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编者按：罗马建成，非一日之功。当前我国城乡之间、区域之间、校际之间的教育发展水平存在较大差距，且有着进一步拉大的趋势。与基础薄弱学校、农村学校相比，所谓的示范校、优质学校等有着无与伦比的优势，其中一个主要方面就是拥有一流的师资。薄弱校不经过多年的积淀很难发展成为优质学校；薄弱校的新教师，甚至包括其骨干教师都很难在短期内成为优秀教师；优秀教师团队的培养也是如此。鉴于此，很多地方教育行政部门先后制定了旨在通过均衡配置师资促进教育均衡发展的教师流动政策。但各地当前的教师流动政策究竟能起到多大作用；各地制定的政策有哪些不足和亮点，将来的教师流动政策应当怎么制定；要想更好地实现教育均衡，是否还要通过综合性更强、倾斜度更大的举措？这些问题，值得我们进一步深入思考。为此，本刊特邀北京教育科学研究院郝保伟和北京师范大学吴蔚分享他们的研究发现。
促进教师流动已经成为我国各地区推动教育均衡发展的重要举措之一，北京、江苏、安徽等各地纷纷出台了教师流动政策，以期通过均衡配置师资，实现教育均衡发展和教育公平。然而，教师流动政策是有其自身能力限度的，其能否担负起这一价值目标的“重任”，受到诸多因素的影响与制约。分析影响、制约教师流动政策的因素，对于科学、合理界定教师流动政策的内容和目标具有重要意义。
一、教育政策及其能力限度
教育政策的能力限度是指教育政策作为政府调控教育的手段在调控教育问题时所能实现的范围和程度。从学理上分析，任何教育政策都指向特定的教育问题，有其发挥调控作用的范围和程度，有着明确的预期目标。“尽管这种范围可能是模糊的，不如自然科学领域那样清晰，但确实是存在的。”教育政策实践活动亦是如此。教育政策的能力限度，表现为两个方面，一是某一教育政策所能施加影响的范围，二是对某一教育问题的调控所能达到的程度。教育政策的能力限度，受到来自教育系统内外部诸多因素的影响与制约。
教师流动政策作为一项具体的教育政策，对教师流动问题和教育均衡发展的影响有着一定的广度和深度。分析影响和制约教师流动的诸多因素，对于合理界定教师流动政策的目标与价值定位、科学界定教师流动政策的内容要素、确保教师流动政策发挥实效等具有重要的政策实践意义。
二、影响教师流动政策能力限度的因素分析
教师流动政策涉及对现行教师管理体制的突破，涉及众多相关者的利益，因而其能力限度、执行效果都不可避免地受到这些因素的影响与制约。同时，教师流动政策自身内容的规定性、执行落实过程的管理也在很大程度上影响着其政策效果的发挥和政策目标的实现。
1.现行教师管理体制阻碍着教师流动
（1）教师聘任制阻碍着教师流动
依据《中华人民共和国教师法》，教师和学校签订的是聘任合同，是一种劳动合同关系，双方法律地位平等，而教育行政部门和教师并无直接的法律关系，因此没有权力直接要求教师参加流动。教育行政部门出台教师流动政策强行要求教师流动，违反了教师聘任合同制的内容，损害了教师的合法权益，使得教师处于不利地位。所以，若强制推行教师流动政策，势必造成学校和教育行政部门违约、违法，教师可以拿起法律的武器维护自身的权益。
（2）现行中小学教师编制制度和编制标准制约着教师流动
在当前教师编制标准下和各级教育行政部门对中小学教师的管理实践中，广大中小学普遍存在编制偏紧的问题，“一个萝卜一个坑”，甚至“一个萝卜几个坑”。因此，现实情况往往是优质学校难以派出教师参加流动，普通学校也没有岗位安排流动进来的教师。所以，在编制如此紧张的情况下，无论是优质学校还是普通学校，在教师流动上都面临着这一瓶颈。优质学校派出了骨干教师参与流动，其工作岗位由谁来顶替，对校长来说是不小的管理难题。
（3）相对固定的学校岗位比例结构制约着教师流动
现行的聘任制是按岗位设置来管理的。学校教师的各级各类岗位设置比例是相对固定的，与学校教师的职称结构、绩效工资密切相关。若接收流动过来的教师，而学校却不能提供与其职称相应的岗位，造成高职低聘现象，既影响流动教师的工资收入，也会影响他们的工作积极性。岗位设置制度给学校的管理和教师个人的发展带来诸多难题，这在一定程度上制约着学校和教师参与流动的积极性。
2.教师频繁流动给学校管理与教学带来一定冲击，优质学校参与的动力不足
（1）优质学校派出骨干教师参与流动的动力不足
在教师流动政策的执行过程中，优质学校存在着选派骨干教师参与流动的动力不足问题。据在北京市的调研，许多城镇名校的校长明确表示，他们不愿意派出自己的骨干教师，也难以派出骨干教师。究其原因，除了编制紧张，没有机动编制之外，更为重要的一个原因是，骨干教师的流出，即便周期不长，也会起到稀释学校优质师资的作用，影响优质学校的教育教学工作。所以优质学校对教师流动政策的认可度较低。
（2）流动比例过大给学校的日常管理和长远发展带来负面冲击
教师队伍较大比例的流进流出，不仅给学校的日常管理带来较大难度，也违背了教师队伍建设的规律，会使学校的师资队伍建设缺乏长远规划，影响学校培养师资队伍的积极性。从长远来看，必将不利于学校的战略发展。
（3）教师频繁流动给学校文化的传承带来影响
教师既是学校文化的创造者，也是学校文化的承载者、延续者，教师频繁流动，会对学校的文化带来不良冲击。这是因为学校文化的形成需要较长时间的积淀，若教师大比例、频繁地流出流入，势必冲击学校文化的整体性、稳定性。长此以往，会对学校的校园文化建设产生非常不好的影响，使学校缺乏文化积淀，难以形成办学特色，成为没有文化、没有生气与活力的“流水线工厂”。
（4）频繁更换教师必将影响学生的学业
除了流动教师适应新学生之外，还存在学生适应新教师的问题。如果学段中途更换新教师，学生在心理上对新教师的接纳程度、接纳时间的长短，以及对新教师管理风格、教法的适应、自己学法的调整等等都是必须考虑的问题，若教师和学生双方磨合不当或者时间过长，都将影响教育教学效果，影响师生关系，影响学生的学习成绩和成长。 3.交通、生活、家庭、适应新环境等问题影响着教师参与流动工作
调研发现，除非施以一定程度的诱惑或强制，很少有骨干教师会主动申请参加流动。在名校、示范学校、城区学校，教师的社会地位高，工作条件好，待遇高，生源质量高，教学容易出成绩；在进修、在职读研、出国考察等方面有更好的机会；子女入学也有优惠条件等。而这些条件是普通学校、农村学校教师所不具备的。再加上路途遥远、条件艰苦、家庭情况等，优质学校、城镇学校的教师不愿意流动到工作条件差的学校。在将流动与评优评职挂钩的情况下，有的教师宁愿不评高一级职称，也不愿意流动到薄弱学校、农村学校和山区学校。
（1）不论是区域内流动，还是跨区域流动，交通与住宿都是一个显著的问题。交通成本高，住宿不便，直接影响着教师的工作心态和成效。加上参与流动的教师一般为中青年骨干教师，都面临着“上有老，下有小”的家庭状况，他们一旦被派到较远的学校工作，就难以照顾家中老人的生活和孩子的学业。长时间在外支教也会影响夫妻双方的感情，影响家庭稳定。
（2）城乡之间、校际之间存在差异，学校间的校园文化、教研文化、生源质量、社会资本、家长素质等也都存在较大差异。新到一所学校，参与流动的教师和新领导之间、和新同事之间，尤其是和新学生之间，都需要较长时间的磨合和相互适应。流动的教师在短期内难以适应学校的一切，至少需要半年的磨合时间才能适应新的环境，逐步融入到学校的主流文化之中。
（3）兼职支教，城乡中小学“手拉手”，参与的教师都属于兼职流动。在当前编制紧张的情况下，他们不但要保证自己学校的工作量，还要额外担负支教和“手拉手”的任务。这无疑会造成这些教师的超负荷运转。
（4）参与流动的教师在普通学校或者农村校工作，由于生源质量、学校文化、资源和各种进修学习机会等各种因素，其专业发展可能停滞，甚至倒退；流动结束回到原学校时，很可能已经难以胜任原学校的教育教学工作，或者难以再评上高一级职称。还存在一种情况，部分流动的教师在流入学校的任教学科与原来所教学科不一致，这种现象更会阻碍这些教师的可持续专业发展。
4.教师流动政策本身的完善程度、执行过程的管理等影响着其政策效力的发挥
教育政策内容，从根本上决定着教育政策的实效。就教师流动政策而言，其内容包括流动的对象、流动的比例、流动的性质、流动年限、流动范围、激励措施等要素。仅以流动对象为例，若界定为区级及以上骨干教师，则参与流动的教师的规模就比较小；若界定为全体专任教师，则流动的规模就比较大。而流动比例同样影响着流动的规模，这些要素都直接决定着流动政策的影响力和预期实效。
除了政策内容本身，政策执行过程也直接决定着政策的实效。影响教师流动政策执行过程的因素有政策执行者的素质；政策各利益相关者的态度和责权利关系，包括各级教育行政部门、流出学校、流入学校、流动教师本人及其家属、流入学校的教师和学生等；政策执行过程的监督管理及落实情况；执行过程中流动政策与其他教育政策之间的统筹协调等。
三、对教师流动政策的目标、价值定位的思考
1.社会经济发展的非均衡性和教育体制、教育政策的不完善性共同导致了教育的非均衡发展，包括师资配置的不均衡
实际上，师资配置的不均衡只是加剧了教育的非均衡发展，而并非导致教育在区域之间、校际之间非均衡发展的核心要素。区域之间、城乡之间社会经济发展不平衡是我国的基本国情和客观事实。东部、中部、西部之间存在较大差距。同一地区内的不同区域之间，社会经济发展水平差距也较为明显。社会经济的发展是教育发展的基础和动力，其发展差距从根本上决定了区域教育发展的非均衡性。
在体制和政策层面上，教育资源投入的倾斜直接导致了城乡之间、区域之间、校际之间发展的差距。我国基础教育“由地方负责、分级管理”的管理体制，将基础教育尤其是义务教育发展的主要责任推给了地方政府，尤其是县级城府，这往往导致富裕的省份、富裕的县市地区其对教育的投入能力较强，教育发展较快，大大领先于落后地区。
“重点校”政策是导致校际发展差距的直接政策原因。我国基础教育“重点校”政策由来已久。从1952年到20世纪90年代，国家出台了一系列关于“重点校”建设的政策，全国各省市自治区都先后形成了一大批重点小学、重点中学。重点中小学分布集中于县及县以上的大中城市，包括国家级重点校、省市级重点校、县级重点校、行业重点校等等，不一而足。
“重点校”是在教育资源稀缺的情况下，将公共教育资源集中向部分学校倾斜，以推动其办学条件的极大改善和教育质量的提高，使其能为培养顶尖人才的上一级学校输送更优质的生源，同时打造一批具有辐射作用的“示范校”。因此，在有关建立重点中小学的政策文件中，都对重点学校的人员配置、教育经费投入、办学条件、教育教学管理等做出了十分明确的倾斜性规定。“重点校”政策扩大和加剧了基础教育的不均衡，与政府公平地分配公共教育资源、提供均等化教育服务的基本职能相违背，是基础教育群体间入学机会不公平，尤其接受优质教育机会不均等的制度原因。长久以来，这些“重点校”利用政策的偏爱，累积了无以伦比的“资本”，而这些因素的累积，其中包括优质师资，反过来又进一步强化了这种累积效应，进一步拉大了与其他学校的发展差距。
2.均衡配置师资是促进教育均衡发展的有效手段，但不是唯一手段，不能从根本上实现教育均衡发展的目标
导致教育非均衡发展的因素是复杂的、交织的，既有历史的遗留因素，也有现实政策的助推。社会经济发展的非均衡性是导致教育非均衡发展的根本原因；行政主导体制下，对各种教育资源的非均衡配置是导致校际间发展不平衡的政策性原因。影响教育质量的因素有很多，地域文化、校园文化、师资水平、办学条件、生源质量等都是影响教育质量的因素，而教师只是其中的一个因素。优质教育质量是众多因素共同发挥作用的结果，优质师资并不等于优质教育。从长远来看，政府在继续保持教育投入稳定增长的情况下，均衡、协调地配置各种教育资源，有利于实现教育均衡发展。若仅让教师阶段性地流动起来，没有教育管理体制一体化、经费保障水平一体化、办学条件一体化、教师编制一体化、教师待遇一体化、生源配置均衡化等配套措施，很难真正实现均衡发展。 3.教师流动政策难以根除愈演愈烈的“择校热”
“择校热”高烧不退的深层次“热因”是应试教育的指挥棒下优质教育资源的稀缺。区域之间、校际之间优质教育资源配置失衡、不合理，优质中小学数量有限，难以满足家长和学生的需求。如前所述，优质师资并不必然等于优质教育，即是说仅有好的老师并不必然就能产生好的教育质量。家长们“择”的并不仅仅是优质师资，还包括良好的校园文化、一流的硬件设备以及学校的声誉等。因此，指望通过教师流动政策遏制“择校热”，恐怕只是杯水车薪。
4.提高教师流动政策的科学性、民主性，加强对执行过程的监督与评估
影响教育政策能力限度的因素并非仅仅体现在执行环节，在政策执行之前的各个环节就已然存在诸多限制因素。政策内容本身就是一个非常重要的因素。因此，要通过提升决策的科学化和民主化水平，科学、合理地界定教师流动政策的要素。民主化一方面是为了“集智”，提高政策的科学性，另一方面是为了给各方利益相关者表达的渠道，完善政策内容，提升后续政策执行的效率。教师流动政策的要素主要包括流动对象、流动性质、流动比例、流动范围、流动时限、激励措施、保障措施等，这些要素内容的不同界定，直接决定着教师流动政策的内容、影响范围和预期成效等。
当地教育行政部门、流出校和流入学校要切实加强对流动教师的管理与考核工作，实施过程管理，定期考核。各级教育行政部门要做好资金、政策等方面的激励和保障工作，协调好教师流动政策与其他相关政策的统筹关系，确保教师流动政策运行顺畅，要强化对教师流动政策执行过程的监督与评估，明确自身、学校和教师本人的责、权、利，提高政策执行过程中的信息透明度，完善政策执行的责任追究制度。流出校要加强责任意识，甘于奉献，派出真正的骨干教师，加强和流出教师的联系，做好指导与支援工作，解除其后顾之忧，使其在流入学校能够真正发挥引领和辐射作用。流入学校要合理安排流动教师的工作量和工作岗位，做好住宿、交通等后勤保障，确保流入教师缩短对新环境的适应期，尽快融入新环境，卓有成效地开展工作。
本文系作者主持的北京市教育科学“十一五”规划重点课题“北京市中小学教师区域流动制度研究”的研究成果，课题编号：AIB10217。
参考文献：
[1]姚晓春.论教育政策的能力限度[J].教育理论与实践，2000（5）.
[2]武佩将.公共政策的功能限度研究[J].现代农业科学，2008（4）.
[3]陶青，卢俊勇.对教师流动制的价值批判[J].教育科学研究，2011（7）.
[4]张国庆.公共政策分析[M].上海：复旦大学出版社， 2004.
[5]袁振国.教育政策学[M].南京：江苏教育出版社， 2007.
[6]张振改.教育政策的限度研究[D].上海：华东师范大学，2006.
（作者单位：北京市教育科学研究院）
（责任编辑：孙彦川）
促进教师流动已经成为我国各地区推动教育均衡发展的重要举措之一，北京、江苏、安徽等各地纷纷出台了教师流动政策，以期通过均衡配置师资，实现教育均衡发展和教育公平。然而，教师流动政策是有其自身能力限度的，其能否担负起这一价值目标的“重任”，受到诸多因素的影响与制约。分析影响、制约教师流动政策的因素，对于科学、合理界定教师流动政策的内容和目标具有重要意义。
一、教育政策及其能力限度
教育政策的能力限度是指教育政策作为政府调控教育的手段在调控教育问题时所能实现的范围和程度。从学理上分析，任何教育政策都指向特定的教育问题，有其发挥调控作用的范围和程度，有着明确的预期目标。“尽管这种范围可能是模糊的，不如自然科学领域那样清晰，但确实是存在的。”教育政策实践活动亦是如此。教育政策的能力限度，表现为两个方面，一是某一教育政策所能施加影响的范围，二是对某一教育问题的调控所能达到的程度。教育政策的能力限度，受到来自教育系统内外部诸多因素的影响与制约。
教师流动政策作为一项具体的教育政策，对教师流动问题和教育均衡发展的影响有着一定的广度和深度。分析影响和制约教师流动的诸多因素，对于合理界定教师流动政策的目标与价值定位、科学界定教师流动政策的内容要素、确保教师流动政策发挥实效等具有重要的政策实践意义。
二、影响教师流动政策能力限度的因素分析
教师流动政策涉及对现行教师管理体制的突破，涉及众多相关者的利益，因而其能力限度、执行效果都不可避免地受到这些因素的影响与制约。同时，教师流动政策自身内容的规定性、执行落实过程的管理也在很大程度上影响着其政策效果的发挥和政策目标的实现。
1.现行教师管理体制阻碍着教师流动
（1）教师聘任制阻碍着教师流动
依据《中华人民共和国教师法》，教师和学校签订的是聘任合同，是一种劳动合同关系，双方法律地位平等，而教育行政部门和教师并无直接的法律关系，因此没有权力直接要求教师参加流动。教育行政部门出台教师流动政策强行要求教师流动，违反了教师聘任合同制的内容，损害了教师的合法权益，使得教师处于不利地位。所以，若强制推行教师流动政策，势必造成学校和教育行政部门违约、违法，教师可以拿起法律的武器维护自身的权益。
（2）现行中小学教师编制制度和编制标准制约着教师流动
在当前教师编制标准下和各级教育行政部门对中小学教师的管理实践中，广大中小学普遍存在编制偏紧的问题，“一个萝卜一个坑”，甚至“一个萝卜几个坑”。因此，现实情况往往是优质学校难以派出教师参加流动，普通学校也没有岗位安排流动进来的教师。所以，在编制如此紧张的情况下，无论是优质学校还是普通学校，在教师流动上都面临着这一瓶颈。优质学校派出了骨干教师参与流动，其工作岗位由谁来顶替，对校长来说是不小的管理难题。
（3）相对固定的学校岗位比例结构制约着教师流动
现行的聘任制是按岗位设置来管理的。学校教师的各级各类岗位设置比例是相对固定的，与学校教师的职称结构、绩效工资密切相关。若接收流动过来的教师，而学校却不能提供与其职称相应的岗位，造成高职低聘现象，既影响流动教师的工资收入，也会影响他们的工作积极性。岗位设置制度给学校的管理和教师个人的发展带来诸多难题，这在一定程度上制约着学校和教师参与流动的积极性。
2.教师频繁流动给学校管理与教学带来一定冲击，优质学校参与的动力不足
（1）优质学校派出骨干教师参与流动的动力不足
在教师流动政策的执行过程中，优质学校存在着选派骨干教师参与流动的动力不足问题。据在北京市的调研，许多城镇名校的校长明确表示，他们不愿意派出自己的骨干教师，也难以派出骨干教师。究其原因，除了编制紧张，没有机动编制之外，更为重要的一个原因是，骨干教师的流出，即便周期不长，也会起到稀释学校优质师资的作用，影响优质学校的教育教学工作。所以优质学校对教师流动政策的认可度较低。
（2）流动比例过大给学校的日常管理和长远发展带来负面冲击
教师队伍较大比例的流进流出，不仅给学校的日常管理带来较大难度，也违背了教师队伍建设的规律，会使学校的师资队伍建设缺乏长远规划，影响学校培养师资队伍的积极性。从长远来看，必将不利于学校的战略发展。
（3）教师频繁流动给学校文化的传承带来影响
教师既是学校文化的创造者，也是学校文化的承载者、延续者，教师频繁流动，会对学校的文化带来不良冲击。这是因为学校文化的形成需要较长时间的积淀，若教师大比例、频繁地流出流入，势必冲击学校文化的整体性、稳定性。长此以往，会对学校的校园文化建设产生非常不好的影响，使学校缺乏文化积淀，难以形成办学特色，成为没有文化、没有生气与活力的“流水线工厂”。
（4）频繁更换教师必将影响学生的学业
除了流动教师适应新学生之外，还存在学生适应新教师的问题。如果学段中途更换新教师，学生在心理上对新教师的接纳程度、接纳时间的长短，以及对新教师管理风格、教法的适应、自己学法的调整等等都是必须考虑的问题，若教师和学生双方磨合不当或者时间过长，都将影响教育教学效果，影响师生关系，影响学生的学习成绩和成长。 3.交通、生活、家庭、适应新环境等问题影响着教师参与流动工作
调研发现，除非施以一定程度的诱惑或强制，很少有骨干教师会主动申请参加流动。在名校、示范学校、城区学校，教师的社会地位高，工作条件好，待遇高，生源质量高，教学容易出成绩；在进修、在职读研、出国考察等方面有更好的机会；子女入学也有优惠条件等。而这些条件是普通学校、农村学校教师所不具备的。再加上路途遥远、条件艰苦、家庭情况等，优质学校、城镇学校的教师不愿意流动到工作条件差的学校。在将流动与评优评职挂钩的情况下，有的教师宁愿不评高一级职称，也不愿意流动到薄弱学校、农村学校和山区学校。
（1）不论是区域内流动，还是跨区域流动，交通与住宿都是一个显著的问题。交通成本高，住宿不便，直接影响着教师的工作心态和成效。加上参与流动的教师一般为中青年骨干教师，都面临着“上有老，下有小”的家庭状况，他们一旦被派到较远的学校工作，就难以照顾家中老人的生活和孩子的学业。长时间在外支教也会影响夫妻双方的感情，影响家庭稳定。
（2）城乡之间、校际之间存在差异，学校间的校园文化、教研文化、生源质量、社会资本、家长素质等也都存在较大差异。新到一所学校，参与流动的教师和新领导之间、和新同事之间，尤其是和新学生之间，都需要较长时间的磨合和相互适应。流动的教师在短期内难以适应学校的一切，至少需要半年的磨合时间才能适应新的环境，逐步融入到学校的主流文化之中。
（3）兼职支教，城乡中小学“手拉手”，参与的教师都属于兼职流动。在当前编制紧张的情况下，他们不但要保证自己学校的工作量，还要额外担负支教和“手拉手”的任务。这无疑会造成这些教师的超负荷运转。
（4）参与流动的教师在普通学校或者农村校工作，由于生源质量、学校文化、资源和各种进修学习机会等各种因素，其专业发展可能停滞，甚至倒退；流动结束回到原学校时，很可能已经难以胜任原学校的教育教学工作，或者难以再评上高一级职称。还存在一种情况，部分流动的教师在流入学校的任教学科与原来所教学科不一致，这种现象更会阻碍这些教师的可持续专业发展。
4.教师流动政策本身的完善程度、执行过程的管理等影响着其政策效力的发挥
教育政策内容，从根本上决定着教育政策的实效。就教师流动政策而言，其内容包括流动的对象、流动的比例、流动的性质、流动年限、流动范围、激励措施等要素。仅以流动对象为例，若界定为区级及以上骨干教师，则参与流动的教师的规模就比较小；若界定为全体专任教师，则流动的规模就比较大。而流动比例同样影响着流动的规模，这些要素都直接决定着流动政策的影响力和预期实效。
除了政策内容本身，政策执行过程也直接决定着政策的实效。影响教师流动政策执行过程的因素有政策执行者的素质；政策各利益相关者的态度和责权利关系，包括各级教育行政部门、流出学校、流入学校、流动教师本人及其家属、流入学校的教师和学生等；政策执行过程的监督管理及落实情况；执行过程中流动政策与其他教育政策之间的统筹协调等。
三、对教师流动政策的目标、价值定位的思考
1.社会经济发展的非均衡性和教育体制、教育政策的不完善性共同导致了教育的非均衡发展，包括师资配置的不均衡
实际上，师资配置的不均衡只是加剧了教育的非均衡发展，而并非导致教育在区域之间、校际之间非均衡发展的核心要素。区域之间、城乡之间社会经济发展不平衡是我国的基本国情和客观事实。东部、中部、西部之间存在较大差距。同一地区内的不同区域之间，社会经济发展水平差距也较为明显。社会经济的发展是教育发展的基础和动力，其发展差距从根本上决定了区域教育发展的非均衡性。
在体制和政策层面上，教育资源投入的倾斜直接导致了城乡之间、区域之间、校际之间发展的差距。我国基础教育“由地方负责、分级管理”的管理体制，将基础教育尤其是义务教育发展的主要责任推给了地方政府，尤其是县级城府，这往往导致富裕的省份、富裕的县市地区其对教育的投入能力较强，教育发展较快，大大领先于落后地区。
“重点校”政策是导致校际发展差距的直接政策原因。我国基础教育“重点校”政策由来已久。从1952年到20世纪90年代，国家出台了一系列关于“重点校”建设的政策，全国各省市自治区都先后形成了一大批重点小学、重点中学。重点中小学分布集中于县及县以上的大中城市，包括国家级重点校、省市级重点校、县级重点校、行业重点校等等，不一而足。
“重点校”是在教育资源稀缺的情况下，将公共教育资源集中向部分学校倾斜，以推动其办学条件的极大改善和教育质量的提高，使其能为培养顶尖人才的上一级学校输送更优质的生源，同时打造一批具有辐射作用的“示范校”。因此，在有关建立重点中小学的政策文件中，都对重点学校的人员配置、教育经费投入、办学条件、教育教学管理等做出了十分明确的倾斜性规定。“重点校”政策扩大和加剧了基础教育的不均衡，与政府公平地分配公共教育资源、提供均等化教育服务的基本职能相违背，是基础教育群体间入学机会不公平，尤其接受优质教育机会不均等的制度原因。长久以来，这些“重点校”利用政策的偏爱，累积了无以伦比的“资本”，而这些因素的累积，其中包括优质师资，反过来又进一步强化了这种累积效应，进一步拉大了与其他学校的发展差距。
2.均衡配置师资是促进教育均衡发展的有效手段，但不是唯一手段，不能从根本上实现教育均衡发展的目标
导致教育非均衡发展的因素是复杂的、交织的，既有历史的遗留因素，也有现实政策的助推。社会经济发展的非均衡性是导致教育非均衡发展的根本原因；行政主导体制下，对各种教育资源的非均衡配置是导致校际间发展不平衡的政策性原因。影响教育质量的因素有很多，地域文化、校园文化、师资水平、办学条件、生源质量等都是影响教育质量的因素，而教师只是其中的一个因素。优质教育质量是众多因素共同发挥作用的结果，优质师资并不等于优质教育。从长远来看，政府在继续保持教育投入稳定增长的情况下，均衡、协调地配置各种教育资源，有利于实现教育均衡发展。若仅让教师阶段性地流动起来，没有教育管理体制一体化、经费保障水平一体化、办学条件一体化、教师编制一体化、教师待遇一体化、生源配置均衡化等配套措施，很难真正实现均衡发展。 3.教师流动政策难以根除愈演愈烈的“择校热”
“择校热”高烧不退的深层次“热因”是应试教育的指挥棒下优质教育资源的稀缺。区域之间、校际之间优质教育资源配置失衡、不合理，优质中小学数量有限，难以满足家长和学生的需求。如前所述，优质师资并不必然等于优质教育，即是说仅有好的老师并不必然就能产生好的教育质量。家长们“择”的并不仅仅是优质师资，还包括良好的校园文化、一流的硬件设备以及学校的声誉等。因此，指望通过教师流动政策遏制“择校热”，恐怕只是杯水车薪。
4.提高教师流动政策的科学性、民主性，加强对执行过程的监督与评估
影响教育政策能力限度的因素并非仅仅体现在执行环节，在政策执行之前的各个环节就已然存在诸多限制因素。政策内容本身就是一个非常重要的因素。因此，要通过提升决策的科学化和民主化水平，科学、合理地界定教师流动政策的要素。民主化一方面是为了“集智”，提高政策的科学性，另一方面是为了给各方利益相关者表达的渠道，完善政策内容，提升后续政策执行的效率。教师流动政策的要素主要包括流动对象、流动性质、流动比例、流动范围、流动时限、激励措施、保障措施等，这些要素内容的不同界定，直接决定着教师流动政策的内容、影响范围和预期成效等。
当地教育行政部门、流出校和流入学校要切实加强对流动教师的管理与考核工作，实施过程管理，定期考核。各级教育行政部门要做好资金、政策等方面的激励和保障工作，协调好教师流动政策与其他相关政策的统筹关系，确保教师流动政策运行顺畅，要强化对教师流动政策执行过程的监督与评估，明确自身、学校和教师本人的责、权、利，提高政策执行过程中的信息透明度，完善政策执行的责任追究制度。流出校要加强责任意识，甘于奉献，派出真正的骨干教师，加强和流出教师的联系，做好指导与支援工作，解除其后顾之忧，使其在流入学校能够真正发挥引领和辐射作用。流入学校要合理安排流动教师的工作量和工作岗位，做好住宿、交通等后勤保障，确保流入教师缩短对新环境的适应期，尽快融入新环境，卓有成效地开展工作。
本文系作者主持的北京市教育科学“十一五”规划重点课题“北京市中小学教师区域流动制度研究”的研究成果，课题编号：AIB10217。
参考文献：
[1]姚晓春.论教育政策的能力限度[J].教育理论与实践，2000（5）.
[2]武佩将.公共政策的功能限度研究[J].现代农业科学，2008（4）.
[3]陶青，卢俊勇.对教师流动制的价值批判[J].教育科学研究，2011（7）.
[4]张国庆.公共政策分析[M].上海：复旦大学出版社， 2004.
[5]袁振国.教育政策学[M].南京：江苏教育出版社， 2007.
[6]张振改.教育政策的限度研究[D].上海：华东师范大学，2006.
（作者单位：北京市教育科学研究院）
（责任编辑：孙彦川）