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20世纪90年代以来，杭州市公用事业在价格体制方面进行了取消财政补贴、建立价格听证制度、在部分特定领域引入竞争等一系列改革，并普遍采取“成本加合理利润”的定价模式。但是随着公用事业市场化进程的发展，价格形成缺乏科学性、成本约束软化、价格形成单一、政府监督与约束机制不完善、价格规制改革不到位等问题日益突出。这些问题的存在，客观上要求政府必须加快城市公用事业价格形成改革步伐，进一步完善公用事业价格形成机制，构建符合现阶段要求的城市公用事业价格规制框架。
一、杭州市公用事业价格规制改革存在的主要矛盾与问题
（一）公用事业价格规制的法律法规不够健全
我国公用事业价格规制的主要是依据《价格法》展开的，目前没有专门的公用事业价格规制单行法律法规。公用事业价格规制的原则、方法主要参照《价格法》及相关行业规定，针对性不够强、操作性较差。其主要表现：一是价格主管部门在制定和调整公用事业价格时，对如何协调公用事业企业利益、消费者利益、社会公共利益以及政府财力之间的关系没有明确界定。二是公用事业价格的合理成本标准和范围没有明确界定，导致以不同成本定位监管的效果有比较大的差别。三是对公用事业行业的合理利润率或投资回报率没有明确界定。
（二）公用事业价格形成和管理体制的科学性有待加强
公用事业价格形成缺乏科学性。公用事业企业往往从部门、行业自身利益出发，往往把定价过程变成企业与政府价格部门之间的讨价还价，具有相当的随意性和主观性，消费者只能是价格的被动接受者，在实际定价过程中发挥的作用极为有限。
依申请定价导致一些行业价格长期没有进行调整。一直以来，杭州市公用事业价格调整由相关企业提出申请，价格部门收到申请后组织人员对其成本进行监审，在考虑市场供求以及社会承受能力等因素基础上，综合判断是否调整价格。由于公用事业行业一般经营亏损由政府财政予以补贴，因此，企业调价的积极性并不高，动力也不强，往往导致价格调整不够及时，价格既不能反映公用事业经营情况，又不利于节约资源，还增加了不必要的财政负担。公用事业行业缺乏有效的成本规制约束机制。价格部门与公用事业企业之间存在着信息不对称问题，企业不仅垄断产品，也垄断信息。有的行业成本监审办法不健全，有的不够系统完善。在实际工作中，经常出现核算原则、核算办法、核算口径等诸多问题没有一个统一的衡量尺度。同时，公用事业价格成本监审合理性标准相对缺失，虽然理论上合理性最高标准等同于社会平均成本，但由于公用事业区域垄断特性，其成本只有区域个性，缺乏社会共性，难以确定合理性标准。
（三）公用事业价格动态体制机制不够完善
部分公用事业行业价格动态调整机制缺失。以杭州市为例，目前仅燃气价格、出租车运价、垃圾处理等少数公用事业行业项目建立了价格动态调整或上下游价格联动机制，多数公用事业行业没有建立动态价格调整机制，增加了价格调整的难度和阻力。例如，杭州市公交长期实行低票价政策，提高公交分担率。公交票价一经制定，将延续较长时间，很难按照公交运营成本变化及时调整票价。而公交企业车辆、燃油、原材料等都已实行市场调节价，公交企业实际票价不能真正反映企业运营成本变化情况。
（四）公用事业价格规制体系不完善，价格机制不能适应形势发展的要求
公用事业政府付费项目缺乏稳定的资金来源和规范的支付机制。一些项目收益来源于政府付费，资金来源有两种：一是用户缴纳的污水处理、垃圾处理等专项收费；二是一般预算资金。目前，有的开征地区的收费标准和收缴率普遍较低。代为收缴的费用有时不能及时拨付给特许经营企业，影响项目正常运营。公用事业项目具有一定的垄断性、独占性，有些公用设施是不能间断的，因此政府实际上掌握了公用事业项目的定价的主导权。另外，多数PPP项目都涉及到垄断经营问题。如果政府不科学合理对其产品或者服务价格进行规制，最终损害的还是社会公众利益。
（五）投资回报机制与收入模式不健全，相关制度建设不能适应推进PPP项目的要求
与英国等国PPP项目以政府付费的私人融资计划（PFI模式）为主不同，杭州市PPP项目以用户付费的BOT模式为主，但随着经济性基础设施向不发达地区伸延和社会性基础设施的需求不断上升，越来越多的项目自身收益不能弥补其投入或根本就没有用户付费，客观上限制了BOT方式的应用。对公益性行业，政府承诺的补贴资金不到位，收费公路的绿色通道、节假日免费等也影响投资回报。对于收费不能补偿项目方合理收入要求的项目，除直接补贴外，还有一种形式是授予其他项目的经营权，允许通过这些捆绑项目的收益补偿特许项目的亏损，如物业开发、广告等。
（六）公用事业价格规制权力相对分散
公用事业价格形成受到市场准入与退出管理、市场运行管理等多方面因素制约。另外，由于长期受计划经济体制政府条块分割管理的影响，我国公用事业价格规制权分散在不同的部门，而作为公用事业价格主要规制部门之一的价格主管部门只有对公用事业产品的定价权限和调价权限。出于部门利益，相关部门在对公用事业规制行动上很难形成合力，致使公用事业价格规制链条脱节，很难达到协调有力顺畅的规制效果。
二、杭州市新时期公用事业价格规制改革建议与完善路径
（一）建立公用事业价格改革相关部门协调配合制度
建立公用事业价格规制改革合力调处机制是一项系统工程，要借用“外力”，动员各部门力量，加强价格规制改革的顶层设计监管，稳妥推进公用事业价格规制改革，维护良好公用事业价格秩序。杭州作为副省级省会城市、长江三角洲南岸的中心城市，要把公用事业价格规制改革工作列入重要议事日程，发展改革、价格、财政、城市管理、城市建设等部门要建立协调配合制度，加强公用事业价格改革中的具体工作的协调、配合，各司其职、各负其责，切实把公用事业价格管好管到位。
（二）建立健全公用事業价格成本规制 建立健全成本监管工作制度，逐步完善价格成本监管规则体系是依法实施成本监管、防范执法风险的重要举措，是出具能经得起历史检验的价格成本监管报告的重要保障。
1.建立健全公用事业价格成本规制规范。逐步完善公用事业成本监管规则体系，更加重视制度化建设，规范工作行为，刚性工作内容，制定完善成本监管工作规程、集体审议等制度。
2.明确公用事业成本规制重点。对列入成本监审目录的商品和服务，未经成本监审，不得定调整价格。制定其余实行政府指导价、政府定价的公用事业商品和服务价格，应按规定开展成本调查。重点推进供水、环境、公共交通运输等网络型自然垄断环节、重要公用事业和公益性服务等领域的成本监管工作。
3.强化公用事业成本监审职责。遵循“谁定价、谁监审”原则，列入定价成本监审目录的公用事业项目，各级价格部门履行成本监审主体责任，出具成本监审报告，对成本监审结论负责。
4.健全公用事业成本监审规则。积极研究制定景区门票、轨道交通等成本监审办法以及医疗服务成本调查指导意见。逐步建立科学规范的公用事业定价成本核算规则体系，分行业制定政府定价成本监审办法，尽快实现公用事业成本监审目录内重点行业的成本监审办法基本健全。
5.规范公用事业成本监审行为。严格履行发送成本监审通知、资料初审、实地审核、书面告知经营者、核实定价成本、集体审议、出具成本监审报告、建立案卷并归档等工作程序，严格遵循成本监审一般技术规范、行业成本监审办法，坚持集体审议和民主决策。
6.建立政府制定价格成本信息公开制度。将公用事业成本信息公开作为加强价格成本规制的重要内容，不断完善公用事业成本信息公开机制，有效规范经营者价格行为。对纳入成本监审目录的公用事业商品和服务，按照定价权限和范围，完善成本信息公开机制，明确企业和政府定价机构公开成本信息的主体、范围、内容、形式、时限和方法，制定公开规范化操作流程。落实公用事业成本信息发布主体责任，有序推进，实现政府制定价格成本信息公开制度化、规范化和常态化。建立统一的项目信息发布机制。向社会公布公用事业企业相关成本价格信息，做到公开公平公正。积极发挥独立第三方咨询机构作用，完善政府决策机制，保障社会公众利益。
7.建立公用事业定价成本信息数据库。2018年前，在城市供水、燃气等行业探索建立政府定价成本信息库，保持经营者成本信息的连续性和可比性。加强成本监审历史数据信息统计分析，更好发挥成本监审职能作用。加强成本监审电子和书面档案管理，妥善保存经营者成本资料和价格主管部门制作的文书、报告，实现资料可查询、可追溯。
（三）建立创新公用事业科学合理的定价制度
加强公用事业价格监管，必须创新公用事业价格监管，建立符合新常态下公用事业价格规制需要的相关制度性的规范。
1.探索在公用事业价格成本规制中引入社会智力机制。在深入调研基础上，探索建立公用事业成本监审专家库，从与公用事业成本监审工作直接相关或有密切联系的相关部门、行业、领域，通过在社会上公开征集若干名监审专家的形式，用智借力，大力提升新形势下公用事业成本监审工作能力和水平。
2.探索实施公用事业成本交叉联合监审。积极统筹整合系统力量，探索实施公用事业联合交叉监审的层面、内容、方式等，对一些重大项目、技术复杂项目或者有必要进行联合交叉监审的项目，通过纵向、横向或跨区域协作等多种形式，积极推进市间、区县（市）间、市与区县（市）间联合交叉监审，增强公用事业成本监审工作的系统性、整体性，实现系统同频共振，形成系统合力。
3.探索实施公用事业第三方成本审核机制。进一步细化公用事业第三方审核引入机制，健全操作程序。对技术复杂、社会影响比较大的公用事业项目，可引入第三方实施成本审核，确保引入公用事业第三方成本审核经费纳入本级财政预算。
4.探索实施公用事业成本价格动态规制。对于主要依据成本定价的商品和服务，尤其是一些即将实施改革的公用事业、非营利性公益服务、特许经营行业，应充分发挥定期成本监审作用，根据实际情况探索实施成本动态监管，提升价格成本监管的权威性，促进企业建立成本约束机制，加强全环节成本管控，提高经济管理效益，更好地服务政府定价管细管好管到位的要求。
5.建立投资回报与价格上限相结合的价格模型。借鉴发达市场经济国家的价格模型，结合杭州的实际情况，杭州可供选择的价格模型是：
Pi+I=CI（I+RPI-X）+Pi+I×I
上式等号右边第一项为单位成本项，第二项为单位利润项，经过整理并考虑产品或者服务质量系数（Q）可得到。从总体上说，上述模型能够刺激经营者自觉提高生产效率、降低成本，使消费者能享受到较低的价格。政府能使企业获得合理的销售利润，而且只要企业实現的生产效率高于政府规定的生产效率，企业就能获得更多的利润，从而使企业具有一定的发展动力与发展潜力，对整个社会经济发展都是有益的。
6.完善特许经营价格模型。因特许经营期长达十几年甚至几十年，要求任何一方准确预测和独立承担特许期内所有风险，不现实也不公平，特别是没有完全控制能力的风险——例如，在特许经营期内，特许经营者会面临通胀、汇率、需求、材料价格/质量、利息等风险，可采用标杆评定法和市场测定法。对电厂、水厂、污水/垃圾处理等项目，一般还采用组合收费法，分析对成本的主要影响因素及比例，然后分别设立调节/调价机制，以保证政府和企业之间的长期动态公平。以污水处理厂调价公式为例：
Pn=Pn-t·K
其中，Pn为第n年的污水处理基本单价，Pn-t为第（n-t）年（上一调价年，调价周期为t）的污水处理基本单价，K为调价系数。 上述调价机制是针对支付给特许经营者的价格。面向用户的价格要根据社会需求确定。两者之间如存在偏差，差价应由政府财政补贴。因此，在关注起始收费高低之外，还应设计动态调节/调价机制（区别对待固定成本和变动成本）以降低风险，甚至设立重新谈判触发的机制。政府应根据不同的制度环境、风险和监管目标，采取不同的定价方式，并设立动态调节/调价机制。
7.善城市供水价格模型。按照价格水平模型制定出来的城市供水价格只是一个全年综合价格，因此，为提高水价的科学性，鼓励消费者注意节约用水，还要采取一系列配套的定价机制。二部制水价由基价和数量价格共同构成。其中基价是生产经营城市供水所发生的固定成本由所有用户分摊的价格，使用水的容量越大，基价也越高，此部分水价与用户实际用水多少没有关系；数量价格是按使用量的多少而支付的价格，反映供水中的可变成本及利润。阶梯式水价是指用水量越大，基价就越高，对于超定额用水实行阶梯式加价，有利于节约用水，减少污染，保护稀缺的水资源。以城市居民生活用水为例，阶梯式水价可分为三级，级差为1：1.5：2。
（四）建立完善公用事业价格财政补偿机制
公用事业具有公益性，是公共产品，政府向社会提供公共服务是其最本质的职能。政府应在充分考虑经济社会发展、权衡各方利益基础上，厘清政府、企业、居民三者的相应责任，建立对公用事业科学的投入机制，根据成本性质承担责任。2015年，杭州市出臺了政府购买城市公共汽（电）车营运服务的实施意见，对低票价政策性亏损和票价优惠部分给予补贴，对票价优惠补贴项目做了详细规定，但对在实施期间或周期调整前增加的票价优惠项目如何实施补贴没有明确规定。另外，从资金结算的流程来看，公交企业要获得财政补贴资金流程比较复杂繁琐。从支持“公交优先”、提高效率的角度来说，相关部门应对财政补贴资金作适当的前置支付，年度审计完成后再加以清算，缓解公交企业的融资难问题，减轻企业正常运营期间的财务成本，确保公交企业能为社会提供更高效、更优质的公共服务，既有利于缓解城市交通拥堵，又在一定程度上缩减了市民出行时间，达到了“社会福利”的最大化。
（五）创新政府与社会资本合作（PPP）模式下的公用事业价格规制
政府作为公共管理部门，在充分听取民意作出公共决策后，可以吸引民营资本参与有一定营利能力的准公共品项目。各级政府应充分发挥财政资金的导向作用和杠杆作用，引导更多的社会资本投资于公共品领域，让民间资本参与到公共项目的前期设计、中期建设与后期运营中来。这对公共部门和私人部门是双赢。
1.加快ppp立法，建立并完善PPP法律政策体系。PPP源于国外，我国主要是在20世纪90年代开始引进。到现在为止，并没有一种统一、公认、适用于所有国家的PPP模式。所以在借鉴国外立法经验的过程中，应结合我国政治、经济、社会、历史、文化、法律框架、法律渊源等具体情况来有针对性地解决问题。PPP模式涉及担保、财政、税收、价格、合同、特许权等诸多方面。因此，政府应制定一套清晰、完备和一致性的相关法律法规对其加以规范。加快ppp立法步伐。明确PPP应用范围、政府审批权限、流程和管理程序、政企的核心权利和义务、合同框架和风险分担原则、退出机制和纠纷处理机制、财政规则与会计准则、政府监管与公众参与制度等，建立起较为完善的国家层面的PPP法律框架。努力构建一套完整的PPP政策体系，覆盖PPP涉及的财政、投资、融资、价格、市场准入、服务质量监管等多个方面与环节，加强部门间的相互配合与协调。制订PPP的操作指南。包括上述PPP法律各方面内容的更具体的操作程序和细则，并提供项目评估、参数设定等方面的工具，以及制定标准合同等，以提高项目实施的效率与规范性。此外，PPP立法中还应对判断标准进行清晰定义，包括风险共担、风险转移、持续运营和提供服务、明确绩效等。
2.合理运用相关价格与信用机制。需要有相应的政策措施作为支撑，除了必要的行政管理体制改革外，有关经济政策、法律制度也需要改革与完善。在经济上，PPP的成功运行是建立在项目自身“财务平衡”的基础上的，而在此方面，价格、财政、税收激励措施又有着不可或缺的作用。在与政府的合作过程中，税收与价格等互相影响社会资本的运营成本。因此，从顶层设计充分发挥政府与社会资本合作模式的价格、财政、税收协调作用正当其时。
3.创新PPP项目盈利模式。在PPP项目实际运作过程中，对于那些具备使用者付费基础能够产生稳定现金流的经营性项目，由于项目的财务指标较好，对社会资本的吸引力较大，这类项目比较容易进行PPP模式运作；但对于那些需要政府付费或者给予适当补贴的PPP项目而言，无论是政府部门还是社会资本，仅仅盯着这一项目既有的收益和财政补贴是不够的，这种项目的收益水平很难满足社会资本对投资回报率的财务要求。所以，对于非经营性项目和准经营性项目而言通过PPP项目盈利模式创新“将蛋糕做大”，成为解决这一问题的关键所在。
4.科学合理运用三种付费机制。根据项目性质、特点及合同契约精神，对大部分的社会公共服务类项目（如医院、学校等）以及部分公用设施和公共交通设施项目利用可用性付费（政府付费）机制。在按使用量付费的项目实践中，如污水处理、垃圾处理等部分公用设施项目较多地采用使用量付费（政府付费）机制。对按绩效付费的项目，政府与项目公司通常会明确约定项目的绩效标准，并将政府付费与项目公司的绩效表现挂钩，如果项目公司未能达到约定的绩效标准，扣减相应的付费（通常与可用性付费或使用量付费搭配使用）。对适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点的项目利用使用者付费机制来实现。对使用者付费无法使社会资本获取合理收益甚至无法完全覆盖项目的建设和运营成本的项目，由政府提供一定的补助、补贴或通过无偿划拨土地、提供优惠贷款、贷款贴息，以及授予项目周边的土地、商业等开发收益权等方式，弥补使用者付费之外的缺口部分，使项目具备商业上的可行性（可行性缺口补助）。注重建立灵活的价费调整机制，不搞一刀切。由于公共基础设施规模、工艺流程、环保标准要求、特许经营期限以及配套设施条件等存在差异，各公共产品或服务政府补贴单价差异比较明显。因此，具体经营项目，其价格调整机制不同。
5.完善PPP项目支持政策与投资回报机制。积极研究利用现有专项转移支付资金渠道，对示范项目提供资本投入支持。积极引入信誉好、有实力的运营商参与示范项目建设和运营。在与社会资本协商确定项目财政支出责任时，地方要对各种形式的资金支持给予统筹，综合考虑项目风险等因素，合理确定资金支持方式和力度，切实考虑社会资本合理收益。对适宜采用政府和社会资本合作模式的价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的城市供水、供暖、供气、地下综合管廊等项目重点关注，并在收费定价机制等方面给予支持。建立完善合理的投资回报机制。要通过合理确定价格标准、运营年限，确保政府补贴适度，防范中长期财政风险。要通过适当的资源配置、合适的融资模式等，降低融资成本，提高资金使用效率。要充分挖掘PPP项目后续运营的商业价值，鼓励社会资本创新管理模式，提高运营效率，降低项目成本，提高项目收益。要建立动态可调整的投资回报机制，根据条件、环境等变化及时调整完善，防范政府过度让利。要优化PPP项目融资环境，降低融资成本。要坚决杜绝各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价，避免通过固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资。要杜绝固定回报和变相融资安排，在保障社会资本获得合理收益的同时，实现激励相容。
一、杭州市公用事业价格规制改革存在的主要矛盾与问题
（一）公用事业价格规制的法律法规不够健全
我国公用事业价格规制的主要是依据《价格法》展开的，目前没有专门的公用事业价格规制单行法律法规。公用事业价格规制的原则、方法主要参照《价格法》及相关行业规定，针对性不够强、操作性较差。其主要表现：一是价格主管部门在制定和调整公用事业价格时，对如何协调公用事业企业利益、消费者利益、社会公共利益以及政府财力之间的关系没有明确界定。二是公用事业价格的合理成本标准和范围没有明确界定，导致以不同成本定位监管的效果有比较大的差别。三是对公用事业行业的合理利润率或投资回报率没有明确界定。
（二）公用事业价格形成和管理体制的科学性有待加强
公用事业价格形成缺乏科学性。公用事业企业往往从部门、行业自身利益出发，往往把定价过程变成企业与政府价格部门之间的讨价还价，具有相当的随意性和主观性，消费者只能是价格的被动接受者，在实际定价过程中发挥的作用极为有限。
依申请定价导致一些行业价格长期没有进行调整。一直以来，杭州市公用事业价格调整由相关企业提出申请，价格部门收到申请后组织人员对其成本进行监审，在考虑市场供求以及社会承受能力等因素基础上，综合判断是否调整价格。由于公用事业行业一般经营亏损由政府财政予以补贴，因此，企业调价的积极性并不高，动力也不强，往往导致价格调整不够及时，价格既不能反映公用事业经营情况，又不利于节约资源，还增加了不必要的财政负担。公用事业行业缺乏有效的成本规制约束机制。价格部门与公用事业企业之间存在着信息不对称问题，企业不仅垄断产品，也垄断信息。有的行业成本监审办法不健全，有的不够系统完善。在实际工作中，经常出现核算原则、核算办法、核算口径等诸多问题没有一个统一的衡量尺度。同时，公用事业价格成本监审合理性标准相对缺失，虽然理论上合理性最高标准等同于社会平均成本，但由于公用事业区域垄断特性，其成本只有区域个性，缺乏社会共性，难以确定合理性标准。
（三）公用事业价格动态体制机制不够完善
部分公用事业行业价格动态调整机制缺失。以杭州市为例，目前仅燃气价格、出租车运价、垃圾处理等少数公用事业行业项目建立了价格动态调整或上下游价格联动机制，多数公用事业行业没有建立动态价格调整机制，增加了价格调整的难度和阻力。例如，杭州市公交长期实行低票价政策，提高公交分担率。公交票价一经制定，将延续较长时间，很难按照公交运营成本变化及时调整票价。而公交企业车辆、燃油、原材料等都已实行市场调节价，公交企业实际票价不能真正反映企业运营成本变化情况。
（四）公用事业价格规制体系不完善，价格机制不能适应形势发展的要求
公用事业政府付费项目缺乏稳定的资金来源和规范的支付机制。一些项目收益来源于政府付费，资金来源有两种：一是用户缴纳的污水处理、垃圾处理等专项收费；二是一般预算资金。目前，有的开征地区的收费标准和收缴率普遍较低。代为收缴的费用有时不能及时拨付给特许经营企业，影响项目正常运营。公用事业项目具有一定的垄断性、独占性，有些公用设施是不能间断的，因此政府实际上掌握了公用事业项目的定价的主导权。另外，多数PPP项目都涉及到垄断经营问题。如果政府不科学合理对其产品或者服务价格进行规制，最终损害的还是社会公众利益。
（五）投资回报机制与收入模式不健全，相关制度建设不能适应推进PPP项目的要求
与英国等国PPP项目以政府付费的私人融资计划（PFI模式）为主不同，杭州市PPP项目以用户付费的BOT模式为主，但随着经济性基础设施向不发达地区伸延和社会性基础设施的需求不断上升，越来越多的项目自身收益不能弥补其投入或根本就没有用户付费，客观上限制了BOT方式的应用。对公益性行业，政府承诺的补贴资金不到位，收费公路的绿色通道、节假日免费等也影响投资回报。对于收费不能补偿项目方合理收入要求的项目，除直接补贴外，还有一种形式是授予其他项目的经营权，允许通过这些捆绑项目的收益补偿特许项目的亏损，如物业开发、广告等。
（六）公用事业价格规制权力相对分散
公用事业价格形成受到市场准入与退出管理、市场运行管理等多方面因素制约。另外，由于长期受计划经济体制政府条块分割管理的影响，我国公用事业价格规制权分散在不同的部门，而作为公用事业价格主要规制部门之一的价格主管部门只有对公用事业产品的定价权限和调价权限。出于部门利益，相关部门在对公用事业规制行动上很难形成合力，致使公用事业价格规制链条脱节，很难达到协调有力顺畅的规制效果。
二、杭州市新时期公用事业价格规制改革建议与完善路径
（一）建立公用事业价格改革相关部门协调配合制度
建立公用事业价格规制改革合力调处机制是一项系统工程，要借用“外力”，动员各部门力量，加强价格规制改革的顶层设计监管，稳妥推进公用事业价格规制改革，维护良好公用事业价格秩序。杭州作为副省级省会城市、长江三角洲南岸的中心城市，要把公用事业价格规制改革工作列入重要议事日程，发展改革、价格、财政、城市管理、城市建设等部门要建立协调配合制度，加强公用事业价格改革中的具体工作的协调、配合，各司其职、各负其责，切实把公用事业价格管好管到位。
（二）建立健全公用事業价格成本规制 建立健全成本监管工作制度，逐步完善价格成本监管规则体系是依法实施成本监管、防范执法风险的重要举措，是出具能经得起历史检验的价格成本监管报告的重要保障。
1.建立健全公用事业价格成本规制规范。逐步完善公用事业成本监管规则体系，更加重视制度化建设，规范工作行为，刚性工作内容，制定完善成本监管工作规程、集体审议等制度。
2.明确公用事业成本规制重点。对列入成本监审目录的商品和服务，未经成本监审，不得定调整价格。制定其余实行政府指导价、政府定价的公用事业商品和服务价格，应按规定开展成本调查。重点推进供水、环境、公共交通运输等网络型自然垄断环节、重要公用事业和公益性服务等领域的成本监管工作。
3.强化公用事业成本监审职责。遵循“谁定价、谁监审”原则，列入定价成本监审目录的公用事业项目，各级价格部门履行成本监审主体责任，出具成本监审报告，对成本监审结论负责。
4.健全公用事业成本监审规则。积极研究制定景区门票、轨道交通等成本监审办法以及医疗服务成本调查指导意见。逐步建立科学规范的公用事业定价成本核算规则体系，分行业制定政府定价成本监审办法，尽快实现公用事业成本监审目录内重点行业的成本监审办法基本健全。
5.规范公用事业成本监审行为。严格履行发送成本监审通知、资料初审、实地审核、书面告知经营者、核实定价成本、集体审议、出具成本监审报告、建立案卷并归档等工作程序，严格遵循成本监审一般技术规范、行业成本监审办法，坚持集体审议和民主决策。
6.建立政府制定价格成本信息公开制度。将公用事业成本信息公开作为加强价格成本规制的重要内容，不断完善公用事业成本信息公开机制，有效规范经营者价格行为。对纳入成本监审目录的公用事业商品和服务，按照定价权限和范围，完善成本信息公开机制，明确企业和政府定价机构公开成本信息的主体、范围、内容、形式、时限和方法，制定公开规范化操作流程。落实公用事业成本信息发布主体责任，有序推进，实现政府制定价格成本信息公开制度化、规范化和常态化。建立统一的项目信息发布机制。向社会公布公用事业企业相关成本价格信息，做到公开公平公正。积极发挥独立第三方咨询机构作用，完善政府决策机制，保障社会公众利益。
7.建立公用事业定价成本信息数据库。2018年前，在城市供水、燃气等行业探索建立政府定价成本信息库，保持经营者成本信息的连续性和可比性。加强成本监审历史数据信息统计分析，更好发挥成本监审职能作用。加强成本监审电子和书面档案管理，妥善保存经营者成本资料和价格主管部门制作的文书、报告，实现资料可查询、可追溯。
（三）建立创新公用事业科学合理的定价制度
加强公用事业价格监管，必须创新公用事业价格监管，建立符合新常态下公用事业价格规制需要的相关制度性的规范。
1.探索在公用事业价格成本规制中引入社会智力机制。在深入调研基础上，探索建立公用事业成本监审专家库，从与公用事业成本监审工作直接相关或有密切联系的相关部门、行业、领域，通过在社会上公开征集若干名监审专家的形式，用智借力，大力提升新形势下公用事业成本监审工作能力和水平。
2.探索实施公用事业成本交叉联合监审。积极统筹整合系统力量，探索实施公用事业联合交叉监审的层面、内容、方式等，对一些重大项目、技术复杂项目或者有必要进行联合交叉监审的项目，通过纵向、横向或跨区域协作等多种形式，积极推进市间、区县（市）间、市与区县（市）间联合交叉监审，增强公用事业成本监审工作的系统性、整体性，实现系统同频共振，形成系统合力。
3.探索实施公用事业第三方成本审核机制。进一步细化公用事业第三方审核引入机制，健全操作程序。对技术复杂、社会影响比较大的公用事业项目，可引入第三方实施成本审核，确保引入公用事业第三方成本审核经费纳入本级财政预算。
4.探索实施公用事业成本价格动态规制。对于主要依据成本定价的商品和服务，尤其是一些即将实施改革的公用事业、非营利性公益服务、特许经营行业，应充分发挥定期成本监审作用，根据实际情况探索实施成本动态监管，提升价格成本监管的权威性，促进企业建立成本约束机制，加强全环节成本管控，提高经济管理效益，更好地服务政府定价管细管好管到位的要求。
5.建立投资回报与价格上限相结合的价格模型。借鉴发达市场经济国家的价格模型，结合杭州的实际情况，杭州可供选择的价格模型是：
Pi+I=CI（I+RPI-X）+Pi+I×I
上式等号右边第一项为单位成本项，第二项为单位利润项，经过整理并考虑产品或者服务质量系数（Q）可得到。从总体上说，上述模型能够刺激经营者自觉提高生产效率、降低成本，使消费者能享受到较低的价格。政府能使企业获得合理的销售利润，而且只要企业实現的生产效率高于政府规定的生产效率，企业就能获得更多的利润，从而使企业具有一定的发展动力与发展潜力，对整个社会经济发展都是有益的。
6.完善特许经营价格模型。因特许经营期长达十几年甚至几十年，要求任何一方准确预测和独立承担特许期内所有风险，不现实也不公平，特别是没有完全控制能力的风险——例如，在特许经营期内，特许经营者会面临通胀、汇率、需求、材料价格/质量、利息等风险，可采用标杆评定法和市场测定法。对电厂、水厂、污水/垃圾处理等项目，一般还采用组合收费法，分析对成本的主要影响因素及比例，然后分别设立调节/调价机制，以保证政府和企业之间的长期动态公平。以污水处理厂调价公式为例：
Pn=Pn-t·K
其中，Pn为第n年的污水处理基本单价，Pn-t为第（n-t）年（上一调价年，调价周期为t）的污水处理基本单价，K为调价系数。 上述调价机制是针对支付给特许经营者的价格。面向用户的价格要根据社会需求确定。两者之间如存在偏差，差价应由政府财政补贴。因此，在关注起始收费高低之外，还应设计动态调节/调价机制（区别对待固定成本和变动成本）以降低风险，甚至设立重新谈判触发的机制。政府应根据不同的制度环境、风险和监管目标，采取不同的定价方式，并设立动态调节/调价机制。
7.善城市供水价格模型。按照价格水平模型制定出来的城市供水价格只是一个全年综合价格，因此，为提高水价的科学性，鼓励消费者注意节约用水，还要采取一系列配套的定价机制。二部制水价由基价和数量价格共同构成。其中基价是生产经营城市供水所发生的固定成本由所有用户分摊的价格，使用水的容量越大，基价也越高，此部分水价与用户实际用水多少没有关系；数量价格是按使用量的多少而支付的价格，反映供水中的可变成本及利润。阶梯式水价是指用水量越大，基价就越高，对于超定额用水实行阶梯式加价，有利于节约用水，减少污染，保护稀缺的水资源。以城市居民生活用水为例，阶梯式水价可分为三级，级差为1：1.5：2。
（四）建立完善公用事业价格财政补偿机制
公用事业具有公益性，是公共产品，政府向社会提供公共服务是其最本质的职能。政府应在充分考虑经济社会发展、权衡各方利益基础上，厘清政府、企业、居民三者的相应责任，建立对公用事业科学的投入机制，根据成本性质承担责任。2015年，杭州市出臺了政府购买城市公共汽（电）车营运服务的实施意见，对低票价政策性亏损和票价优惠部分给予补贴，对票价优惠补贴项目做了详细规定，但对在实施期间或周期调整前增加的票价优惠项目如何实施补贴没有明确规定。另外，从资金结算的流程来看，公交企业要获得财政补贴资金流程比较复杂繁琐。从支持“公交优先”、提高效率的角度来说，相关部门应对财政补贴资金作适当的前置支付，年度审计完成后再加以清算，缓解公交企业的融资难问题，减轻企业正常运营期间的财务成本，确保公交企业能为社会提供更高效、更优质的公共服务，既有利于缓解城市交通拥堵，又在一定程度上缩减了市民出行时间，达到了“社会福利”的最大化。
（五）创新政府与社会资本合作（PPP）模式下的公用事业价格规制
政府作为公共管理部门，在充分听取民意作出公共决策后，可以吸引民营资本参与有一定营利能力的准公共品项目。各级政府应充分发挥财政资金的导向作用和杠杆作用，引导更多的社会资本投资于公共品领域，让民间资本参与到公共项目的前期设计、中期建设与后期运营中来。这对公共部门和私人部门是双赢。
1.加快ppp立法，建立并完善PPP法律政策体系。PPP源于国外，我国主要是在20世纪90年代开始引进。到现在为止，并没有一种统一、公认、适用于所有国家的PPP模式。所以在借鉴国外立法经验的过程中，应结合我国政治、经济、社会、历史、文化、法律框架、法律渊源等具体情况来有针对性地解决问题。PPP模式涉及担保、财政、税收、价格、合同、特许权等诸多方面。因此，政府应制定一套清晰、完备和一致性的相关法律法规对其加以规范。加快ppp立法步伐。明确PPP应用范围、政府审批权限、流程和管理程序、政企的核心权利和义务、合同框架和风险分担原则、退出机制和纠纷处理机制、财政规则与会计准则、政府监管与公众参与制度等，建立起较为完善的国家层面的PPP法律框架。努力构建一套完整的PPP政策体系，覆盖PPP涉及的财政、投资、融资、价格、市场准入、服务质量监管等多个方面与环节，加强部门间的相互配合与协调。制订PPP的操作指南。包括上述PPP法律各方面内容的更具体的操作程序和细则，并提供项目评估、参数设定等方面的工具，以及制定标准合同等，以提高项目实施的效率与规范性。此外，PPP立法中还应对判断标准进行清晰定义，包括风险共担、风险转移、持续运营和提供服务、明确绩效等。
2.合理运用相关价格与信用机制。需要有相应的政策措施作为支撑，除了必要的行政管理体制改革外，有关经济政策、法律制度也需要改革与完善。在经济上，PPP的成功运行是建立在项目自身“财务平衡”的基础上的，而在此方面，价格、财政、税收激励措施又有着不可或缺的作用。在与政府的合作过程中，税收与价格等互相影响社会资本的运营成本。因此，从顶层设计充分发挥政府与社会资本合作模式的价格、财政、税收协调作用正当其时。
3.创新PPP项目盈利模式。在PPP项目实际运作过程中，对于那些具备使用者付费基础能够产生稳定现金流的经营性项目，由于项目的财务指标较好，对社会资本的吸引力较大，这类项目比较容易进行PPP模式运作；但对于那些需要政府付费或者给予适当补贴的PPP项目而言，无论是政府部门还是社会资本，仅仅盯着这一项目既有的收益和财政补贴是不够的，这种项目的收益水平很难满足社会资本对投资回报率的财务要求。所以，对于非经营性项目和准经营性项目而言通过PPP项目盈利模式创新“将蛋糕做大”，成为解决这一问题的关键所在。
4.科学合理运用三种付费机制。根据项目性质、特点及合同契约精神，对大部分的社会公共服务类项目（如医院、学校等）以及部分公用设施和公共交通设施项目利用可用性付费（政府付费）机制。在按使用量付费的项目实践中，如污水处理、垃圾处理等部分公用设施项目较多地采用使用量付费（政府付费）机制。对按绩效付费的项目，政府与项目公司通常会明确约定项目的绩效标准，并将政府付费与项目公司的绩效表现挂钩，如果项目公司未能达到约定的绩效标准，扣减相应的付费（通常与可用性付费或使用量付费搭配使用）。对适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点的项目利用使用者付费机制来实现。对使用者付费无法使社会资本获取合理收益甚至无法完全覆盖项目的建设和运营成本的项目，由政府提供一定的补助、补贴或通过无偿划拨土地、提供优惠贷款、贷款贴息，以及授予项目周边的土地、商业等开发收益权等方式，弥补使用者付费之外的缺口部分，使项目具备商业上的可行性（可行性缺口补助）。注重建立灵活的价费调整机制，不搞一刀切。由于公共基础设施规模、工艺流程、环保标准要求、特许经营期限以及配套设施条件等存在差异，各公共产品或服务政府补贴单价差异比较明显。因此，具体经营项目，其价格调整机制不同。
5.完善PPP项目支持政策与投资回报机制。积极研究利用现有专项转移支付资金渠道，对示范项目提供资本投入支持。积极引入信誉好、有实力的运营商参与示范项目建设和运营。在与社会资本协商确定项目财政支出责任时，地方要对各种形式的资金支持给予统筹，综合考虑项目风险等因素，合理确定资金支持方式和力度，切实考虑社会资本合理收益。对适宜采用政府和社会资本合作模式的价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的城市供水、供暖、供气、地下综合管廊等项目重点关注，并在收费定价机制等方面给予支持。建立完善合理的投资回报机制。要通过合理确定价格标准、运营年限，确保政府补贴适度，防范中长期财政风险。要通过适当的资源配置、合适的融资模式等，降低融资成本，提高资金使用效率。要充分挖掘PPP项目后续运营的商业价值，鼓励社会资本创新管理模式，提高运营效率，降低项目成本，提高项目收益。要建立动态可调整的投资回报机制，根据条件、环境等变化及时调整完善，防范政府过度让利。要优化PPP项目融资环境，降低融资成本。要坚决杜绝各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价，避免通过固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资。要杜绝固定回报和变相融资安排，在保障社会资本获得合理收益的同时，实现激励相容。