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党的十九大提出要实施乡村振兴战略，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。新疆地处我国西北边陲，是边疆民族地区、脱贫攻坚主战场、反分裂斗争的第一线，也是主要的农牧业区。近年来，随着自治区党委和政府一系列强农、惠民政策的实施，新疆乡村治理发展基础日益巩固，然而新疆乡村治理体系中存在的问题也日益突出。
乡村治理是国家治理的基础和关键，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，对乡村社会稳定有着重要意义。[1]新疆地处我国西北边陲，是边疆民族地区、脱贫攻坚主战场、反分裂斗争的第一线，也是主要的农牧业区，目前尚有约一半的人口生活在农村。因此，新疆乡村治理在推进新疆跨越式发展和长治久安的进程中具有十分重要的意义。党的十九大报告明确要求，要实施乡村振兴战略，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。这是我们党站在新的历史发展阶段，对乡村治理这一重要课题提出的重要要求。本文以新疆喀什地区Z村为例，对其面临的乡村治理体系问题进行考察研究。
新疆喀什地区Z村的乡村治理发展基础
新疆喀什地区Z村是一个以农业为主的大村，该村共有6个村民小组552户2064人，其中农村户籍495户1942人。全村现有实际耕地5140畝，村集体土地2293亩，发包土地2293亩，人均2.62亩。Z村主要种植小麦、玉米、核桃，并重点突出发展核桃业，人均核桃面积1.38亩。目前，全村已100%实现了安居富民房保障，适龄儿童入学率100%，农户水、电、广播电视、网络通讯等也已全覆盖。
1、加强党建引领，稳固组织基石
Z村的治理主体目前主要包括三部分：乡党委、驻村工作队、村“两委”。近年来，在乡党委的安排和驻村工作队的指导下，村党支部对“两委班子”进行调整，配强配齐了“两委班子”，目前村“两委”干部共5名，其中支委会成员3名、村委会成员4名，交叉任职2人;35岁以下3名，大专及以上学历1名，女性1名。日常工作中，村党支部加强政治理论学习，规范落实各项制度，如“四位一体”联席会议制度、周五党员学习制度，坚持“三会一课”和“四议两公开”制度，基本实现了党员干部工作、活动的规范化、制度化、有效推动了支部党建工作。同时，积极壮大党员队伍，仅2019年Z村党支部已培养入党积极分子10名，发展党员3名，不断壮大党组织力量，为党组织输送新鲜血液。
2、维护社会稳定，落实维稳措施
目前，新疆全域已连续三年多未发生暴恐事件，Z村社会稳定基础较好。即便如此，为继续巩固社会稳定的良好局面，Z村驻村工作队、村两委全力维护社会稳定，落实各项维稳措施。一是全方位多角度大宣讲，发挥宣传教育引领作用。以升国旗、农民夜校、村民代表大会、返乡大学生座谈会等活动为契机，加强政策宣讲。二是多层次多领域发声亮剑，发出基层维稳最强音。先后多次召集村全体党员、小学师生、返乡学生、全体村民、宗教人士等不同层面发声亮剑。三是多频次多引导入寺走访，强化宣传促和谐。坚持每周走访清真寺、升国旗，并组织宗教人士座谈会，促进宗教和睦和谐，引导宗教在乡村经济社会发展中发挥更加积极的作用。
3、保障合法利益，共享发展成果
村民利益得到有效保障必然会激发村民参与乡村治理的热情。近年来，Z村稳步落实国家一系列惠民政策，同时也采取了一些符合本地实际的具体措施。一是加强“辍学保控”工作。通过多种场合和入户走访不断进行教育惠民政策宣传，义务教育入学实现了“应入尽入”，全村适龄儿童329人，未发生一例失学辍学情况。二是做好综合社会保障。对低保户和享受低保人员进行全面核实和摸底，确保符合条件的建档立卡贫困户执行最低生活保障政策。落实兜底保障，进行身份标识，精准认定社会保障兜底贫困户，并全部录入低保信息系统。三是及时收缴医疗和养老保险费用，全村共2064人（含贫困人口）参加医疗保险，参保率达到100%，1150人（含115个贫困人口）参加养老保险，参保率达100%。
4、完善基础设施，推动乡村发展
按照“五通七有”标准，Z村已实现通水、通电、通路、通广播电视、通网络，该村办公场地、双语幼儿园、卫生室、文化活动场所等也已全部建设完成并投入使用。在加强村级阵地建设方面，目前，Z村村级阵地占地面积4329平方米，其中办公阵地面积639.48平方米（村办公室、村级文化室、图书阅览室、村级警务室、村干部周转房、群众便民服务中心、值班室等），村委会室外活动场地4085平方米。另外，驻村工作队为Z村安装路灯200余盏，并实现乡村道路硬化全覆盖。
Z村乡村治理体系的问题分析
Z村已发展了较好的乡村治理基础，但在乡村治理体系方面仍面临一些问题，主要有：
1、村民素质水平制约乡村自治发展
虽然近年来党和政府为新疆的乡村基础设施建设和社会建设投入了大量的人力、物力和财力，但就教育资源、文化环境以及就业机会等多个方面而言，城镇都比乡村拥有更强大的吸引力。这种吸引力使得Z村绝大部分的年轻人以及稍有能力的乡村人才都陆续离开农村、逐步融入了城镇。而Z村留守的村民大多国语水平较低、文化素质不高、思想观念保守封闭，欠缺必要的农业生产技术和生产能力。这些因素都造成他们生活水平较为低下，同时缺乏参与乡村治理的意愿与能力。虽然近年来国家推行了一系列精准扶贫、精准脱贫政策，村民生活水平因此获得极大改善，但也使得部分村民养成了等、靠、要的思维模式，自主奋斗的意愿和能力并未形成。
2、法治手段不多导致作用发挥有限
Z村的大部分村民在遇到矛盾纠纷时，一般都会找驻村工作队、村干部或村中较有威望的人来调解，基本不会找警察或律师咨询。这在一定程度上反映出Z村村民对法律的认知和认同还比较有限。普法活动是法治建设的重要手段之一，但脱离实践、脱离现实的宣传却容易导致宣传活动的形式化。Z村在村里的许多地方都设置了法治宣传专栏，农家书屋摆放了多种法治宣传读物，普法宣传活动也常常借助固定的法治宣传日或农民夜校， 在特定场所集中发放宣传材料、专人进行法治知识宣讲，但由于多数村民国语水平不高，文化程度有限，导致村民接受能力有限，实际成效并不理想。 3、文化力量挖掘不足影响德治成效
文化阵地建设是推动德治建设的有效载体。Z村已建成农家书屋、篮球场、文化活动室以及农民大舞台等多种活动场所，文化基础设施基本健全。但各场所的使用率一直不高：农家书屋基本处于闲置状态，一般无人借阅;篮球场的利用率也比较低;文化活动室长期大门紧锁;农民大舞台仅在重大节庆日开展活动。文化设施没有得到充分利用导致文化引领德治效果甚微。除此之外，Z村虽已制定了村规民约，但与Z村实际结合不紧密，可操作性不高，执行力度不大，并没有起到应有的道德约束引导作用。
4、“三治”融合欠缺协同造成保障乏力
党的十九大提出健全自治、法治、德治相融合的“三治融合”乡村治理体系，主要目的在于整合自治、法治、德治的力量资源，合力助推乡村振兴。但目前就Z村“三治融合”的治理体系建设情况来看，三大元素“融合”治理缺乏系统性，融合治理的一体化程度不够，推进乡村治理体系建设的保障乏力。乡村各级治理主体仍然按照以往工作方式开展工作，工作中错位、越位的现象同时存在，并没有形成系统有效的合力，导致治理资源分散弱化。另外，由于基层工作任务重，资源少，村级治理主体通常欠缺融合治理力量和资源的能力。
健全新疆鄉村治理体系的对策建议
1、加大教育投资，提升村民自治能力水平
健全乡村治理体系，最根本的是要提高村民的自治能力水平。要通过教育积极引导村民树立正确的人生观、价值观，从根本上认识到自我努力的重要性，形成自强自立的意识。一方面，要继续加大对农村基础教育的投入力度。公共集体意识是对现代化公民的基本要求，促进教育的现代化才能培养与时俱进的合格公民。[2]因此，政府应该继续加大对新疆乡村中小学以及幼儿园的教育投入，继续通过内招、支教等多种方式保证教育质量，从根本上提升村民素质。另一方面，要加大对现有成年村民的教育培训，为农户、外出务工村民组织基本技能培训，重点提高国语水平，确保村民有信心、有能力掌握基本的科学生产知识和劳动技能。
2、创新宣传模式，全面提升法治保障能力
应充分发挥四老人员、经济带头人、教师等人群的积极作用，形成较为稳定的有影响力、且服务意识强的宣讲队伍。一方面要有重点的宣讲与村民切身利益相关的法律知识，如土地承包法、合同法、婚姻法等等;另一方面，要充分挖掘民族传统文化中的优秀元素，创新宣讲形式，将传统文化、身边事与法治宣传内容相结合，用新颖且易于被村民接受、理解的形式如民族说唱、小品表演等表现出来，定期组织活动，持续发力，真正形成法治宣传的实效。同时，要抓住时机开展法治宣传活动，适时教育引导。特别是在调解乡村发生的相关矛盾纠纷后，要及时对村干部和村民进行相关法律知识的宣讲，让大家从身边事中学习法律、认识法律，确保村民学得懂、用的到。
3、深挖民族文化内涵，推动乡村社会公序良俗发展
习近平总书记指出：“文化是一个国家、一个民族的灵魂。”新疆具有丰富的民族文化和民族风情，要继续加强对民族优秀传统文化的保护与传承力度，并与时代精神紧密结合，开展一系列契合时代精神的乡村传统文化活动，实现传统文化的创新性发展。[3]首先，挖掘与开发乡村的特色文化，保护好传统历史文化，如古建筑、古村落遗址等，激发村民的家风、民风意识。其次，村规民约发挥着 “准法律”的作用，潜移默化中影响着乡村民众的思维观念、价值观养成和行为方式等，有利于加强乡村凝聚力、激发乡村活力。新疆乡村社会文化多元，包括民族风俗习惯、宗族伦理等，这些传统文化资源深深嵌入在乡村民众的生活中，易于被村民理解与接受。但在这个过程中，一定要坚持“去其糟粕、取其精华”的原则，通过严谨的研究和讨论，形成人人都能遵守且自觉遵守的村规民约，推动其发挥道德教化作用。第三，创新德治手段，设计完善的道德制度规则，探索试行“道德银行”等方式方法，在贡献和回报之间建立良性互动机制，科学激励村民自我约束、自我管理。
4、整合治理力量，确保“三治”融合有序推进
“三治”融合的有序推进，有赖于乡村治理力量资源的积极整合，要避免出现层层落实、层层加码等情况，努力形成多主体联动的乡村治理格局。重点要理顺各级治理主体的关系，厘清各个治理主体的职责，在驻村工作队的统筹协调下，积极推动“村两委”回归本位。重点解决上级组织对村级组织检查考核多、部署落实会议多等“行政化”突出问题，为村级组织减负松绑，为村级组织发展自治提供帮助，切实培养村级组织的治理能力，全力推动“三治”融合有序推进。
注释
[1]郑会霞：构建新时代乡村治理体系，http：//theory.people.com.cn/n1/2018/0831/c40531-30262992.html，2018-08-31
[2]贺新春，温淑婷.中国乡村治理存在的问题与对策——以江西省石城县X村为个案[J].老区建设，2019（20）：13-20.
[3]廖林燕.乡村振兴视域下边疆民族地区乡村治理机制创新研究[J].西北民族大学学报（哲学社会科学版），2018（01）：P12.
参考文献
[1]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[R].北京：人民出版社，2017.
[2]中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见[N].人民日报，2018-01-02.
[3]肖唐镖.近十年我国乡村治理的观察与反思[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2014，53（06）.
[4]徐勇.乡村治理的中国根基与变迁[M].北京：中国社会科学出版社，2018.
[5]廖林燕.乡村振兴视域下边疆民族地区乡村治理机制创新研究[J].兰州：西北民族大学学报，2018（01）.
作者简介
刘 静 中共新疆维吾尔自治区委员会党校讲师，研究方向为行政学、社会治理
乡村治理是国家治理的基础和关键，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，对乡村社会稳定有着重要意义。[1]新疆地处我国西北边陲，是边疆民族地区、脱贫攻坚主战场、反分裂斗争的第一线，也是主要的农牧业区，目前尚有约一半的人口生活在农村。因此，新疆乡村治理在推进新疆跨越式发展和长治久安的进程中具有十分重要的意义。党的十九大报告明确要求，要实施乡村振兴战略，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。这是我们党站在新的历史发展阶段，对乡村治理这一重要课题提出的重要要求。本文以新疆喀什地区Z村为例，对其面临的乡村治理体系问题进行考察研究。
新疆喀什地区Z村的乡村治理发展基础
新疆喀什地区Z村是一个以农业为主的大村，该村共有6个村民小组552户2064人，其中农村户籍495户1942人。全村现有实际耕地5140畝，村集体土地2293亩，发包土地2293亩，人均2.62亩。Z村主要种植小麦、玉米、核桃，并重点突出发展核桃业，人均核桃面积1.38亩。目前，全村已100%实现了安居富民房保障，适龄儿童入学率100%，农户水、电、广播电视、网络通讯等也已全覆盖。
1、加强党建引领，稳固组织基石
Z村的治理主体目前主要包括三部分：乡党委、驻村工作队、村“两委”。近年来，在乡党委的安排和驻村工作队的指导下，村党支部对“两委班子”进行调整，配强配齐了“两委班子”，目前村“两委”干部共5名，其中支委会成员3名、村委会成员4名，交叉任职2人;35岁以下3名，大专及以上学历1名，女性1名。日常工作中，村党支部加强政治理论学习，规范落实各项制度，如“四位一体”联席会议制度、周五党员学习制度，坚持“三会一课”和“四议两公开”制度，基本实现了党员干部工作、活动的规范化、制度化、有效推动了支部党建工作。同时，积极壮大党员队伍，仅2019年Z村党支部已培养入党积极分子10名，发展党员3名，不断壮大党组织力量，为党组织输送新鲜血液。
2、维护社会稳定，落实维稳措施
目前，新疆全域已连续三年多未发生暴恐事件，Z村社会稳定基础较好。即便如此，为继续巩固社会稳定的良好局面，Z村驻村工作队、村两委全力维护社会稳定，落实各项维稳措施。一是全方位多角度大宣讲，发挥宣传教育引领作用。以升国旗、农民夜校、村民代表大会、返乡大学生座谈会等活动为契机，加强政策宣讲。二是多层次多领域发声亮剑，发出基层维稳最强音。先后多次召集村全体党员、小学师生、返乡学生、全体村民、宗教人士等不同层面发声亮剑。三是多频次多引导入寺走访，强化宣传促和谐。坚持每周走访清真寺、升国旗，并组织宗教人士座谈会，促进宗教和睦和谐，引导宗教在乡村经济社会发展中发挥更加积极的作用。
3、保障合法利益，共享发展成果
村民利益得到有效保障必然会激发村民参与乡村治理的热情。近年来，Z村稳步落实国家一系列惠民政策，同时也采取了一些符合本地实际的具体措施。一是加强“辍学保控”工作。通过多种场合和入户走访不断进行教育惠民政策宣传，义务教育入学实现了“应入尽入”，全村适龄儿童329人，未发生一例失学辍学情况。二是做好综合社会保障。对低保户和享受低保人员进行全面核实和摸底，确保符合条件的建档立卡贫困户执行最低生活保障政策。落实兜底保障，进行身份标识，精准认定社会保障兜底贫困户，并全部录入低保信息系统。三是及时收缴医疗和养老保险费用，全村共2064人（含贫困人口）参加医疗保险，参保率达到100%，1150人（含115个贫困人口）参加养老保险，参保率达100%。
4、完善基础设施，推动乡村发展
按照“五通七有”标准，Z村已实现通水、通电、通路、通广播电视、通网络，该村办公场地、双语幼儿园、卫生室、文化活动场所等也已全部建设完成并投入使用。在加强村级阵地建设方面，目前，Z村村级阵地占地面积4329平方米，其中办公阵地面积639.48平方米（村办公室、村级文化室、图书阅览室、村级警务室、村干部周转房、群众便民服务中心、值班室等），村委会室外活动场地4085平方米。另外，驻村工作队为Z村安装路灯200余盏，并实现乡村道路硬化全覆盖。
Z村乡村治理体系的问题分析
Z村已发展了较好的乡村治理基础，但在乡村治理体系方面仍面临一些问题，主要有：
1、村民素质水平制约乡村自治发展
虽然近年来党和政府为新疆的乡村基础设施建设和社会建设投入了大量的人力、物力和财力，但就教育资源、文化环境以及就业机会等多个方面而言，城镇都比乡村拥有更强大的吸引力。这种吸引力使得Z村绝大部分的年轻人以及稍有能力的乡村人才都陆续离开农村、逐步融入了城镇。而Z村留守的村民大多国语水平较低、文化素质不高、思想观念保守封闭，欠缺必要的农业生产技术和生产能力。这些因素都造成他们生活水平较为低下，同时缺乏参与乡村治理的意愿与能力。虽然近年来国家推行了一系列精准扶贫、精准脱贫政策，村民生活水平因此获得极大改善，但也使得部分村民养成了等、靠、要的思维模式，自主奋斗的意愿和能力并未形成。
2、法治手段不多导致作用发挥有限
Z村的大部分村民在遇到矛盾纠纷时，一般都会找驻村工作队、村干部或村中较有威望的人来调解，基本不会找警察或律师咨询。这在一定程度上反映出Z村村民对法律的认知和认同还比较有限。普法活动是法治建设的重要手段之一，但脱离实践、脱离现实的宣传却容易导致宣传活动的形式化。Z村在村里的许多地方都设置了法治宣传专栏，农家书屋摆放了多种法治宣传读物，普法宣传活动也常常借助固定的法治宣传日或农民夜校， 在特定场所集中发放宣传材料、专人进行法治知识宣讲，但由于多数村民国语水平不高，文化程度有限，导致村民接受能力有限，实际成效并不理想。 3、文化力量挖掘不足影响德治成效
文化阵地建设是推动德治建设的有效载体。Z村已建成农家书屋、篮球场、文化活动室以及农民大舞台等多种活动场所，文化基础设施基本健全。但各场所的使用率一直不高：农家书屋基本处于闲置状态，一般无人借阅;篮球场的利用率也比较低;文化活动室长期大门紧锁;农民大舞台仅在重大节庆日开展活动。文化设施没有得到充分利用导致文化引领德治效果甚微。除此之外，Z村虽已制定了村规民约，但与Z村实际结合不紧密，可操作性不高，执行力度不大，并没有起到应有的道德约束引导作用。
4、“三治”融合欠缺协同造成保障乏力
党的十九大提出健全自治、法治、德治相融合的“三治融合”乡村治理体系，主要目的在于整合自治、法治、德治的力量资源，合力助推乡村振兴。但目前就Z村“三治融合”的治理体系建设情况来看，三大元素“融合”治理缺乏系统性，融合治理的一体化程度不够，推进乡村治理体系建设的保障乏力。乡村各级治理主体仍然按照以往工作方式开展工作，工作中错位、越位的现象同时存在，并没有形成系统有效的合力，导致治理资源分散弱化。另外，由于基层工作任务重，资源少，村级治理主体通常欠缺融合治理力量和资源的能力。
健全新疆鄉村治理体系的对策建议
1、加大教育投资，提升村民自治能力水平
健全乡村治理体系，最根本的是要提高村民的自治能力水平。要通过教育积极引导村民树立正确的人生观、价值观，从根本上认识到自我努力的重要性，形成自强自立的意识。一方面，要继续加大对农村基础教育的投入力度。公共集体意识是对现代化公民的基本要求，促进教育的现代化才能培养与时俱进的合格公民。[2]因此，政府应该继续加大对新疆乡村中小学以及幼儿园的教育投入，继续通过内招、支教等多种方式保证教育质量，从根本上提升村民素质。另一方面，要加大对现有成年村民的教育培训，为农户、外出务工村民组织基本技能培训，重点提高国语水平，确保村民有信心、有能力掌握基本的科学生产知识和劳动技能。
2、创新宣传模式，全面提升法治保障能力
应充分发挥四老人员、经济带头人、教师等人群的积极作用，形成较为稳定的有影响力、且服务意识强的宣讲队伍。一方面要有重点的宣讲与村民切身利益相关的法律知识，如土地承包法、合同法、婚姻法等等;另一方面，要充分挖掘民族传统文化中的优秀元素，创新宣讲形式，将传统文化、身边事与法治宣传内容相结合，用新颖且易于被村民接受、理解的形式如民族说唱、小品表演等表现出来，定期组织活动，持续发力，真正形成法治宣传的实效。同时，要抓住时机开展法治宣传活动，适时教育引导。特别是在调解乡村发生的相关矛盾纠纷后，要及时对村干部和村民进行相关法律知识的宣讲，让大家从身边事中学习法律、认识法律，确保村民学得懂、用的到。
3、深挖民族文化内涵，推动乡村社会公序良俗发展
习近平总书记指出：“文化是一个国家、一个民族的灵魂。”新疆具有丰富的民族文化和民族风情，要继续加强对民族优秀传统文化的保护与传承力度，并与时代精神紧密结合，开展一系列契合时代精神的乡村传统文化活动，实现传统文化的创新性发展。[3]首先，挖掘与开发乡村的特色文化，保护好传统历史文化，如古建筑、古村落遗址等，激发村民的家风、民风意识。其次，村规民约发挥着 “准法律”的作用，潜移默化中影响着乡村民众的思维观念、价值观养成和行为方式等，有利于加强乡村凝聚力、激发乡村活力。新疆乡村社会文化多元，包括民族风俗习惯、宗族伦理等，这些传统文化资源深深嵌入在乡村民众的生活中，易于被村民理解与接受。但在这个过程中，一定要坚持“去其糟粕、取其精华”的原则，通过严谨的研究和讨论，形成人人都能遵守且自觉遵守的村规民约，推动其发挥道德教化作用。第三，创新德治手段，设计完善的道德制度规则，探索试行“道德银行”等方式方法，在贡献和回报之间建立良性互动机制，科学激励村民自我约束、自我管理。
4、整合治理力量，确保“三治”融合有序推进
“三治”融合的有序推进，有赖于乡村治理力量资源的积极整合，要避免出现层层落实、层层加码等情况，努力形成多主体联动的乡村治理格局。重点要理顺各级治理主体的关系，厘清各个治理主体的职责，在驻村工作队的统筹协调下，积极推动“村两委”回归本位。重点解决上级组织对村级组织检查考核多、部署落实会议多等“行政化”突出问题，为村级组织减负松绑，为村级组织发展自治提供帮助，切实培养村级组织的治理能力，全力推动“三治”融合有序推进。
注释
[1]郑会霞：构建新时代乡村治理体系，http：//theory.people.com.cn/n1/2018/0831/c40531-30262992.html，2018-08-31
[2]贺新春，温淑婷.中国乡村治理存在的问题与对策——以江西省石城县X村为个案[J].老区建设，2019（20）：13-20.
[3]廖林燕.乡村振兴视域下边疆民族地区乡村治理机制创新研究[J].西北民族大学学报（哲学社会科学版），2018（01）：P12.
参考文献
[1]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[R].北京：人民出版社，2017.
[2]中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见[N].人民日报，2018-01-02.
[3]肖唐镖.近十年我国乡村治理的观察与反思[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2014，53（06）.
[4]徐勇.乡村治理的中国根基与变迁[M].北京：中国社会科学出版社，2018.
[5]廖林燕.乡村振兴视域下边疆民族地区乡村治理机制创新研究[J].兰州：西北民族大学学报，2018（01）.
作者简介
刘 静 中共新疆维吾尔自治区委员会党校讲师，研究方向为行政学、社会治理