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在我国已存续半个世纪的农村信用社，从创立伊始就是在国有银行机构的管理之下，以从属地位出现的，根本没有独立的地位。在计划经济时代，虽然也为农户和社队企业提供一些贷款，但主要还是动员农村资金支持工业化的一个途径。改革开放后，由于处在正规的国有金融管辖之中，被认为是准国有金融机构，加上农村经济形势的变化，因此也走上了渐进式的改革道路。1996年农村信用社脱离农业银行管理，中国人民银行直接负责对其进行监管以后，国有商业银行为降低成本纷纷退出农村，农业银行也逐步取消县以下网点。因此，农村信用社一方面成为农村金融惟一的支柱；另一方面又面临产权不清、资金投入严重不足的尴尬局面。《深化农村信用社改革试点方案》实施至今，我国农村信用社改革试点已遍及29个省区市，但其扶持政策、产权模式等设计与各地农村信用社实际存在的差异，可能出现具体操作的“一刀切”或“一边倒”效应，将影响农村信用社改革的深入发展。
一、农村信用社改革的现状与缺陷
l、我国农村金融服务覆盖面低、效率更低
“覆盖面”是评价农村金融服务状况的主要指标。所谓覆盖面是指金融机构为农村地区企业和农户提供金融服务的状况，包括存款、汇兑、结算等综合金融服务状况。
一方面，从贷款的可获得性来分析。我国约有8亿农民，农户数为2．2亿户。根据银监会的统计，2005年3季度末全国在农村信用社有小额信用贷款或联保贷款余额的农户数为7134万户，占农户总数的32．31％，农户贷款余额为5676亿元，占农村信用社贷款总余额的37．23％；发放过贷款证的农户数为8219万户，占农户总数的25．39％。正规农村金融机构服务不到位问题依然相当突出。并且，农村信用社已成为农村惟一为农民提供信贷服务的机构，这说明正规的金融机构对农民贷款的覆盖率非常低。另一方面，农民即使能贷到款，也只是一些小额贷款，通常在3000-5000元间，而5000元以上的大额贷款很困难。因为通常大额贷款都需要担保或抵押，而农民既没什么可担保的物品，更缺乏可抵押品。所以即使覆盖到，也只能满足农民简单再生产的信贷需求，如果要搞扩大再生产，比如深加工等所需的大额信贷需求，基本上很难满足。
金融机构提供农业贷款的情况是衡量农村金融服务的又一重要指标。据中国人民银行调查统计司提供的资料，到2004年底，我国农业贷款余额为21055亿元，占金融机构全部贷款余额的11．8％。
研究人员经过分析后得出结论：我国的金融投入并不高，效率更低。对此，有关人士指出，农业生产效率不高直接导致了近年来农业贷款的下降，因此，需要进一步深化经济体制改革，从提高农业经济生产效率上下功夫，进而提高金融机构贷款的效率。
2、农村信用社产权归属不清
建立归属明确的产权组织制度是农村信用合作社健康发展的基础．，其出发点是在合作金融内部各成员之间建立一种紧密联系的有效的产权机制。而合作金融产权制度在中国农村一直没有得到真正确立，这是导致农村信用社现阶段出现各种问题的根源。1996年农信社从农业银行“脱钩”后，恢复了合作金融组织地位，农民可以通过入股成为社员，产权归社员所有，产权关系应是明晰的。但中国绝大多数农信社不是新建的，而是以几经历史变迁的原有农信社为基础。原有农信社的所有者权益——历年积累或亏损该由谁享受或承担，是国家、农业银行、老社员还是新社员?很难加以界定。此外，许多地区农信社在实际运作中，不仅规定了社员户均股金额，而且规定了保息分红和可以退股，这样“入股”实际上与原来的存款差别不大，社员并没有形成独立的产权，也没有与农信社建立起稳定的利益制约机制。
3、管理体制不完善，管理上有“缺位”“越位”现象
管理制度从根本上说是由产权制度决定的。我国农村信用社由于产权归属不明，造成了管理体制不顺、监管职责不清、金融风险增大等现象。在政府主导的金融制度安排下的强制性合作金融制度变迁，使我国的农村信用社同时受到中央银行、各级政府、省农信社协会以及县农信联社的领导。然而农村信用社点多面广，极为分散，国家机构人力、手段都有限，难以真正管理好。实际上，多数农村信用社的管理权落在社主任、联社经营班子的身上。很明显，这些人既是农村信用社的管理者，又是经营者，既是裁判员，又是运动员，体制上的管理者农行、央行却成了观众，真正的管理者“缺位”，经营者却“越位”管理。从某种意义上讲，多年来不断出现的农村信用社个别人员贪污、挪用等腐败现象，不完善的管理体制难辞其咎。
4、政府对农村金融组织管理混乱，政企不分
农信社虽然按合作金融要求建立了社员代表大会、理事会和监事会制度，但是形同虚设。政府在农信社管理中仍居主导地位，而且农信社“婆婆”越来越多，目前要同时接受人民银行、地方政府、省农信社协会、县农信联社的领导。刚成立不久的省农信社协会形式上是农信社行业自律组织，但负责人和工作人员均由人民银行委派，并采用人民银行的管理方式。县农信联社虽然不具有法人地位，但从多数地区县(市)来看，其职能也远远超出了行业管理范围，对农信社具有撤并、任免法人代表、调度资金、审批财务开支等权力，许多基层农信社的独立法人地位已名存实亡。
5、农村金融市场缺乏竞争主体和竞争机制
目前中国农村金融市场虽然存在着多种形式金融组织，但这些金融组织之间并没有形成有效竞争机制。农业银行作为国有商业银行，市场定位发生了重大变化，业务范围已与其它国有商业银行无异，竞争的视角也从农村转向城市，从农业转向工商业。各种形式的民间借贷属非正规金融部门，不受政府政策上的鼓励与保护，且具有较高的金融交易成本。于是，农信社几乎成了农村金融市场上唯一的正规金融组织。农信社作为合作金融组织，经营活动有着明显的地域限制，其经营绩效也主要取决于区位优势。在经济相对落后地区，少有经营效果好的农信社；在经济较为发达地区，即便经营不善的农信社也有较大的盈利可能。也就是说，其它金融组织在农村金融业务方面并不对农信社产生竞争威胁，农信社之间也缺乏竞争的空间和条件。
6、扶持政策不到位
农村信用社长期承担政策性任务，导致历史包袱较重，而国家和地方政府对农村信用社现有的扶持政策力度不够，到位比较缓慢。如对1994-1997年期间亏损信用社因执行国家宏观政策开办保值储蓄而多支付的保值贴补息至今尚未到位。而一些地方对部分难以达到票据发行条件的农联社资金政策扶持方式由原注入资金改为贴息，也无形中加大了资不抵债农联社获 得票据支持的难度。
二、深化农村信用社改革的现实选择
针对上述问题，我们不难看出，农村信用社的改革要在明晰产权的基础上，完善法人治理结构，切实转换经营机制，强化内部管理和自我约束。这是确保农村信用社发展壮大的必然选择。
1、明晰产权制度，多种金融组织形式并存
农村信用社产权制度改革，就是要以法人为单位，明晰产权关系，促进信用社法人治理结构的完善和经营机制的转换，解决农村信用社“谁出资、谁管理、出了问题谁负责”的问题，使其真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体。鉴于我国农村经济发展具有较强的地域性和层次性，农村金融需求主体对金融商品的需求也表现出较强的地域性和层次性特征，因此，要根据不同地区情况，逐步实行股权结构的多样化和投资主体的多元化，因地制宜，分类改革。
一是发达地区的农村信用社可以实行股份制改造，组建农村商业银行。二是对暂时不具备股份制改革条件的农村信用社，可实行股份合作制改革，建立农村合作银行。三是经济欠发达地区的农村信用社，可在继续保留合作制的基础上对法人治理结构加以完善。
2、完善法人治理结构
针对目前农村信用社这种产权主体一时无法到位，经营管理者的责权利不对称等情况，应建立健全不同产权模式和组织形式下的法人治理结构，理顺理事会、监事会和经营管理层有效管理、相互制衡的运作机制。现代金融企业公司治理的最主要特点是股权明晰、管理民主。合作金融机构不管采取什么组织形式，都要按照现代金融企业制度的要求，逐步规范组织形式。要坚持民主决策，充分保护股东的话语权、知情权，按照股东投资入股的权重选配合格且真正能够代表投资人意愿的董事、理事，依法履职，恪尽“诚信”和“托管”之责，并在法律上承担对金融机构运作以及资产负债的最终责任。
3、加强监督管理，促进经营机制转换
信用社转换经营机制，就是要彻底摆脱传统的经营管理模式，按照现代企业制度的要求，不断完善服务功能，优化资源配置，建立决策、管理、监督互相制衡，激励和约束相结合，符合市场经济发展要求的经营机制，提升信用社的整体竞争实力。
制定和完善内部管理制度，完善贷款审批、利率定价、风险防范和内部财务等内控制度，建立动态的激励、约束机制和良性的运作方式。控制改革后的新风险，建立风险防范长效机制。要建立健全授权授信制度，在贷款利率确定上应充分尊重基层法人社的定价自主权。
4、要建立竞争性的农村金融市场
要形成竞争，防止信用社的垄断也是个重要的问题。农村金融不仅仅只是银行或信用社，还应该有更多的金融形式，如股票交易、企业债券的发行、自有资金的形成、管理者收购、买壳上市、兼并收购、雇员集资、股份化以及私募基金(包括风险投资基金)等，这些都是金融。民间借贷也是金融，而且是更平民化的金融。
5、进一步加大政策扶持力度
一是根据地区差异，加大对经济欠发达地区支持力度。由于地区发展的不平衡，经济落后地区的农村信用社利用现有的扶持政策后，其历史包袱仍然沉重，应区别对待，研究对经济落后地区信用社的扶持倾斜政策。二是应注重扶持政策的到位率，督促保值贴补息及政府贴息早日到位。三是对于支农需求较大、信用社资金相对紧张的地区，应继续增加支农再贷款指标限额。将现有无息再贷款纳入支农再贷款限额进行管理，按期限档次确定利率。同时，补收利息时应尽可能多地体现原政策帮助信用社化解历史包袱的宗旨。四是对信用社贷款实行新老划断，对2002年末无法置换的不良贷款进行剥离，实行分账管理、财政给予等额存款贴息，收回部分返回农村信用社，损失由地方、国家逐年核销。五是在税收政策上对经营困难、包袱重的信用社，在一定时期免征营业税或退税，减少信用社负担，提高其盈利能力。六是允许历年亏损挂账但当年盈利的信用社，对股民进行分红，建议在实现利润分红水平保持一年期存款利率的条件下，提取50％利润用于弥补历年亏损，这样既能逐步弥补亏损，又有利于提高股民人股的积极性，保持股本金的稳定，从而促进农村信用社的长期稳定发展。七是对资不抵债严重的农村信用社增扩的新股金采取相对灵活的政策，考虑采取低息保值的方法慢慢过渡，并在过渡期上做出明确的规定，待经营状况好转可以分红的时候再逐渐规范管理。
另外，应根据我国国情，尽快出台一部《农村信用社法》，使得信用社工作有法可依，有法可究。
(作者单位：西南大学经济管理学院、重庆市茶叶研究所)
(责任编辑：文 峰)
一、农村信用社改革的现状与缺陷
l、我国农村金融服务覆盖面低、效率更低
“覆盖面”是评价农村金融服务状况的主要指标。所谓覆盖面是指金融机构为农村地区企业和农户提供金融服务的状况，包括存款、汇兑、结算等综合金融服务状况。
一方面，从贷款的可获得性来分析。我国约有8亿农民，农户数为2．2亿户。根据银监会的统计，2005年3季度末全国在农村信用社有小额信用贷款或联保贷款余额的农户数为7134万户，占农户总数的32．31％，农户贷款余额为5676亿元，占农村信用社贷款总余额的37．23％；发放过贷款证的农户数为8219万户，占农户总数的25．39％。正规农村金融机构服务不到位问题依然相当突出。并且，农村信用社已成为农村惟一为农民提供信贷服务的机构，这说明正规的金融机构对农民贷款的覆盖率非常低。另一方面，农民即使能贷到款，也只是一些小额贷款，通常在3000-5000元间，而5000元以上的大额贷款很困难。因为通常大额贷款都需要担保或抵押，而农民既没什么可担保的物品，更缺乏可抵押品。所以即使覆盖到，也只能满足农民简单再生产的信贷需求，如果要搞扩大再生产，比如深加工等所需的大额信贷需求，基本上很难满足。
金融机构提供农业贷款的情况是衡量农村金融服务的又一重要指标。据中国人民银行调查统计司提供的资料，到2004年底，我国农业贷款余额为21055亿元，占金融机构全部贷款余额的11．8％。
研究人员经过分析后得出结论：我国的金融投入并不高，效率更低。对此，有关人士指出，农业生产效率不高直接导致了近年来农业贷款的下降，因此，需要进一步深化经济体制改革，从提高农业经济生产效率上下功夫，进而提高金融机构贷款的效率。
2、农村信用社产权归属不清
建立归属明确的产权组织制度是农村信用合作社健康发展的基础．，其出发点是在合作金融内部各成员之间建立一种紧密联系的有效的产权机制。而合作金融产权制度在中国农村一直没有得到真正确立，这是导致农村信用社现阶段出现各种问题的根源。1996年农信社从农业银行“脱钩”后，恢复了合作金融组织地位，农民可以通过入股成为社员，产权归社员所有，产权关系应是明晰的。但中国绝大多数农信社不是新建的，而是以几经历史变迁的原有农信社为基础。原有农信社的所有者权益——历年积累或亏损该由谁享受或承担，是国家、农业银行、老社员还是新社员?很难加以界定。此外，许多地区农信社在实际运作中，不仅规定了社员户均股金额，而且规定了保息分红和可以退股，这样“入股”实际上与原来的存款差别不大，社员并没有形成独立的产权，也没有与农信社建立起稳定的利益制约机制。
3、管理体制不完善，管理上有“缺位”“越位”现象
管理制度从根本上说是由产权制度决定的。我国农村信用社由于产权归属不明，造成了管理体制不顺、监管职责不清、金融风险增大等现象。在政府主导的金融制度安排下的强制性合作金融制度变迁，使我国的农村信用社同时受到中央银行、各级政府、省农信社协会以及县农信联社的领导。然而农村信用社点多面广，极为分散，国家机构人力、手段都有限，难以真正管理好。实际上，多数农村信用社的管理权落在社主任、联社经营班子的身上。很明显，这些人既是农村信用社的管理者，又是经营者，既是裁判员，又是运动员，体制上的管理者农行、央行却成了观众，真正的管理者“缺位”，经营者却“越位”管理。从某种意义上讲，多年来不断出现的农村信用社个别人员贪污、挪用等腐败现象，不完善的管理体制难辞其咎。
4、政府对农村金融组织管理混乱，政企不分
农信社虽然按合作金融要求建立了社员代表大会、理事会和监事会制度，但是形同虚设。政府在农信社管理中仍居主导地位，而且农信社“婆婆”越来越多，目前要同时接受人民银行、地方政府、省农信社协会、县农信联社的领导。刚成立不久的省农信社协会形式上是农信社行业自律组织，但负责人和工作人员均由人民银行委派，并采用人民银行的管理方式。县农信联社虽然不具有法人地位，但从多数地区县(市)来看，其职能也远远超出了行业管理范围，对农信社具有撤并、任免法人代表、调度资金、审批财务开支等权力，许多基层农信社的独立法人地位已名存实亡。
5、农村金融市场缺乏竞争主体和竞争机制
目前中国农村金融市场虽然存在着多种形式金融组织，但这些金融组织之间并没有形成有效竞争机制。农业银行作为国有商业银行，市场定位发生了重大变化，业务范围已与其它国有商业银行无异，竞争的视角也从农村转向城市，从农业转向工商业。各种形式的民间借贷属非正规金融部门，不受政府政策上的鼓励与保护，且具有较高的金融交易成本。于是，农信社几乎成了农村金融市场上唯一的正规金融组织。农信社作为合作金融组织，经营活动有着明显的地域限制，其经营绩效也主要取决于区位优势。在经济相对落后地区，少有经营效果好的农信社；在经济较为发达地区，即便经营不善的农信社也有较大的盈利可能。也就是说，其它金融组织在农村金融业务方面并不对农信社产生竞争威胁，农信社之间也缺乏竞争的空间和条件。
6、扶持政策不到位
农村信用社长期承担政策性任务，导致历史包袱较重，而国家和地方政府对农村信用社现有的扶持政策力度不够，到位比较缓慢。如对1994-1997年期间亏损信用社因执行国家宏观政策开办保值储蓄而多支付的保值贴补息至今尚未到位。而一些地方对部分难以达到票据发行条件的农联社资金政策扶持方式由原注入资金改为贴息，也无形中加大了资不抵债农联社获 得票据支持的难度。
二、深化农村信用社改革的现实选择
针对上述问题，我们不难看出，农村信用社的改革要在明晰产权的基础上，完善法人治理结构，切实转换经营机制，强化内部管理和自我约束。这是确保农村信用社发展壮大的必然选择。
1、明晰产权制度，多种金融组织形式并存
农村信用社产权制度改革，就是要以法人为单位，明晰产权关系，促进信用社法人治理结构的完善和经营机制的转换，解决农村信用社“谁出资、谁管理、出了问题谁负责”的问题，使其真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体。鉴于我国农村经济发展具有较强的地域性和层次性，农村金融需求主体对金融商品的需求也表现出较强的地域性和层次性特征，因此，要根据不同地区情况，逐步实行股权结构的多样化和投资主体的多元化，因地制宜，分类改革。
一是发达地区的农村信用社可以实行股份制改造，组建农村商业银行。二是对暂时不具备股份制改革条件的农村信用社，可实行股份合作制改革，建立农村合作银行。三是经济欠发达地区的农村信用社，可在继续保留合作制的基础上对法人治理结构加以完善。
2、完善法人治理结构
针对目前农村信用社这种产权主体一时无法到位，经营管理者的责权利不对称等情况，应建立健全不同产权模式和组织形式下的法人治理结构，理顺理事会、监事会和经营管理层有效管理、相互制衡的运作机制。现代金融企业公司治理的最主要特点是股权明晰、管理民主。合作金融机构不管采取什么组织形式，都要按照现代金融企业制度的要求，逐步规范组织形式。要坚持民主决策，充分保护股东的话语权、知情权，按照股东投资入股的权重选配合格且真正能够代表投资人意愿的董事、理事，依法履职，恪尽“诚信”和“托管”之责，并在法律上承担对金融机构运作以及资产负债的最终责任。
3、加强监督管理，促进经营机制转换
信用社转换经营机制，就是要彻底摆脱传统的经营管理模式，按照现代企业制度的要求，不断完善服务功能，优化资源配置，建立决策、管理、监督互相制衡，激励和约束相结合，符合市场经济发展要求的经营机制，提升信用社的整体竞争实力。
制定和完善内部管理制度，完善贷款审批、利率定价、风险防范和内部财务等内控制度，建立动态的激励、约束机制和良性的运作方式。控制改革后的新风险，建立风险防范长效机制。要建立健全授权授信制度，在贷款利率确定上应充分尊重基层法人社的定价自主权。
4、要建立竞争性的农村金融市场
要形成竞争，防止信用社的垄断也是个重要的问题。农村金融不仅仅只是银行或信用社，还应该有更多的金融形式，如股票交易、企业债券的发行、自有资金的形成、管理者收购、买壳上市、兼并收购、雇员集资、股份化以及私募基金(包括风险投资基金)等，这些都是金融。民间借贷也是金融，而且是更平民化的金融。
5、进一步加大政策扶持力度
一是根据地区差异，加大对经济欠发达地区支持力度。由于地区发展的不平衡，经济落后地区的农村信用社利用现有的扶持政策后，其历史包袱仍然沉重，应区别对待，研究对经济落后地区信用社的扶持倾斜政策。二是应注重扶持政策的到位率，督促保值贴补息及政府贴息早日到位。三是对于支农需求较大、信用社资金相对紧张的地区，应继续增加支农再贷款指标限额。将现有无息再贷款纳入支农再贷款限额进行管理，按期限档次确定利率。同时，补收利息时应尽可能多地体现原政策帮助信用社化解历史包袱的宗旨。四是对信用社贷款实行新老划断，对2002年末无法置换的不良贷款进行剥离，实行分账管理、财政给予等额存款贴息，收回部分返回农村信用社，损失由地方、国家逐年核销。五是在税收政策上对经营困难、包袱重的信用社，在一定时期免征营业税或退税，减少信用社负担，提高其盈利能力。六是允许历年亏损挂账但当年盈利的信用社，对股民进行分红，建议在实现利润分红水平保持一年期存款利率的条件下，提取50％利润用于弥补历年亏损，这样既能逐步弥补亏损，又有利于提高股民人股的积极性，保持股本金的稳定，从而促进农村信用社的长期稳定发展。七是对资不抵债严重的农村信用社增扩的新股金采取相对灵活的政策，考虑采取低息保值的方法慢慢过渡，并在过渡期上做出明确的规定，待经营状况好转可以分红的时候再逐渐规范管理。
另外，应根据我国国情，尽快出台一部《农村信用社法》，使得信用社工作有法可依，有法可究。
(作者单位：西南大学经济管理学院、重庆市茶叶研究所)
(责任编辑：文 峰)