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摘 要：自建国以来，我国地方政府公共行政有着历史和发展的合法性，但是随着社会的不断发展，在经济、政治与社会领域发生了重大的变革，各类问题凸显，我国地方政府公共行政的合法性受到不断关注。在这样的情况下，探讨当下我国地方政府公共行政的合法性现状与问题，以及地方政府应该如何稳固公共行政合法性地位是很有必要的。
关键词：地方政府；公共行政；合法性
一、公共行政及合法性内涵界定
1.1公共行政的定义。公共行政在行政法学中定义为国家的行政机关依法对社会公共事务进行有效管理的活动。首先，公共行政是一种以国家行政机关（通常所说的政府不包括立法机关和司法机关）为主体、社会公共事务为客体的活动，地方政府需要在（如：地方交通运输、基础设施建设、教科文卫等）地方性社会公共事务中起主导作用。其次，作为一种活动，公共行政应当依法举行，而且行之有效。这就要求在公共行政中需要遵循法治、服务和效率相统一的原则。在地方政府公共行政中，提供社会公共服务的政府组织应依法设立、在法律规定的范围内活动；在服务过程中要做到公民至上，维护人民群众的各种权益，在运行程序中公开透明；切实保证公共行政的公平和效率。
1.2合法性的定义。对于合法性，在公共行政的层面来看可以理解为政府的统治权威是否得到公民认可。利普塞特认为“任何政治系统，若其具有能力形成并维护一种使其成员确信现行政治制度择于该社会最为适当的信念，即具有政治的合法性。”，在他的观点中政府公共行政的合法性取决于政治系统的能力。哈贝马斯对合法性的解释是“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。”，在哈贝马斯的观点中，合法性即为公民对政府公共行政的认同程度。同样。马克斯·韦伯认为合法性系成员对权威的遵循服从。基于以上观点，合法性在一定程度上可以理解为社会成员对政治系统的内在认可与主观遵循，这就包含了公共行政中政府行为的正当性。合法性实质上是讨论政府公共行政的正当性、公民对政府公共行政认可遵循的动机和缘由。任何政府公共行政行为要想持续稳定，必然要寻求合法性支持，现代国家的合法性是以法律为基础，同时以公民认可为来源，因此地方政府公共行政的合法性取决于是否依法运行，能否满足人民群众的本质需求。这就要求政府的公共行政行为对人民群众负责，对自身的失职与不足承担相应责任。
二、我国地方政府公共行政合法性的现状
2.1我国地方政府公共行政具有历史和发展的合法性。1840年鸦片战争后，在中国人民反封反帝的斗争中出现大量农民或民族资产阶级领导的革命运动，虽然客观上打击了封建主义和帝国势力，但由于农民阶级的局限性、民族资产阶级革命不彻底性，不能从根本上改变中国现状，实现救亡图存历史使命。五四运动后，中国无产阶级成为一股独立的政治势力，其优秀代表中国共产党领导中国人民取得了革命胜利并建立了新中国，彻底地破除了封建主义、帝国主义的压迫。在改革开放后，中国走上具有中国特色的社会主义道路，确立了社会主义市场经济体制，促进了中国政治经济的全面发展，人们生活水平得到提高、精神生活得到丰富。在中国共产党执政后时刻以“为人民服务”为根本宗旨，因而使我国政府在执政历史和发展的过程中奠定了牢固的合法性基础。
2.2目前我国地方政府公共行政中存在的问题。首先，我国地方政府的服务意识呈现出多层次格局的态势。以“苏南模式”为代表，由于苏南地区经历了长期的“民本自发”式的发展，而地方政府为了适应本地区经济水平的超常规跃迁，并不直接地参与市场活动，而是能强有力的支持市场化，提供相配套的社会服务。在这里政府角色自觉地转向为服务型政府，推动了地方经济发展和政府建设。但是在大多数地方政府的公共行政一直是以政府的利益为中心的，进行重管理、轻服务的控制型公共行政。这使我国地方政府的公共行政效率低下，对社会服务不够全面。
其次，行政立法缺失与行政自由裁量权无序扩张。行政自由裁量权的良性运用可以有效地完善立法，能更好的满足行政现实的需要。但是在实际中，行政机关立法缺失，现有的部分法律法规不适应当今社会发展；而行政自由裁量权在有些领域不恰当地膨胀，使得原本强大的行政权又以立法权的方式进行扩张而异化导致实践中部门保护主义、地方保护主义等现象的加剧。
再次，监督机制过于被动。第一、地方行政监察机实行平级监察，导致了行政监察机关在监察过程中受到掣肘，不能得心应手地行使监督权力。第二、司法机关在财政、组织、人事等许多方面都由地方行政机关负责，不能保证司法机关充分地行使其监督地方政府公共行政的权力。
三、我国地方政府公共行政合法性改进的对策分析
3.1提高地方政府的服务意识。地方政府提升公共服务能力和意识对于保证和维护其公共行政的合法性地位意义重大。地方政府应明确具体职能，由全面管理型政府向主导服务型政府转变。地方政府应主动关注民生、提供公共产品和服务，做到经济和社会民生共同发展。其次要加强公务员队伍的责任意识，要求行政机关公务员不仅有较高的业务能力，同时必须认识到本职工作的内在责任。在经济快速发展的时代，政府更应该对公务人员进行责任感培训，去消官僚意识，真正做到服务为民、为民服务。
3.2改进和健全监察制度。在监察制度中首先要保证监察体制的独立性，保障监察机关在监督过程中不受行政机关及其领导意志的左右，其次要加强监督标准的制定，完善监督机制。
首先，要加强行政监察机关垂直领导，同时要求和地方政府平级，直接对上级机关负责。司法机关去行政化使其内部的行政管理制度不能影响司法机关的独立审判制度，司法机关自身的行政管理职能不能干扰司法机关的监督审判职能。其次，建立对地方政府的公共行政行为的审核机制，对地方政府的公共行政的涉嫌违法违规的行政行为分别制定出具体的标准和惩处措施。通过对司法监督体制和对地方政府公共行政行为的裁定标准的完善，确保对地方政府的公共行政行为能有严格的监督和处罚措施。
3.3从善政走向善治的治理路径。首先，加强政府信息透明度。要提升政府政务公开的力度，把一些切合民生的重要决策、关系人民群众切身利益的地方行政法规及时、全面的在政府网站上公布；加强网上办公流程公开，使人民群众了解政府机构办事程序，减少不必要的中间环节，竭力打造阳关政府。其次明确政府权责。地方政府有义务完善自身建设，对社会进行宏观调控和微观干预，让市场进行资源配置；同时地方政府要明确权责，实行行政问责制度，建立有效的激励机制和绩效制度，保证决策的科学性和执行的稳定持续性。再次，创建科学地对地方政府政绩进行测评。培养地方政府对其自身权力的责任意识，保证对地方政府及其行政行为的政绩考核与人民群众对其的认同感相结合起来，改变单纯的看经济增长的“GDP”式考核模式。制定科学的考核目标，取消没有实际价值的指标，把目标放在改善民生和公众认同的角度上来。（作者单位：东北石油大学马克思主义学院）
参考文献：
[1] 王名扬.美国行政法（下）[M]北京：中国法制出版社.2006.
[2] 叶必丰.行政法学[M].武汉：武汉大学出版社.2003.
[3] 张焕光、胡建淼.行政法原理[M].北京：劳动人民出版社.2007.
[4] [日]室井力.日本现代行政法[M].吴微译.北京：中国政法大学出版社.2011.
[5] 姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，高等教育出版社.2011.
关键词：地方政府；公共行政；合法性
一、公共行政及合法性内涵界定
1.1公共行政的定义。公共行政在行政法学中定义为国家的行政机关依法对社会公共事务进行有效管理的活动。首先，公共行政是一种以国家行政机关（通常所说的政府不包括立法机关和司法机关）为主体、社会公共事务为客体的活动，地方政府需要在（如：地方交通运输、基础设施建设、教科文卫等）地方性社会公共事务中起主导作用。其次，作为一种活动，公共行政应当依法举行，而且行之有效。这就要求在公共行政中需要遵循法治、服务和效率相统一的原则。在地方政府公共行政中，提供社会公共服务的政府组织应依法设立、在法律规定的范围内活动；在服务过程中要做到公民至上，维护人民群众的各种权益，在运行程序中公开透明；切实保证公共行政的公平和效率。
1.2合法性的定义。对于合法性，在公共行政的层面来看可以理解为政府的统治权威是否得到公民认可。利普塞特认为“任何政治系统，若其具有能力形成并维护一种使其成员确信现行政治制度择于该社会最为适当的信念，即具有政治的合法性。”，在他的观点中政府公共行政的合法性取决于政治系统的能力。哈贝马斯对合法性的解释是“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。”，在哈贝马斯的观点中，合法性即为公民对政府公共行政的认同程度。同样。马克斯·韦伯认为合法性系成员对权威的遵循服从。基于以上观点，合法性在一定程度上可以理解为社会成员对政治系统的内在认可与主观遵循，这就包含了公共行政中政府行为的正当性。合法性实质上是讨论政府公共行政的正当性、公民对政府公共行政认可遵循的动机和缘由。任何政府公共行政行为要想持续稳定，必然要寻求合法性支持，现代国家的合法性是以法律为基础，同时以公民认可为来源，因此地方政府公共行政的合法性取决于是否依法运行，能否满足人民群众的本质需求。这就要求政府的公共行政行为对人民群众负责，对自身的失职与不足承担相应责任。
二、我国地方政府公共行政合法性的现状
2.1我国地方政府公共行政具有历史和发展的合法性。1840年鸦片战争后，在中国人民反封反帝的斗争中出现大量农民或民族资产阶级领导的革命运动，虽然客观上打击了封建主义和帝国势力，但由于农民阶级的局限性、民族资产阶级革命不彻底性，不能从根本上改变中国现状，实现救亡图存历史使命。五四运动后，中国无产阶级成为一股独立的政治势力，其优秀代表中国共产党领导中国人民取得了革命胜利并建立了新中国，彻底地破除了封建主义、帝国主义的压迫。在改革开放后，中国走上具有中国特色的社会主义道路，确立了社会主义市场经济体制，促进了中国政治经济的全面发展，人们生活水平得到提高、精神生活得到丰富。在中国共产党执政后时刻以“为人民服务”为根本宗旨，因而使我国政府在执政历史和发展的过程中奠定了牢固的合法性基础。
2.2目前我国地方政府公共行政中存在的问题。首先，我国地方政府的服务意识呈现出多层次格局的态势。以“苏南模式”为代表，由于苏南地区经历了长期的“民本自发”式的发展，而地方政府为了适应本地区经济水平的超常规跃迁，并不直接地参与市场活动，而是能强有力的支持市场化，提供相配套的社会服务。在这里政府角色自觉地转向为服务型政府，推动了地方经济发展和政府建设。但是在大多数地方政府的公共行政一直是以政府的利益为中心的，进行重管理、轻服务的控制型公共行政。这使我国地方政府的公共行政效率低下，对社会服务不够全面。
其次，行政立法缺失与行政自由裁量权无序扩张。行政自由裁量权的良性运用可以有效地完善立法，能更好的满足行政现实的需要。但是在实际中，行政机关立法缺失，现有的部分法律法规不适应当今社会发展；而行政自由裁量权在有些领域不恰当地膨胀，使得原本强大的行政权又以立法权的方式进行扩张而异化导致实践中部门保护主义、地方保护主义等现象的加剧。
再次，监督机制过于被动。第一、地方行政监察机实行平级监察，导致了行政监察机关在监察过程中受到掣肘，不能得心应手地行使监督权力。第二、司法机关在财政、组织、人事等许多方面都由地方行政机关负责，不能保证司法机关充分地行使其监督地方政府公共行政的权力。
三、我国地方政府公共行政合法性改进的对策分析
3.1提高地方政府的服务意识。地方政府提升公共服务能力和意识对于保证和维护其公共行政的合法性地位意义重大。地方政府应明确具体职能，由全面管理型政府向主导服务型政府转变。地方政府应主动关注民生、提供公共产品和服务，做到经济和社会民生共同发展。其次要加强公务员队伍的责任意识，要求行政机关公务员不仅有较高的业务能力，同时必须认识到本职工作的内在责任。在经济快速发展的时代，政府更应该对公务人员进行责任感培训，去消官僚意识，真正做到服务为民、为民服务。
3.2改进和健全监察制度。在监察制度中首先要保证监察体制的独立性，保障监察机关在监督过程中不受行政机关及其领导意志的左右，其次要加强监督标准的制定，完善监督机制。
首先，要加强行政监察机关垂直领导，同时要求和地方政府平级，直接对上级机关负责。司法机关去行政化使其内部的行政管理制度不能影响司法机关的独立审判制度，司法机关自身的行政管理职能不能干扰司法机关的监督审判职能。其次，建立对地方政府的公共行政行为的审核机制，对地方政府的公共行政的涉嫌违法违规的行政行为分别制定出具体的标准和惩处措施。通过对司法监督体制和对地方政府公共行政行为的裁定标准的完善，确保对地方政府的公共行政行为能有严格的监督和处罚措施。
3.3从善政走向善治的治理路径。首先，加强政府信息透明度。要提升政府政务公开的力度，把一些切合民生的重要决策、关系人民群众切身利益的地方行政法规及时、全面的在政府网站上公布；加强网上办公流程公开，使人民群众了解政府机构办事程序，减少不必要的中间环节，竭力打造阳关政府。其次明确政府权责。地方政府有义务完善自身建设，对社会进行宏观调控和微观干预，让市场进行资源配置；同时地方政府要明确权责，实行行政问责制度，建立有效的激励机制和绩效制度，保证决策的科学性和执行的稳定持续性。再次，创建科学地对地方政府政绩进行测评。培养地方政府对其自身权力的责任意识，保证对地方政府及其行政行为的政绩考核与人民群众对其的认同感相结合起来，改变单纯的看经济增长的“GDP”式考核模式。制定科学的考核目标，取消没有实际价值的指标，把目标放在改善民生和公众认同的角度上来。（作者单位：东北石油大学马克思主义学院）
参考文献：
[1] 王名扬.美国行政法（下）[M]北京：中国法制出版社.2006.
[2] 叶必丰.行政法学[M].武汉：武汉大学出版社.2003.
[3] 张焕光、胡建淼.行政法原理[M].北京：劳动人民出版社.2007.
[4] [日]室井力.日本现代行政法[M].吴微译.北京：中国政法大学出版社.2011.
[5] 姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，高等教育出版社.2011.