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【摘要】 “省直管县”体制是指：省、市、县行政管理关系由“省—市—县”三级管理转变为“省—市、省—县”二级管理，对县的管理由现在的“省管市—市领导县”模式变为由省替代市，实行“省直管县”。省直管县财政体制为加快县域经济的发展做出了重要贡献，但也存在一些问题，本文对此进行了探讨。
【关键词】 省直管县 财政体制 困境 出路
近些年来，我国行政管理体制中地方层次过多问题尤其是“市管县”体制久为理论界所诟病。尤其是随着市场经济体制的建立和政府职能的转换，政府间财权与事权严重不对称问题严重制约了县域经济的发展。因此，改革财政管理层级，规范政府间财政关系，完善“半拉子”分税制改革已是势在必行。2009年中央1号文件又进一步明确提出要推进省直接管理县财政体制改革。随后，财政部公布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出了在2012年底前，力争除民族自治地区外全面推进“省直管县”财政改革。然而，在实际运行过程中，“省直管县”财政体制对市级财政的挑战和冲击尚未引起各级的足够关注，许多市级财政部门本身也缺乏应有的思考，影响了市级财政职能的充分发挥和市域经济社会的协调发展。
一、市级财政之困
省直管县财政改革是强县战略的重要举措，这是深化行政管理体制改革的重大举措，对于推进县域经济发展具有十分重要的意义。按照中央政府的政策初衷，随着各种经济与社会管理权力下放到县，增强了县级政府的调控能力，直接推动了县域经济的发展。但是，随着省直管县财政体制的运行，出现了一些新情况和新问题，引发了市级财政运行的困境。
1、财政收入减少。“省直管县”不仅是行政层次的调整，更是一次大规模的权力与利益的再分配。以“省直管县”财政体制改革为例，取消市对县的财政管理权，由省直接对县，这势必减少了市级政府的财政收入。河北省出台省直管县政策中，关于政府间财政收入的划分有如下规定。
实行省直管县财政体制后，设区市原则上不再分享直管县的财政收入，但保留上年度财政收入分享基数。在各直管县征收的财政收入，各级财政分享范围和比例调整为：（1）增值税的分享范围与比例。按属地征收，中央分享75%，省分享10%，直管县分享15%。（2）营业税的分享范围与比例。参股银行的地方金融业务营业税，仍作为省级固定收入。除此之外的地方营业税，直管县分享100%。（3）企业所得税的分享范围与比例。铁路运输、国家邮政之外的企业所得税为中央、省、直管县共享收入，按属地征收入库，各级分享比例为：中央分享60%，省分享20%，直管县分享20%。（4）个人所得税的分享范围与比例。按属地征收，个人所得税由中央、省、直管县按比例分享，中央分享60%，省分享10%，直管县分享30%。（5）资源税的分享范围与比例。按属地征收，资源税由省、直管县按比例分享，省分享60%，直管县分享40%。（6）除上述税收和中央原固定收入外的其他各项税收收入，按属地征收，全部为直管县本级收入。（7）跨县（市、区）经营，现行不能在县级独立纳税、统一在设区市纳税的企业缴纳的市以下分享增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、城建税及教育费附加等收入，仍在设区市统一缴纳，作为设区市收入。（8）实行省直管县财政体制后，各设区市不得再出台任何集中直管县收入的体制政策。上述政策影响了市级财政收入的增长，具体可见表1。
可见，市本级及非直管县的财政收入增长速度都低于直管县。“省直管县”财政体制是权力与利益的再分配，短期内会在某种程度上影响到地级市的积极性。会产生两种行为：第一，市级不肯放权；第二，市级与县级争利。
2、财政支出刚性。当然，市级政府也可以相应地卸掉一部分支出责任，在理顺省与市、县支出责任的基础上，县不得要求市分担应属自身事权范围内的支出责任。河北省政府对此有具体的规定：一是配套基数的核定。各设区市财政应承担的为省直管县配套资金以2008年为基数，定额上解省财政，省财政再补助省直管县继续用于相关专款配套或原政策规定支出。二是统一省对直管县新增配套资金政策。由于设区市不再承担直管县的支出责任，省财政对直管县配套比例适当高于与其财力水平相当的一般县配套比例。三是与非税收入相对应支出责任调整。对设区市按比例分享非税收入的，市级仍承担相应的支出责任。省直管县后，设区市原则上不再承担直管县其他支出责任，但鼓励其继续支持直管县发展。
但是，必须看到，“省直管县”后，这种关系的调整势必导致市、县在收入上争权，支出上弃权，加上市级财政原来承担的区域性公共管理事务与公共品供应的成本补偿出现困难，导致实际财政仍然居高不下，呈刚性趋势，并有可能引发区域性公共品供给危机。
3、财政管理尴尬。就财政管理而言，河北省政府要求各地：直管县直接向省财政厅报送本地财政结算有关资料，并抄报设区市财政局。省财政直管县的预算和决算暂时仍作为所属设区市总预算和决算的组成部分，汇总纳入设区市政府总预算（决算）草案报同级人民代表大会或其常委会审议通过。
当前行政管理采取的是省管市、市管县，而财政实行省管县后，县级政府越过了市级。但由于行政体制没有同步改革，除财政部门外，各地市党政领导机构及部门单位仍在履行全市性事权。而财政权的架空，无疑会直接影响到行政管理权的实施，使市级处于尴尬境地。
二、市级财政之惑
1、市级政府的去留问题。如果说，根据《宪法》关于地方政府构成之规定，五级政府有违宪之嫌。那么，根据《预算法》中“一级政府，一级财政”之规定，跨过地级市，在预算体制上实行省直管县确有违法之实。令人尴尬的是，在我国许多的法律、法规和政策性文件中，地级市的管理权限得到了明确的承认和体现。而声势浩大的省直管县财政体制改革事实上还缺乏法律、法规方面的支持。市级政府有存在的必要吗？改革的最终方法是不是取消市级政府？
2、市级政府财政权利的取舍。完全取消市级财政管理权，有可能导致政府层级间因利益分配失衡而引起的震荡。如果继续保持市级财政对县（市）级财政的管理权，即便是间接的管理权，那省直管县到底是为县级脱困还是为地市级减负？是否会因衍生大量的交易成本而最终产生强烈的路径依赖和锁定效应？ 3、市级政府债务如何化解。改革必须在产权清晰的框架下推进。当改革各方都看不到清晰的成果愿景，就无法产生激励相容效果。当前若干省份财政省直管也确实涉及到了政府间债务的化解。问题的关键是，我国政府债务主体早已突破政府之间这个界限，国外财团、国内私企、个体老板等都已忝列之中。省政府是否直管县级非政府间的债务？市级政府债务在减少了财政管理权的情况下如何化解？
4、市级财政如何应对县级政府的激烈竞争。原来县级财政因层级问题不能向省直接争取的项目和资金现在可以与市级一样直接申报和争取；随着县级财政实力的增强和管理权限的扩大，其对市级经济的挑战及与市在政策、项目、资源、人才等方面的争夺将不可避免，地级市将面临更加激烈的外部竞争。
三、市级财政之路
“省直管县”对于市级财政而言既是一次重大挑战，也是一个重要机遇。当前出现问题的根本原因在于中央与省级政府以及省与省以下政府间事权界定模糊、财力与事权不匹配的情况下，作为省与县“中间层次”的市级政府暂时出现的不适应和行为滞后反应。结合保定市实际，本文认为，实际财政未来的出路主要有以下方面。
1、提高省级政府财政保障能力和管理能力。省市县财政是我国地方财政的主体。1994年的分税制改革，明晰了中央与地方的分配关系，但是地方各级财政关系尚未理顺，造成了越到基层财政越困难的局面。省作为地方最高行政主体，在健全和完善地方各级分税制财政方面具有决定性的作用。
首先省级政府要确定省、市、县三级政府的财政体制，理顺和规范三级政府之间的财政分配关系。“省直管县”财政体制要求省级财政具备相当强的财政实力来提供资金支持县域经济的发展以及市级财政的正常职能的履行。因此，省级财政要在调动下级政府积极性的同时夯实本级财政。
2、加大市（地）级财政的退出维度。“省直管县”财政体制改革毫无疑问地削弱了市级财政的管辖权和自主权，使市级财政成为与县级财政地位平等的有相对独立性的利益实体。县级财政运转基本上与市财政没有联系而由省财政随时掌握和处理，同时这也使得市财政收入来源有了限定的范围，减少了可用财力，为保证承担职责的履行和社会事业的正常发展，市级财政唯有自力更生，做强本身。在这种体制下，市级财政的工作思路、工作重点、工作方法都必须要有一个重大转变，要将过去对下级财政的关注和管理退出到城市管理上来，要逐步集中主要精力本级发展经济、培植市本级财源和新的经济增长点，确保财政收入的稳步增长。
3、转变市级财政的工作重心。市级财政要不断推进中心城市的建设、拓展中心城市功能、增强中心城市实力。财政省直管县后，市、县为独立的经济主体，市级财源将完全依赖中心城市。因此，地级市应该充分利用这种联系和作为区域中心城市的自身优势，来强化自身的聚集功能，从而增强自身的发展实力、辐射和服务区域的能力。
保定市是国家历史文化名城，京津冀地区中心城市之一。《总体规划》实施要以科学发展观为指导，坚持经济、社会、人口、环境和资源相协调的可持续发展战略，统筹做好保定市城市规划、建设和管理的各项工作。要按照合理布局、集约发展的原则，推进经济结构调整和发展方式转变，不断增强城市综合实力和可持续发展能力，完善公共服务设施和城市功能，加强城市生态环境治理和保护，逐步把保定市建设成为经济繁荣、社会和谐、生态良好、特色鲜明的现代化城市。
4、合理划分事权，以事权确定财权。应根据公共商品的层次性理论和供给效率来划分各级政府的职能，确定其事权和支出范围，凡属于国家事务的事权，应划归中央级；凡属于省级事务的，应划归省一级；凡属于市县事务的，应划归市县一级。市级财政支出应主要服务于政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，主要负责提供市级公共安全、机关运转、公共服务、公共工程、公益企业方面的财政支出。
（注：本文属保定市哲学社会科学规划研究项目201002043《省直管县财政体制对保定市市级财政影响分析》。）
【参考文献】
[1] 朱柏铭：关于省直管县财政体制的思考[J].中国财政，2006（6）.
[2] 贾康等：地方财政问题研究[M].经济科学出版社，2004.
[3] 傅光明：论省直管县财政体制[J].经济研究参考，2006（33）.
[4] 张占斌：省直管县的新走向[J].决策，2006（1）.
[5] 刘凌波：“省管县”财政体制改革的时间与思考[J].宏观经济管理，2005（10）.
【关键词】 省直管县 财政体制 困境 出路
近些年来，我国行政管理体制中地方层次过多问题尤其是“市管县”体制久为理论界所诟病。尤其是随着市场经济体制的建立和政府职能的转换，政府间财权与事权严重不对称问题严重制约了县域经济的发展。因此，改革财政管理层级，规范政府间财政关系，完善“半拉子”分税制改革已是势在必行。2009年中央1号文件又进一步明确提出要推进省直接管理县财政体制改革。随后，财政部公布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出了在2012年底前，力争除民族自治地区外全面推进“省直管县”财政改革。然而，在实际运行过程中，“省直管县”财政体制对市级财政的挑战和冲击尚未引起各级的足够关注，许多市级财政部门本身也缺乏应有的思考，影响了市级财政职能的充分发挥和市域经济社会的协调发展。
一、市级财政之困
省直管县财政改革是强县战略的重要举措，这是深化行政管理体制改革的重大举措，对于推进县域经济发展具有十分重要的意义。按照中央政府的政策初衷，随着各种经济与社会管理权力下放到县，增强了县级政府的调控能力，直接推动了县域经济的发展。但是，随着省直管县财政体制的运行，出现了一些新情况和新问题，引发了市级财政运行的困境。
1、财政收入减少。“省直管县”不仅是行政层次的调整，更是一次大规模的权力与利益的再分配。以“省直管县”财政体制改革为例，取消市对县的财政管理权，由省直接对县，这势必减少了市级政府的财政收入。河北省出台省直管县政策中，关于政府间财政收入的划分有如下规定。
实行省直管县财政体制后，设区市原则上不再分享直管县的财政收入，但保留上年度财政收入分享基数。在各直管县征收的财政收入，各级财政分享范围和比例调整为：（1）增值税的分享范围与比例。按属地征收，中央分享75%，省分享10%，直管县分享15%。（2）营业税的分享范围与比例。参股银行的地方金融业务营业税，仍作为省级固定收入。除此之外的地方营业税，直管县分享100%。（3）企业所得税的分享范围与比例。铁路运输、国家邮政之外的企业所得税为中央、省、直管县共享收入，按属地征收入库，各级分享比例为：中央分享60%，省分享20%，直管县分享20%。（4）个人所得税的分享范围与比例。按属地征收，个人所得税由中央、省、直管县按比例分享，中央分享60%，省分享10%，直管县分享30%。（5）资源税的分享范围与比例。按属地征收，资源税由省、直管县按比例分享，省分享60%，直管县分享40%。（6）除上述税收和中央原固定收入外的其他各项税收收入，按属地征收，全部为直管县本级收入。（7）跨县（市、区）经营，现行不能在县级独立纳税、统一在设区市纳税的企业缴纳的市以下分享增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、城建税及教育费附加等收入，仍在设区市统一缴纳，作为设区市收入。（8）实行省直管县财政体制后，各设区市不得再出台任何集中直管县收入的体制政策。上述政策影响了市级财政收入的增长，具体可见表1。
可见，市本级及非直管县的财政收入增长速度都低于直管县。“省直管县”财政体制是权力与利益的再分配，短期内会在某种程度上影响到地级市的积极性。会产生两种行为：第一，市级不肯放权；第二，市级与县级争利。
2、财政支出刚性。当然，市级政府也可以相应地卸掉一部分支出责任，在理顺省与市、县支出责任的基础上，县不得要求市分担应属自身事权范围内的支出责任。河北省政府对此有具体的规定：一是配套基数的核定。各设区市财政应承担的为省直管县配套资金以2008年为基数，定额上解省财政，省财政再补助省直管县继续用于相关专款配套或原政策规定支出。二是统一省对直管县新增配套资金政策。由于设区市不再承担直管县的支出责任，省财政对直管县配套比例适当高于与其财力水平相当的一般县配套比例。三是与非税收入相对应支出责任调整。对设区市按比例分享非税收入的，市级仍承担相应的支出责任。省直管县后，设区市原则上不再承担直管县其他支出责任，但鼓励其继续支持直管县发展。
但是，必须看到，“省直管县”后，这种关系的调整势必导致市、县在收入上争权，支出上弃权，加上市级财政原来承担的区域性公共管理事务与公共品供应的成本补偿出现困难，导致实际财政仍然居高不下，呈刚性趋势，并有可能引发区域性公共品供给危机。
3、财政管理尴尬。就财政管理而言，河北省政府要求各地：直管县直接向省财政厅报送本地财政结算有关资料，并抄报设区市财政局。省财政直管县的预算和决算暂时仍作为所属设区市总预算和决算的组成部分，汇总纳入设区市政府总预算（决算）草案报同级人民代表大会或其常委会审议通过。
当前行政管理采取的是省管市、市管县，而财政实行省管县后，县级政府越过了市级。但由于行政体制没有同步改革，除财政部门外，各地市党政领导机构及部门单位仍在履行全市性事权。而财政权的架空，无疑会直接影响到行政管理权的实施，使市级处于尴尬境地。
二、市级财政之惑
1、市级政府的去留问题。如果说，根据《宪法》关于地方政府构成之规定，五级政府有违宪之嫌。那么，根据《预算法》中“一级政府，一级财政”之规定，跨过地级市，在预算体制上实行省直管县确有违法之实。令人尴尬的是，在我国许多的法律、法规和政策性文件中，地级市的管理权限得到了明确的承认和体现。而声势浩大的省直管县财政体制改革事实上还缺乏法律、法规方面的支持。市级政府有存在的必要吗？改革的最终方法是不是取消市级政府？
2、市级政府财政权利的取舍。完全取消市级财政管理权，有可能导致政府层级间因利益分配失衡而引起的震荡。如果继续保持市级财政对县（市）级财政的管理权，即便是间接的管理权，那省直管县到底是为县级脱困还是为地市级减负？是否会因衍生大量的交易成本而最终产生强烈的路径依赖和锁定效应？ 3、市级政府债务如何化解。改革必须在产权清晰的框架下推进。当改革各方都看不到清晰的成果愿景，就无法产生激励相容效果。当前若干省份财政省直管也确实涉及到了政府间债务的化解。问题的关键是，我国政府债务主体早已突破政府之间这个界限，国外财团、国内私企、个体老板等都已忝列之中。省政府是否直管县级非政府间的债务？市级政府债务在减少了财政管理权的情况下如何化解？
4、市级财政如何应对县级政府的激烈竞争。原来县级财政因层级问题不能向省直接争取的项目和资金现在可以与市级一样直接申报和争取；随着县级财政实力的增强和管理权限的扩大，其对市级经济的挑战及与市在政策、项目、资源、人才等方面的争夺将不可避免，地级市将面临更加激烈的外部竞争。
三、市级财政之路
“省直管县”对于市级财政而言既是一次重大挑战，也是一个重要机遇。当前出现问题的根本原因在于中央与省级政府以及省与省以下政府间事权界定模糊、财力与事权不匹配的情况下，作为省与县“中间层次”的市级政府暂时出现的不适应和行为滞后反应。结合保定市实际，本文认为，实际财政未来的出路主要有以下方面。
1、提高省级政府财政保障能力和管理能力。省市县财政是我国地方财政的主体。1994年的分税制改革，明晰了中央与地方的分配关系，但是地方各级财政关系尚未理顺，造成了越到基层财政越困难的局面。省作为地方最高行政主体，在健全和完善地方各级分税制财政方面具有决定性的作用。
首先省级政府要确定省、市、县三级政府的财政体制，理顺和规范三级政府之间的财政分配关系。“省直管县”财政体制要求省级财政具备相当强的财政实力来提供资金支持县域经济的发展以及市级财政的正常职能的履行。因此，省级财政要在调动下级政府积极性的同时夯实本级财政。
2、加大市（地）级财政的退出维度。“省直管县”财政体制改革毫无疑问地削弱了市级财政的管辖权和自主权，使市级财政成为与县级财政地位平等的有相对独立性的利益实体。县级财政运转基本上与市财政没有联系而由省财政随时掌握和处理，同时这也使得市财政收入来源有了限定的范围，减少了可用财力，为保证承担职责的履行和社会事业的正常发展，市级财政唯有自力更生，做强本身。在这种体制下，市级财政的工作思路、工作重点、工作方法都必须要有一个重大转变，要将过去对下级财政的关注和管理退出到城市管理上来，要逐步集中主要精力本级发展经济、培植市本级财源和新的经济增长点，确保财政收入的稳步增长。
3、转变市级财政的工作重心。市级财政要不断推进中心城市的建设、拓展中心城市功能、增强中心城市实力。财政省直管县后，市、县为独立的经济主体，市级财源将完全依赖中心城市。因此，地级市应该充分利用这种联系和作为区域中心城市的自身优势，来强化自身的聚集功能，从而增强自身的发展实力、辐射和服务区域的能力。
保定市是国家历史文化名城，京津冀地区中心城市之一。《总体规划》实施要以科学发展观为指导，坚持经济、社会、人口、环境和资源相协调的可持续发展战略，统筹做好保定市城市规划、建设和管理的各项工作。要按照合理布局、集约发展的原则，推进经济结构调整和发展方式转变，不断增强城市综合实力和可持续发展能力，完善公共服务设施和城市功能，加强城市生态环境治理和保护，逐步把保定市建设成为经济繁荣、社会和谐、生态良好、特色鲜明的现代化城市。
4、合理划分事权，以事权确定财权。应根据公共商品的层次性理论和供给效率来划分各级政府的职能，确定其事权和支出范围，凡属于国家事务的事权，应划归中央级；凡属于省级事务的，应划归省一级；凡属于市县事务的，应划归市县一级。市级财政支出应主要服务于政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，主要负责提供市级公共安全、机关运转、公共服务、公共工程、公益企业方面的财政支出。
（注：本文属保定市哲学社会科学规划研究项目201002043《省直管县财政体制对保定市市级财政影响分析》。）
【参考文献】
[1] 朱柏铭：关于省直管县财政体制的思考[J].中国财政，2006（6）.
[2] 贾康等：地方财政问题研究[M].经济科学出版社，2004.
[3] 傅光明：论省直管县财政体制[J].经济研究参考，2006（33）.
[4] 张占斌：省直管县的新走向[J].决策，2006（1）.
[5] 刘凌波：“省管县”财政体制改革的时间与思考[J].宏观经济管理，2005（10）.