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【中图分类号】D632.8文献标识码：B文章编号：1673-8500（2013）01-0035-01
信访工作作为党和政府联系人民群众的纽带和桥梁、人民群众表达意愿和要求的重要渠道、反映社情民意的“晴雨表”，在构建和谐社会的大局中，发挥着无可替代的作用。党的十八大提出要正确处理改革、发展、稳定的关系，最大限度增加和谐因素，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。在新形势下，能否做好信访工作，不仅影响到社会的和谐稳定，而且直接关系到党和政府在人民群众中的威望和声誉，关系到人心向背和党的事业的兴衰荣辱。因此，探究如何做好新形势下的信访工作，对加快长兴岛跨越发展、促进社会和谐稳定，具有十分重要的意义。
1新形势下信访问题的特性分析
当前，来人来信上访现象日渐增多，主要呈现如下特性：
1.1信访总量的上行性。几乎所有的社会问题、社会冲突都可以诉诸信访，信访制度承载了整个社会变革转型及社会稳定的重任，由此导致信访总量居高不下。同时，少数人不通过法律途径寻求解决问题的办法，而是动不动就找政府；不到法律规定的机关反映问题，而是频繁到机关聚集，给政府施压。
1.2信访问题的多样性。信访涉及的社会矛盾林林总总，涵盖社会生活的诸多方面，大致可归结为七类：一是企业改制遗留、劳动及社会保障问题；二是非法集资引发的社会群体性问题；三是涉法涉诉信访问题；四是動迁补偿安置问题；五是反映干部作风和违法乱纪问题；六是无序生产引发的环境问题；七是部分复员军人、军转干部、代课教师要求解决待遇问题。
1.3信访行为的过激性。一些信访人在其利益诉求通过制度性渠道表达不见效果的情况下，进行强制性的诉求表达，对政府施加压力，违反《信访条例》和有关法律法规的规定，聚众上访，滋事，围堵政府大门、道路，静坐示威、打横幅、扬言自杀甚至自焚等过激行为时有发生。
1.4信访方式的群体性。每项举措的出台，都不可避免地牵涉或影响到一群人的利益。一些人因相同的利益诉求而结成信访群体，有的跨地区、跨部门串联，有的网上串联，信访活动组织化趋势明显，集体上访越来越多。
1.5信访时机的选择性。一些群众信访尤其是集体访易选择在国庆等重大节日和全国“两会”、党代会等重要政治活动期间，利用各级机关对活动维稳的重视，越级上访制造事端以图达到利益诉求得到满足的目的。
1.6信访处理的复杂性。群众信访较多涉及现实利益问题，牵扯到方方面面，涉及政策及规则的均衡性，处理难度大，不易解决。有的信访要求过高，超过政策限度；有的信访按政策解决了，又提出新的过分要求；有的坚持突破政策的无理要求，甚至制造事端，想用闹访、缠访来施压达到个人目的。
2新形势下信访问题的原因分析
信访形势呈现上述特性，既有在经济转型、社会转型过程中，众多社会矛盾不可避免而解决社会矛盾和冲突的机制不健全的客观原因；也有一些组织和单位执行法律政策不到位、作风不实、信访人观念滞后等的主观原因。
2.1社会组织结构出现空档，是群众来人来信上访的社会原因。社会组织结构发生深刻变化，社会问题的单位属性已不复存在，过去由单位承担的部分功能转嫁给了社会，社会管理产生空档。处理群众诉求沿用过去的模式已行不通，新的运作模式又尚未成形，必然导致群众信访增多，问题抛向社会，矛盾推向政府。
2.2信访人思想观念滞后，是群众来信上访的心理原因。当前，信访人存在三种心理误区。一是民众传统心理。有事找政府、找“清官”而非诉诸法律仍然是大多数老百姓的习惯。相当一部分群众有了事情、出了问题，依赖政府给予照顾解决，错误认为找的官越大越好，“衙门”越高越好。二是群众从众心理。部分群众看到上级对信访工作重视，产生了错误的心态，认为到上面访一访、闹一闹，不正当的要求就有可能得到满足，这也是越级上访增多的一个重要因素。三是“法不责众”的心理。同一诉求的群体认为人多势大，法难责众，这是群体上访的重要原因。
2.3有些部门和单位执行政策法律不到位，是群众上访的直接原因。一些地方领导主观随意性大，科学民主决策机制不健全，出台的政策措施考虑不够周全，往往政策的连续性和平衡性不够；有的地方重发展、轻稳定，经济建设一头热，忽视及时解决产生的社会问题；有的干部不严格按照政策法律办事，对亲朋好友乱开口子，一路绿灯；有的干部群众观念淡漠，对群众应该解决的问题不解决，该及时办的事拖着不办，致使一些初信初访变成了积案难案，一些简单问题演变成复杂问题。
2.4信访渠道不畅通，是重复访、越级访突出的主要原因。目前，各级信访机构缺乏解决问题的有效资源和实际权力，对产生信访事项的机关督促力度不够，责任追究不够，使得有些机关习惯于推诿扯皮。整个信访系统缺乏统一的协调机制，信访者一个问题可能同时找几个机构，得到的答复和解决方案可能不一致，各机构推来推去，都不愿担当真正将问题解决到底的角色，信访人投诉无门，只能在几个信访机构之间来回跑，往更高一级机关上访。
2.5信访责任落实不到位，是群众上访的重要原因。我国法律对信访案件的处理目前没有严格的程序规范，各地信访机构的职权及运作方式有较大的差异，信访案件的处理视领导重视程度和信访工作人员责任心而定，随意性较大。即便信访机构把案件批转下级机关或有关部门处理，但一些机关和部门因没有严格的责任追究，往往拖着不办甚至糊弄信访人，而不是着眼于快速解决群众的信访诉求。
3新形势下做好信访工作的对策
各级要把信访工作摆在更加突出的位置，列入重要议事日程，通过做好信访工作，促进社会和谐稳定。
3.1落实领导责任制。排查化解信访问题能否取得实效，关键在于各级领导的认识和决心，关键在于领导是否亲自负责解决问题。为此，在落实领导责任上要建立四项制度。
3.1.1落实“守土有责”制度。各级领导干部要进一步强化“守土有责”的观念，把自己管理的范围，当作上级和人民交给自己坚守的阵地，切实承担起信访工作为改革发展稳定服务的历史责任，坚持立足本级、立足当地解决和处理信访问题，不能上推下卸，以实际行动为百姓解忧。 3.1.2落实“一岗双责”制度。按照“谁主管、谁负责”的原则，各级领导干部要一手抓经济发展，一手抓信访稳定工作。各级党政组织、各单位、各部门主要领导为信访工作第一责任人，明确其负总责，对影响较大的集体访，必须亲临现场接访，第一时间拿出解决方案，从速妥善处理；对情况复杂、疑难的信访问题，要亲自过问，过细研究，领导班子成员都要实行包干负责制。信访问题的属事单位要切实负起解决问题、化解息访的职责，不能把信访工作与业务工作简单分离，把信访问题推给信访部门。
3.1.3落实领导包案制度。对重大和疑难信访问题，要实行区级领导包案、挂牌督办，在政策层面上加大处理信访问题的力度，推动信访问题切实得以解决，而不是“头痛医头，脚痛医脚”。领导必须对所包案件案情熟悉，包调查、包处理、包回访、包劝返、包稳控，实行“五包”。“五包”真正做到位了，多数信访问题也就迎刃而解。
3.1.4落实“过错问责”制度。建立和完善信访工作内部监督机制，在信访举报、案件办理等环节都要建立监督制约机制，防止压信不办、办信不到位等情况发生。对因工作不负责、有法不依、执法不严或因工作失职、渎职造成群众上访的责任人，要责任倒查，严肃追究，用问责制度制约有关机关的不作为、慢作为、乱作为。
3.2健全源头预防机制。做好信访工作，既要切实解决现有的上访案件，更要把精力放在抓源头上，从源头上建立健全长效工作机制，防止和减少信访问题的发生。
3.2.1建立信访风险评估机制。各级要着眼于提高决策科学化水平，建立重大事项信访风险评估机制，将关系相当数量群众切身利益的重大决策、重点项目、重大改革等事项和问题纳入信访评估范畴。同时，要防止政策前后不衔接，忽高忽低、忽上忽下而造成不同时期、不同部门的政策冲突和群体之间、地区之间的相互攀比。
3.2.2加大政策法律宣传力度。要采取电视、互联网、报刊、杂志、开座谈会、出黑板报、发放宣传资料等人民群众喜闻乐见的方式、方法，大力开展法律法规宣传，增强群众法制观念，懂得运用法律手段解决各种矛盾纠纷，依法、有序、逐级、文明上访，维护自己的合法权益。
3.2.3严格执行现有政策法律。各级要进一步提高依法行政、依法管理的能力和水平。一旦政策法律制定出台，就要不折不扣地抓落实，取信于民，防止因政策法律不落实或落实不到位而引发重大信访问题及群体性事件发生。对信访人提出的一些超出法律法规政策的不恰当的要求，要耐心细致地做好宣传解释工作，不能屈于群众信访的压力，而乱开口子。
3.3完善疏导化解机制。为信访群众解决实际问题是信访工作的根本所在。要采取具体的措施，实实在在地解决一批信访问题。
3.3.1依法疏导，分流一批信访问题。要强化各级司法机关接受公民控告、申诉及处理案件的责任和能力，对属于司法机关处理的涉法涉诉信访问题，要引导信访者向司法机关反映，通过法律程序、法律手段解决，使涉法涉诉信访问题依法分流和依法处理。要充分发挥行政复议和仲裁在解决行政、经济纠纷方面的作用，积极探索信访代理制度，鼓励和扶持各类社会中介组织逐渐介入信访个案代理领域，使之承担社会领域中的社会责任。
3.3.2狠抓基层，就地化解一批初信初访。群众信访反映的问题多发生在基层，解决信访问题也主要靠基层。基层是处理信访问题的前沿和第一道关口。因此，要通過基层工作网络及时了解群众关注的热点和难点问题，及时发现各种矛盾纠纷，明确疏导化解责任，力争把问题解决在初信初访阶段。要定期排查矛盾，对可能发生的越级或集体上访的情况，要提前介入，依法及时就地解决，防患于未然。
3.3.3多策并举，攻克一批信访难案。要注重发挥基层组织、信访人所在单位、信访人亲友的作用，调动各方面的力量，共同做好缠访、越级上访人的息访工作。针对一些信访问题涉及面广、时间跨度长、易反复等特点，可以召开听证会、说理会，当场辩解，把问题辩清辩明，从而达到解决问题的目的。尽可能地建立信访问题专项救助基金，为解决疑难信访案件和求助特殊困难上访群众的生活提供资金支持。
3.3.4依法打击，震慑一批闹访人员。对缠访闹访、进京滋事触犯法律的信访人员，要依法处理，不能纵容迁就，特别是对别有用心的组织者、策划者、串联者和利用上访问题进行捣乱破坏的人员，以及参与恶性上访的党员、干部，必须依法严肃处理，维护正常的信访秩序，逐步使信访工作走上依法、逐级、有序、畅通的轨道。
信访工作作为党和政府联系人民群众的纽带和桥梁、人民群众表达意愿和要求的重要渠道、反映社情民意的“晴雨表”，在构建和谐社会的大局中，发挥着无可替代的作用。党的十八大提出要正确处理改革、发展、稳定的关系，最大限度增加和谐因素，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。在新形势下，能否做好信访工作，不仅影响到社会的和谐稳定，而且直接关系到党和政府在人民群众中的威望和声誉，关系到人心向背和党的事业的兴衰荣辱。因此，探究如何做好新形势下的信访工作，对加快长兴岛跨越发展、促进社会和谐稳定，具有十分重要的意义。
1新形势下信访问题的特性分析
当前，来人来信上访现象日渐增多，主要呈现如下特性：
1.1信访总量的上行性。几乎所有的社会问题、社会冲突都可以诉诸信访，信访制度承载了整个社会变革转型及社会稳定的重任，由此导致信访总量居高不下。同时，少数人不通过法律途径寻求解决问题的办法，而是动不动就找政府；不到法律规定的机关反映问题，而是频繁到机关聚集，给政府施压。
1.2信访问题的多样性。信访涉及的社会矛盾林林总总，涵盖社会生活的诸多方面，大致可归结为七类：一是企业改制遗留、劳动及社会保障问题；二是非法集资引发的社会群体性问题；三是涉法涉诉信访问题；四是動迁补偿安置问题；五是反映干部作风和违法乱纪问题；六是无序生产引发的环境问题；七是部分复员军人、军转干部、代课教师要求解决待遇问题。
1.3信访行为的过激性。一些信访人在其利益诉求通过制度性渠道表达不见效果的情况下，进行强制性的诉求表达，对政府施加压力，违反《信访条例》和有关法律法规的规定，聚众上访，滋事，围堵政府大门、道路，静坐示威、打横幅、扬言自杀甚至自焚等过激行为时有发生。
1.4信访方式的群体性。每项举措的出台，都不可避免地牵涉或影响到一群人的利益。一些人因相同的利益诉求而结成信访群体，有的跨地区、跨部门串联，有的网上串联，信访活动组织化趋势明显，集体上访越来越多。
1.5信访时机的选择性。一些群众信访尤其是集体访易选择在国庆等重大节日和全国“两会”、党代会等重要政治活动期间，利用各级机关对活动维稳的重视，越级上访制造事端以图达到利益诉求得到满足的目的。
1.6信访处理的复杂性。群众信访较多涉及现实利益问题，牵扯到方方面面，涉及政策及规则的均衡性，处理难度大，不易解决。有的信访要求过高，超过政策限度；有的信访按政策解决了，又提出新的过分要求；有的坚持突破政策的无理要求，甚至制造事端，想用闹访、缠访来施压达到个人目的。
2新形势下信访问题的原因分析
信访形势呈现上述特性，既有在经济转型、社会转型过程中，众多社会矛盾不可避免而解决社会矛盾和冲突的机制不健全的客观原因；也有一些组织和单位执行法律政策不到位、作风不实、信访人观念滞后等的主观原因。
2.1社会组织结构出现空档，是群众来人来信上访的社会原因。社会组织结构发生深刻变化，社会问题的单位属性已不复存在，过去由单位承担的部分功能转嫁给了社会，社会管理产生空档。处理群众诉求沿用过去的模式已行不通，新的运作模式又尚未成形，必然导致群众信访增多，问题抛向社会，矛盾推向政府。
2.2信访人思想观念滞后，是群众来信上访的心理原因。当前，信访人存在三种心理误区。一是民众传统心理。有事找政府、找“清官”而非诉诸法律仍然是大多数老百姓的习惯。相当一部分群众有了事情、出了问题，依赖政府给予照顾解决，错误认为找的官越大越好，“衙门”越高越好。二是群众从众心理。部分群众看到上级对信访工作重视，产生了错误的心态，认为到上面访一访、闹一闹，不正当的要求就有可能得到满足，这也是越级上访增多的一个重要因素。三是“法不责众”的心理。同一诉求的群体认为人多势大，法难责众，这是群体上访的重要原因。
2.3有些部门和单位执行政策法律不到位，是群众上访的直接原因。一些地方领导主观随意性大，科学民主决策机制不健全，出台的政策措施考虑不够周全，往往政策的连续性和平衡性不够；有的地方重发展、轻稳定，经济建设一头热，忽视及时解决产生的社会问题；有的干部不严格按照政策法律办事，对亲朋好友乱开口子，一路绿灯；有的干部群众观念淡漠，对群众应该解决的问题不解决，该及时办的事拖着不办，致使一些初信初访变成了积案难案，一些简单问题演变成复杂问题。
2.4信访渠道不畅通，是重复访、越级访突出的主要原因。目前，各级信访机构缺乏解决问题的有效资源和实际权力，对产生信访事项的机关督促力度不够，责任追究不够，使得有些机关习惯于推诿扯皮。整个信访系统缺乏统一的协调机制，信访者一个问题可能同时找几个机构，得到的答复和解决方案可能不一致，各机构推来推去，都不愿担当真正将问题解决到底的角色，信访人投诉无门，只能在几个信访机构之间来回跑，往更高一级机关上访。
2.5信访责任落实不到位，是群众上访的重要原因。我国法律对信访案件的处理目前没有严格的程序规范，各地信访机构的职权及运作方式有较大的差异，信访案件的处理视领导重视程度和信访工作人员责任心而定，随意性较大。即便信访机构把案件批转下级机关或有关部门处理，但一些机关和部门因没有严格的责任追究，往往拖着不办甚至糊弄信访人，而不是着眼于快速解决群众的信访诉求。
3新形势下做好信访工作的对策
各级要把信访工作摆在更加突出的位置，列入重要议事日程，通过做好信访工作，促进社会和谐稳定。
3.1落实领导责任制。排查化解信访问题能否取得实效，关键在于各级领导的认识和决心，关键在于领导是否亲自负责解决问题。为此，在落实领导责任上要建立四项制度。
3.1.1落实“守土有责”制度。各级领导干部要进一步强化“守土有责”的观念，把自己管理的范围，当作上级和人民交给自己坚守的阵地，切实承担起信访工作为改革发展稳定服务的历史责任，坚持立足本级、立足当地解决和处理信访问题，不能上推下卸，以实际行动为百姓解忧。 3.1.2落实“一岗双责”制度。按照“谁主管、谁负责”的原则，各级领导干部要一手抓经济发展，一手抓信访稳定工作。各级党政组织、各单位、各部门主要领导为信访工作第一责任人，明确其负总责，对影响较大的集体访，必须亲临现场接访，第一时间拿出解决方案，从速妥善处理；对情况复杂、疑难的信访问题，要亲自过问，过细研究，领导班子成员都要实行包干负责制。信访问题的属事单位要切实负起解决问题、化解息访的职责，不能把信访工作与业务工作简单分离，把信访问题推给信访部门。
3.1.3落实领导包案制度。对重大和疑难信访问题，要实行区级领导包案、挂牌督办，在政策层面上加大处理信访问题的力度，推动信访问题切实得以解决，而不是“头痛医头，脚痛医脚”。领导必须对所包案件案情熟悉，包调查、包处理、包回访、包劝返、包稳控，实行“五包”。“五包”真正做到位了，多数信访问题也就迎刃而解。
3.1.4落实“过错问责”制度。建立和完善信访工作内部监督机制，在信访举报、案件办理等环节都要建立监督制约机制，防止压信不办、办信不到位等情况发生。对因工作不负责、有法不依、执法不严或因工作失职、渎职造成群众上访的责任人，要责任倒查，严肃追究，用问责制度制约有关机关的不作为、慢作为、乱作为。
3.2健全源头预防机制。做好信访工作，既要切实解决现有的上访案件，更要把精力放在抓源头上，从源头上建立健全长效工作机制，防止和减少信访问题的发生。
3.2.1建立信访风险评估机制。各级要着眼于提高决策科学化水平，建立重大事项信访风险评估机制，将关系相当数量群众切身利益的重大决策、重点项目、重大改革等事项和问题纳入信访评估范畴。同时，要防止政策前后不衔接，忽高忽低、忽上忽下而造成不同时期、不同部门的政策冲突和群体之间、地区之间的相互攀比。
3.2.2加大政策法律宣传力度。要采取电视、互联网、报刊、杂志、开座谈会、出黑板报、发放宣传资料等人民群众喜闻乐见的方式、方法，大力开展法律法规宣传，增强群众法制观念，懂得运用法律手段解决各种矛盾纠纷，依法、有序、逐级、文明上访，维护自己的合法权益。
3.2.3严格执行现有政策法律。各级要进一步提高依法行政、依法管理的能力和水平。一旦政策法律制定出台，就要不折不扣地抓落实，取信于民，防止因政策法律不落实或落实不到位而引发重大信访问题及群体性事件发生。对信访人提出的一些超出法律法规政策的不恰当的要求，要耐心细致地做好宣传解释工作，不能屈于群众信访的压力，而乱开口子。
3.3完善疏导化解机制。为信访群众解决实际问题是信访工作的根本所在。要采取具体的措施，实实在在地解决一批信访问题。
3.3.1依法疏导，分流一批信访问题。要强化各级司法机关接受公民控告、申诉及处理案件的责任和能力，对属于司法机关处理的涉法涉诉信访问题，要引导信访者向司法机关反映，通过法律程序、法律手段解决，使涉法涉诉信访问题依法分流和依法处理。要充分发挥行政复议和仲裁在解决行政、经济纠纷方面的作用，积极探索信访代理制度，鼓励和扶持各类社会中介组织逐渐介入信访个案代理领域，使之承担社会领域中的社会责任。
3.3.2狠抓基层，就地化解一批初信初访。群众信访反映的问题多发生在基层，解决信访问题也主要靠基层。基层是处理信访问题的前沿和第一道关口。因此，要通過基层工作网络及时了解群众关注的热点和难点问题，及时发现各种矛盾纠纷，明确疏导化解责任，力争把问题解决在初信初访阶段。要定期排查矛盾，对可能发生的越级或集体上访的情况，要提前介入，依法及时就地解决，防患于未然。
3.3.3多策并举，攻克一批信访难案。要注重发挥基层组织、信访人所在单位、信访人亲友的作用，调动各方面的力量，共同做好缠访、越级上访人的息访工作。针对一些信访问题涉及面广、时间跨度长、易反复等特点，可以召开听证会、说理会，当场辩解，把问题辩清辩明，从而达到解决问题的目的。尽可能地建立信访问题专项救助基金，为解决疑难信访案件和求助特殊困难上访群众的生活提供资金支持。
3.3.4依法打击，震慑一批闹访人员。对缠访闹访、进京滋事触犯法律的信访人员，要依法处理，不能纵容迁就，特别是对别有用心的组织者、策划者、串联者和利用上访问题进行捣乱破坏的人员，以及参与恶性上访的党员、干部，必须依法严肃处理，维护正常的信访秩序，逐步使信访工作走上依法、逐级、有序、畅通的轨道。