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2005年11月 21 日，中国的哈尔滨市由于城市水源污染,停止全城供水 4 天，引起全城骚动，人心惶惶，险些引起一场社会危机。事件虽然已经过去，但其中引发的对突发事件的危机管理以及城市公用事业的安全问题，应令国人警惕与思考。
突发事件，一般是指一个国家或地区突然爆发的异常事件，在局部地区或社会领域造成动荡，但在程度上尚未造成全局性的破坏和影响。“危机”一词则来源于医学术语，指人濒临死亡、游离于生死之间的状态。所谓社会危机，是指由于突发事件的爆发，使正常的社会秩序、人民财产安全遭到严重破坏，国家政权的巩固或主权与领土完整受到威胁，整个社会因此而陷于极为紧张、災难性的状态。一般说来，突发事件，只要处置得当，不一定会引发社会危机，但社会危机的爆发，必然是由突发事件引起的。因此，对突发事件的应对处理即危机管理是十分重要的。
当代社会，容易引起突发事件的因素很多，城市公用事业是一个极其重要的方面。城市公用事业包括城市供水、供电、供热、城市燃气、公共交通等。由于城市公用事业是城市的重要基础设施，为城市居民的生产生活提供着普遍的公共服务，因此每时每刻都不能停顿。一旦出现问题，关联众人，影响巨大，甚至可能造成整个城市瘫痪，引发社会危机。从已发生的国内外案例看，既有由于城市公用事业自身原因造成的事件，也有由于外部原因造成的。但不管哪种情况，城市公用事业一旦形成突发事件，处置不当，都必然是社会性的、灾难性的。
城市公用事业的安全如此重要，主要是由于：第一，城市是人类高度聚集的地方。中国的城市规划标准一般是 1 平方公里 1 万人，在一些大城市的中心区，甚至达到每平方公里 2 —3 万人。现代城市动辄上百万，甚至上千万人。如此之多的人群，聚集在如此狭小的面积上，一旦出现问题，传播速度之快，关联程度之强，是其他任何地方都不能比拟的。第二，城市是一个地区的中心。包括政治中心、经济中心、文化中心、信息中心。其影响力、辐射力、带动力都是巨大的。同时，城市又是社会财富的集中地，是一个地方的神经中枢，因此，一旦出现问题，其杀伤力、破坏力也是致命的。第三，现代城市对城市公用事业的依赖度越来越强。随着现代化的进程，社会分工越来越细，自动化程度越来越高。人们的生产生活和整个社会紧密地联系在一起，而这一切都是建立在城市公用事业的公共服务基础之上的。一旦停水、停电，人们不仅不能工作和学习，就连吃饭、喝水这些最基本的生存条件都没有了，必然会产生社会恐慌、人群骚乱。现代科学技术的发展运用在造就城市的同时，也形成了城市的高风险。为了落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，必须高度重视城市公用事业安全，努力做好防范与应对工作。
中国正处于城镇化快速发展和建设时期。2004年底，按人口的比率，中国的城镇化率已达 41.8 ％。城市已达 661 个，建制镇 19，883 个。城镇常住人口 5.4亿人。其中 100 万人以上大城市 49 个， 50 万至 100 万人大城市 78 个。在占国土面积不到 3％ 的城镇土地上，集中了国民总资产的 60 ％，生产着国内生产总值（GDP）的 70 ％，提供了国家税收的 80 ％。但由于种种原因，城镇普遍存在着公用事业不发达，基础设施不健全，危机意识淡薄，应对措施不足的问题，城市社会危机管理存在严重缺陷。这些缺陷主要表现在：第一,缺乏危机意识。看不到问题的隐患，盲目乐观，喜欢“报喜不报忧”。第二,没有应对预案和措施。出了问题就“抓瞎”。即使编制了预案，平时也不演练，形同虚设。一旦有事，仓惶上阵，临时拼凑，手忙脚乱，顾此失彼，损失惨重。第三,体制不顺。没有统一的常设结构。平日里横向组织，分散管理。关键时刻，谁也协调不了谁。特别是核心指挥人员，缺乏专业训练和经验，关键时刻难以做出准确判断和决策。第四,法制不健全。单凭号召和觉悟，没有法律保障。政府、部门、公众，在关键时期，各自应该作什么，不应该做什么，没有规定，想当然做事，随意性很强。第五,信息不公开，透明度不够。政府与公众缺乏互信力。关键时刻，政府害怕引起混乱，封锁消息，甚至发布“善意的谎言”，大众则相信流言，不信任政府。政府的公信力和权威遭到严重损害。从 2003 年春天北京的 “非典” 事件到 2005 年冬天哈尔滨的 “停水事件” ，教训极其深刻，必须引起高度重视， “亡羊补牢，为时不晚” 。
危机管理是指政府组织社会力量，对可能发生的社会危机制定应急和处理的方案、办法与措施，以及对危机的萌发、形成、爆发、扩散和恢复实施检测、预警、反应、报告和处置的全部控制过程。危机管理是以具体的危机过程为对象的，它不涉及危机社会成因的政治治理，也不直接涉及危机自然成因的社会与技术。因此，我国危机管理的缺陷主要是经验不足，体制不顺造成的，不是社会制度上的原因。由于中国城市化的进程起步很晚，中国的城市危机管理还处在“社会主义初级阶段”，与发达国家差距很大，无论在理论和实践上都要加快研究，尽快形成完整的体系，以应对日益发展的社会需要。在城市公用事业方面，应主要做好以下几个方面的工作：
1.风险评估——完善城市公用事业的各项基础设施
完善的基础设施，既是做好日常服务工作的需要，更是紧急情况下应对工作的物质基础。因此，必须使城市公用事业的设施始终处于良好的运行状态。不仅要完善，还要完备。要保证在特殊情况下，城市公用事业的生产和服务不中断，就必须有足够的备用设施与能力。例如城市供电双回路及多回路、备用水源、备用气源、备用热源、公共交通备用车辆、备用通道等。所谓风险评估，就是对最坏情况下设施保证情况的评价，是一种事先防备。
2.能力评估——尽快制定切实可行的应急预案
应急预案是对突发性事件的假设，是对突发性事件各方面反应和救助活动的总体设计，是紧急情况下的行动纲领，十分重要。要组织专家认真编制。应急预案的编制必须充分调研、科学论证，做到切实可行、科学合理、全覆盖、全过程。应急预案的方向、目标、方法、措施、分工必须清晰、明确，不能似是而非，含糊不清。应急预案确定后必须及时发布并经常演练，通过不断的演练，落实各项责任和分工；通过不断的演练，调整和充实新的内容，使之更加适合实战要求。
3. 反应评估——建立常备不懈的预警机制
危机管理的有效性，最根本的不在于结束危机能力的有效性，而是预防危机的有效性。任何危机都有一个发展和形成的过程，危机在爆发前是有迹象的。如何以最合理的资源配置尽早地发现危机，予以防范与化解，才是危机管理的最优化原则。预警机制包括对危机迹象的识别、危机迹象的评价和危机警报的发布等。而这一切都是以信息的广泛收集和各种情报的准确度所决定的。因此，建立一套常备不懈、准确高效的预警系统十分必要。
4.沟通评估——学会与人民大众的沟通与协调
高度发达的现代传媒对城市危机管理来说是把双刃剑，它既可以加速危机的蔓延，也有助于危机的解决。唯一的办法就是坚持“真实的原则”，坚定不移地相信人民群众，对危机的发生、危机的进展、危机的影响和危机的处置等及时地向人民大众做出如实报告。任何对危机的瞒报、谎报和拖延报告都会延误甚至丧失应对危机的有效时机，造成更大的危害，付出更大的代价。同时，要学会与人民大众沟通协调的艺术，要讲究方式方法。要与新闻媒体建立良好的合作关系，特别是紧急情况下的同步协调。
5. 体制评估——组织灵敏高效的指挥系统
我国城市的危机管理，长期以来只是政府职能部门日常管理机制在突发事件中的延伸。各级政府对已发生的城市危机只能临时性应对，缺少富有经验和权威的指挥系统与管理体系。它既不利于政府对城市危机的预警处置，也不利于对已发生的危机的控制和对遭受危害人群的救助。必须建立一个灵敏高效的指挥系统，有一个长期的工作班子。要研究建立一套平时与紧急情况下相结合的机制，按照应急预案，日常分工明确，责任到位，关键时刻各就各位，协同作战。要做到机构、人员相对固定，经费、物资、设备全面落实，时时刻刻处于高度戒备之下。
6.社会评估——完备有关法律保障制度
突发事件的应对、城市危机的管理是在特殊复杂情况下，以政府为主导，动员全体社会力量参与的社会管理。必须加快城市危机管理的立法工作，完善有关法律法规，规范危机处理过程中社会各方的行为，明确社会各方的义务与责任。这既是危机处置的需要，也是现代社会法治管理的要求。同时，要加强对人民群众的组织动员，普及宣传应急情况下的行动规则和自救常识，以提高全社会的应对能力。
（作者系建设部城市建设司司长）
突发事件，一般是指一个国家或地区突然爆发的异常事件，在局部地区或社会领域造成动荡，但在程度上尚未造成全局性的破坏和影响。“危机”一词则来源于医学术语，指人濒临死亡、游离于生死之间的状态。所谓社会危机，是指由于突发事件的爆发，使正常的社会秩序、人民财产安全遭到严重破坏，国家政权的巩固或主权与领土完整受到威胁，整个社会因此而陷于极为紧张、災难性的状态。一般说来，突发事件，只要处置得当，不一定会引发社会危机，但社会危机的爆发，必然是由突发事件引起的。因此，对突发事件的应对处理即危机管理是十分重要的。
当代社会，容易引起突发事件的因素很多，城市公用事业是一个极其重要的方面。城市公用事业包括城市供水、供电、供热、城市燃气、公共交通等。由于城市公用事业是城市的重要基础设施，为城市居民的生产生活提供着普遍的公共服务，因此每时每刻都不能停顿。一旦出现问题，关联众人，影响巨大，甚至可能造成整个城市瘫痪，引发社会危机。从已发生的国内外案例看，既有由于城市公用事业自身原因造成的事件，也有由于外部原因造成的。但不管哪种情况，城市公用事业一旦形成突发事件，处置不当，都必然是社会性的、灾难性的。
城市公用事业的安全如此重要，主要是由于：第一，城市是人类高度聚集的地方。中国的城市规划标准一般是 1 平方公里 1 万人，在一些大城市的中心区，甚至达到每平方公里 2 —3 万人。现代城市动辄上百万，甚至上千万人。如此之多的人群，聚集在如此狭小的面积上，一旦出现问题，传播速度之快，关联程度之强，是其他任何地方都不能比拟的。第二，城市是一个地区的中心。包括政治中心、经济中心、文化中心、信息中心。其影响力、辐射力、带动力都是巨大的。同时，城市又是社会财富的集中地，是一个地方的神经中枢，因此，一旦出现问题，其杀伤力、破坏力也是致命的。第三，现代城市对城市公用事业的依赖度越来越强。随着现代化的进程，社会分工越来越细，自动化程度越来越高。人们的生产生活和整个社会紧密地联系在一起，而这一切都是建立在城市公用事业的公共服务基础之上的。一旦停水、停电，人们不仅不能工作和学习，就连吃饭、喝水这些最基本的生存条件都没有了，必然会产生社会恐慌、人群骚乱。现代科学技术的发展运用在造就城市的同时，也形成了城市的高风险。为了落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，必须高度重视城市公用事业安全，努力做好防范与应对工作。
中国正处于城镇化快速发展和建设时期。2004年底，按人口的比率，中国的城镇化率已达 41.8 ％。城市已达 661 个，建制镇 19，883 个。城镇常住人口 5.4亿人。其中 100 万人以上大城市 49 个， 50 万至 100 万人大城市 78 个。在占国土面积不到 3％ 的城镇土地上，集中了国民总资产的 60 ％，生产着国内生产总值（GDP）的 70 ％，提供了国家税收的 80 ％。但由于种种原因，城镇普遍存在着公用事业不发达，基础设施不健全，危机意识淡薄，应对措施不足的问题，城市社会危机管理存在严重缺陷。这些缺陷主要表现在：第一,缺乏危机意识。看不到问题的隐患，盲目乐观，喜欢“报喜不报忧”。第二,没有应对预案和措施。出了问题就“抓瞎”。即使编制了预案，平时也不演练，形同虚设。一旦有事，仓惶上阵，临时拼凑，手忙脚乱，顾此失彼，损失惨重。第三,体制不顺。没有统一的常设结构。平日里横向组织，分散管理。关键时刻，谁也协调不了谁。特别是核心指挥人员，缺乏专业训练和经验，关键时刻难以做出准确判断和决策。第四,法制不健全。单凭号召和觉悟，没有法律保障。政府、部门、公众，在关键时期，各自应该作什么，不应该做什么，没有规定，想当然做事，随意性很强。第五,信息不公开，透明度不够。政府与公众缺乏互信力。关键时刻，政府害怕引起混乱，封锁消息，甚至发布“善意的谎言”，大众则相信流言，不信任政府。政府的公信力和权威遭到严重损害。从 2003 年春天北京的 “非典” 事件到 2005 年冬天哈尔滨的 “停水事件” ，教训极其深刻，必须引起高度重视， “亡羊补牢，为时不晚” 。
危机管理是指政府组织社会力量，对可能发生的社会危机制定应急和处理的方案、办法与措施，以及对危机的萌发、形成、爆发、扩散和恢复实施检测、预警、反应、报告和处置的全部控制过程。危机管理是以具体的危机过程为对象的，它不涉及危机社会成因的政治治理，也不直接涉及危机自然成因的社会与技术。因此，我国危机管理的缺陷主要是经验不足，体制不顺造成的，不是社会制度上的原因。由于中国城市化的进程起步很晚，中国的城市危机管理还处在“社会主义初级阶段”，与发达国家差距很大，无论在理论和实践上都要加快研究，尽快形成完整的体系，以应对日益发展的社会需要。在城市公用事业方面，应主要做好以下几个方面的工作：
1.风险评估——完善城市公用事业的各项基础设施
完善的基础设施，既是做好日常服务工作的需要，更是紧急情况下应对工作的物质基础。因此，必须使城市公用事业的设施始终处于良好的运行状态。不仅要完善，还要完备。要保证在特殊情况下，城市公用事业的生产和服务不中断，就必须有足够的备用设施与能力。例如城市供电双回路及多回路、备用水源、备用气源、备用热源、公共交通备用车辆、备用通道等。所谓风险评估，就是对最坏情况下设施保证情况的评价，是一种事先防备。
2.能力评估——尽快制定切实可行的应急预案
应急预案是对突发性事件的假设，是对突发性事件各方面反应和救助活动的总体设计，是紧急情况下的行动纲领，十分重要。要组织专家认真编制。应急预案的编制必须充分调研、科学论证，做到切实可行、科学合理、全覆盖、全过程。应急预案的方向、目标、方法、措施、分工必须清晰、明确，不能似是而非，含糊不清。应急预案确定后必须及时发布并经常演练，通过不断的演练，落实各项责任和分工；通过不断的演练，调整和充实新的内容，使之更加适合实战要求。
3. 反应评估——建立常备不懈的预警机制
危机管理的有效性，最根本的不在于结束危机能力的有效性，而是预防危机的有效性。任何危机都有一个发展和形成的过程，危机在爆发前是有迹象的。如何以最合理的资源配置尽早地发现危机，予以防范与化解，才是危机管理的最优化原则。预警机制包括对危机迹象的识别、危机迹象的评价和危机警报的发布等。而这一切都是以信息的广泛收集和各种情报的准确度所决定的。因此，建立一套常备不懈、准确高效的预警系统十分必要。
4.沟通评估——学会与人民大众的沟通与协调
高度发达的现代传媒对城市危机管理来说是把双刃剑，它既可以加速危机的蔓延，也有助于危机的解决。唯一的办法就是坚持“真实的原则”，坚定不移地相信人民群众，对危机的发生、危机的进展、危机的影响和危机的处置等及时地向人民大众做出如实报告。任何对危机的瞒报、谎报和拖延报告都会延误甚至丧失应对危机的有效时机，造成更大的危害，付出更大的代价。同时，要学会与人民大众沟通协调的艺术，要讲究方式方法。要与新闻媒体建立良好的合作关系，特别是紧急情况下的同步协调。
5. 体制评估——组织灵敏高效的指挥系统
我国城市的危机管理，长期以来只是政府职能部门日常管理机制在突发事件中的延伸。各级政府对已发生的城市危机只能临时性应对，缺少富有经验和权威的指挥系统与管理体系。它既不利于政府对城市危机的预警处置，也不利于对已发生的危机的控制和对遭受危害人群的救助。必须建立一个灵敏高效的指挥系统，有一个长期的工作班子。要研究建立一套平时与紧急情况下相结合的机制，按照应急预案，日常分工明确，责任到位，关键时刻各就各位，协同作战。要做到机构、人员相对固定，经费、物资、设备全面落实，时时刻刻处于高度戒备之下。
6.社会评估——完备有关法律保障制度
突发事件的应对、城市危机的管理是在特殊复杂情况下，以政府为主导，动员全体社会力量参与的社会管理。必须加快城市危机管理的立法工作，完善有关法律法规，规范危机处理过程中社会各方的行为，明确社会各方的义务与责任。这既是危机处置的需要，也是现代社会法治管理的要求。同时，要加强对人民群众的组织动员，普及宣传应急情况下的行动规则和自救常识，以提高全社会的应对能力。
（作者系建设部城市建设司司长）