能够在多大程度上实现公共利益，取决于某一级政府能否有效获得和扩大自己的财政收入。这样一来，权力就在现实运作层面上，与市场有了一种内在联系。这正是促使荆州、汉川等地方政府不断尝试打破市场和权力正常界限的内因。
[深度剖析]
对这类政府促销事件，可以说屡见不鲜了。还有异曲同工之妙的倡酒令也曾经在湖北汉川出现过。至于在其他行业，地方政府采取保护主义策略，以此保证完成财政收入指标的现象更是层出不穷，只不过没有倡烟倡酒这么过激和刺激眼球而已。
然而，在中国加入WTO整整七年之后、从中央到地方各级政府加紧践行转变政府职能之际，这类现象反复多次发生就不能不引发我们深入地思考：市场经济应如何规范权力与市场的界限？在这些事件的背后，到底有一种什么因素，促动这些地方政府不断地尝试打破权力和市场的界限？我们究竟怎样才能走出权力与市场非正常纠结的这一怪圈？
刘圣中（南昌大学公共管理学系）
政治弱视症的三个症状
“百官倡烟”其实是患上了典型的政治弱视症。所谓政治弱视症是指一些官员因为政治觉悟不高，看不到政治的责任性和价值性，看不到全面而深远的社会公益，而是常常表现出庸俗的、缺乏远见的、甚至私利化的公共政治行为。
本案例所涉及的政府官员首先患的是对社会文明的弱视。一个地方的文明秩序则是政府机构首要的目标。可是面对地方政府公开倡烟的红头文件，我们马上想到的是一个乌烟瘴气的政府机构，而不是一个清洁文明的公共场所。按照该规定，即使一个小小的办公室也有数万元的吸烟任务，那么要完成这一任务，则需要所有员工每天不停的抽烟。这样下来，整天烟雾缭绕的办公机构将变成一个砖窑，它如何能为公民服务呢？政府作为公共机构的文明形象何在呢？政府倡烟让这种不文明行为合法化，给社会一个不当的暗示：吸烟是提倡的。这和全球性的文明的禁烟潮流刚好南辕北辙。
这一行为最大的理由就是要增加地方财政收入。然而，单从这一点来看，也并不是如此。实际上它没有算清一笔账，或者说本来就是一笔糊涂账。这种糊涂账实际上是对综合效益的弱视。政府为了所谓的财政收入增长倡导百官吸烟，可是巨额的烟钱却又出自公共财政，这样一正一负，效益互相抵消了。还有，过度的烟草消费势必带来疾病的快速增加，地方用在疾病治疗方面的财政支出也必定要扩大，而这又反过来造成公共财政的负担。所谓依靠烟草消费来增加财政收入的行为，是因为没有进行综合全面的评估，早把公共政策的综合效益抛弃在一边。
上述行为最严重的问题莫过于对法规威严的弱视。如果说前面两种弱视只是对政策行为所产生效果的忽视的话，那么，对法规威严的弱视则直接关系到政府制定公共政策行为的本身，关系到政府作为一个权威公共机构本应享有的社会公信力。
政府的公信力来自其为了公共利益而通过民主和公开程序精心制定的政策，这些政策都能够针对特殊的社会问题，反映比较广泛的社情民意，得到来自专家和公民的较广泛支持。然而，“百官倡烟令”的出台却完全背道而驰，这里既看不到朴实的民意，也看不到文明的专家精神，更看不到公共政策的民主性和科学性。相反，人们看到的是一个不文明的、粗糙的、地方保护主义明显的政令。公共机构制定政策的审慎和科学在其中不见踪影。
体制压力迫使目标短视化
政治弱视症的产生有两方面的原因：一方面是主观原因的，有些地方官员由于个人政治素质不高，对国家政策和政治文明缺乏深刻的理解，所以导致在政治行为中的庸俗化和急功近利化；而另一方面则是客观的体制性原因，由于体制的压力迫使地方官员在制定和执行政策时将目标短视化，只追求与个人名利相关的短期利益。相对来说，第二方面的原因更加根深蒂固，且难以治理。
当前我国的行政体制属于高度集权的压力型体制，这种行政模式也被人描绘成任务型行政。客观上讲，这种行政模式很容易造成政治弱视症。任务型行政把某个特定的政策目标放大到特别高的地位，直接影响到下级官员的职位升迁和福利待遇，例如很多地方推行的“一票否决制”。这种做法给下级执行者带来了巨大的政治和工作压力，为了完成任务，这些执行官员绞尽脑汁，甚至不惜一切手段来确保完成它。以此来渡过“一票否决”的难关。至于其他社会效益、公共形象、长远利益等问题都被搁置一边。这可以说是短视症产生的直接原因。
本文所分析的案例即为此种情况，为了确保完成财政任务，地方官员找准最有潜力的烟草下手，制定强制政令，推行所谓的倡烟令。对他们来说，完成上级下达的任务才是最大的政治。也只有完成任务才意味着他们职位升迁的可能，否则将原地踏步，甚至降级使用。
[治理路径]
制度化分权
刘圣中（南昌大学公共管理学系教授）：
政治弱视症现象的客观体制性根源在于高度集权的压力型行政模式，所以首先有必要对这一体制实行适当的改革。在这里我们可以引进一个概念：制度化分权。一个超大型国家如果只有单维的集权体制，而没有发挥地方和社会活力的分权制度，则很难达到两全其美的效果。集权和分权是一对不可分割的矛盾，任何一个社会不可能没有集权，更不可能没有分权。如果说集权是一种政治需要的话，那么，分权则是实现集权目的的必经环节。甚至可以说，分权是集权的生命线，没有有序的分权，集权就会丧失效能。所以，对当下的中国来说，如果要避免类似于政治短视症之类的问题就要考虑如何设置好一个分权的框架。
接下来关键的问题是如何分权。我们所说的制度化分权是和一般的政策性分权不同的概念。我们平时的分权都是在特殊的政策层面，某个政策由中央制定后，下放给地方一定的权限，但是总体权力结构上并没有一个合理的权力分配模式。而制度化分权是指要用稳定的制度形式来确定地方政府所享有的决定权限，也即在地方公共事务中的决策权。
例如，地方的财政收入一直是按照中央规划来下达指标的，但是众所周知，财政收入和经济发展水平有关，而经济发展水平则必须依赖市场法则，单单依靠行政意志是不能满足意愿的。所以，按照中央意志来确定的地方财政任务实际上有悖社会和经济发展的内在规律。因此，必须用一个制度化的分权机制，来明确地方政府对财政收入的计划选择权，而不仅仅是一味遵照一刀切的中央政令。
这一分权机制在保证中央政府的引导和驱动权力的基础上，同时赋予地方政府主导本地市场经济的财政决策权，让地方政府能够自主地规划财政收入目标、支出预算和具体运用方略。地方政府享有稳定制度规定下的合法决策权和执行权。这样，诸如任务型行政的现象就可以有效避免，由此产生的政治短视症也会因为不需要肩负从上而下的偏离地方实情的财政任务而逐步克服。
制度化分权正是把中央与地方的权限通过有效、层叠的制度框架，予以明确，尤其是合理划分决策的范围和层级，摆脱地方政府单纯的执行者角色的窘况，从中央和地方两个角度互相激活政治效能，提高政治活动的创造力。被赋予了制度化权力的地方政府将不需要为了迎合上级机构的命令而不惜一切手段，甚至数字造假来完成任务，而是把政策遵循的标准扭转到市场规律和地方民情的地平线上来，脚踏实地制定政策，推动地方社会的进步。
解决老问题的新思路
刘湘琛（湖南师范大学法学院）
政府促销看似一个老问题，但在政企分开、转变政府职能已成为举国共识的今天，湖北省部分县市的做法并不仅仅是老问题的重复，它在相当程度上暴露了某些地方政府所面临的发展困境。
而要解决这一问题，首先政府的各级领导干部必须转变观念，正确认识政府、企业以及权力、市场之间的相互关系。税基扩大了，地方政府的财政收入才有可能稳定提高。但税基扩大并不仅仅意味着某一产品所占市场份额的增加。地方政府应拓宽经济发展的思路，开发本地的优势产业、培植新的经济增长点，增强本地经济发展的活力，大力发展第三产业。发展的问题，仍需要以发展的方式加以解决。
同时，必须进一步深入税收体制改革，从制度上解决扩大地方政府财政收入的问题。我国的地方政府没有自主设立地方税种的权力。而在我国这样一个地区差异显著的大国，地方不设税权，不利于各地政府因地制宜筹措财力，形成地方性的稳定财源。应赋予地方政府增加地方税种的立法权，使地方政府拥有从本地实际出发设立、开征某些地方税种的权力，因地制宜地为地区非赢利设施建设和各项公共服务、事业发展提供必须的资金来源，并以法律形式强化内部、外部的制度制约和责任约束。良好的财政税收体制，是理顺政府、企业，以及权力、市场之间关系的坚实保障。