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摘要 本文首先从“三鹿奶粉事件”出发,阐述了食品安全标准的重要性,然后以“三鹿奶粉事件”为例分析了目前我国食品安全标准存在的一些问题,最后结合新颁布的食品安全法,提出了健全我国食品安全标准的对策。
关键词 食品安全 食品安全标准 食品安全法
中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-333-02
食品是人类赖以生存和发展的基础,重视食品安全是改善民生、构建和谐社会的重要途径。然而近年来食品安全事故频发,如阜阳毒奶粉事件、苏丹红事件、毒饺子事件等,尤其是2008年发生的“河北三鹿集团奶粉案”震惊了全国,严重动摇了人们对我国食品安全的信心,也让我们认识到作为判断食品质量安全准绳之一的食品安全标准的重要性。
一、从“三鹿奶粉”的角度谈食品安全标准的重要性
2008年轰动全国的三鹿奶粉事件发生的原因,大家众说纷纭,但归根结底我们认为是食品安全标准存在缺陷。
根据2009年2月28日颁布的《中华人民共和国食品安全法》第20条的相关规定,食品安全标准不仅对食品中的添加剂和潜在的有毒有害物的种类及限量给予规范性要求,并对食品中的营养成分、生产经营卫生、食品质量安全及食品检验方法等内容给予规定。所以,食品安全标准在食品加工生产、经营、监督、检测工作中非常重要,是判断食品质量合格与否的最主要的依据之一,它直接影响人们健康、卫生和安全状况。实施严格而合理的食品安全标准具有重要意义。
首先,有利于保证人的生命健康。据卫生部统计,截至2008年12月底,全国累计报告因食用问题奶粉导致泌尿系统出现异常的患儿29.6万人,其中6人死亡。这说明食品不符合食品安全标准,会对人的生命健康造成极大的危害。
其次,有利于食品企业赢得消费者的信任和支持,确保企业在激烈的市场竞争中健康发展。三鹿集团一直以来都是国产奶制品企业中的佼佼者,但是这次因为不符合食品安全标准的问题奶粉危害到婴幼儿的生命健康,失去了消费者的信任,致使企业破产。这表明生产经营不符合食品安全标准的食品,有损企业的商誉,阻碍企业自身的发展。
最后,有利于食品企业在进出口贸易中克服甚至设置技术性贸易壁垒。三鹿奶粉事件引发了国民对国产奶粉的信任危机,国产奶粉不仅在国内一路滞销,而且在出口的时候亦因为不符合食品安全标准而成为国外市场设置壁垒的借口,使国内奶粉行业遭受重创。这表明食品安全标准的落后严重限制了我国食品的出口,食品安全标准俨然已经成为各国设置技术性贸易壁垒、保护国内企业的一种手段。
总之,食品安全标准对解决我国食品安全问题起着重要作用,十分有必要对我国目前的食品安全标准制度及其实施现状进行调研分析,找出其存在的问题,就其完善提供建议,构建合理的食品安全标准体系。
二、从“三鹿奶粉”事件看我国食品安全标准存在的问题
(一)标准制定方面存在的问题
1.相关食品安全标准缺失
三鹿奶粉事件发生的一个核心问题是奶站为了增加奶源中蛋白质的含量在向企业供奶时添加三聚氰胺。虽然我国现行的食品安全标准有近3000项,但却没有关于三聚氰胺之类的非食品添加剂的操作标准和奶源流通过程中的流通标准,而且与CAC、ISO规定的标准体系相比,我国果蔬菜标准缺乏质量标准和分级标准,贮藏运输及包装标识标准也不能满足需要,果蔬制品目前也没有有害物质含量的检测方法标准。
2.食品安全标准滞后严重
三鹿奶粉事件还体现了我国食品安全标准的滞后,不仅体现在食品包装标准、检测标准、乳制品添加剂标准、致病性微生物等危害人体健康物质的限量标准等有关标准的规定方面,而且体现在标准的更新速度上。发达国家的食品技术标准修改周期一般是3～5年,而国内很多食品标准都是“超期服役”,标准的制订和更新严重滞后于技术的发展。以名称中含“食品添加剂”字样的国家标准为例,截至到2009年4月我国现行的名称中含“食品添加剂”字样的国家标准总共有154项,但其中有61项实施满10年甚至是10年以上;有50项是最近3年内制定实施的,而这50项中有30多项是三鹿奶粉事件发生后国家重新修订的;有20项实施了4年到5年,23项实行了5年到10年。(见图1)
(二)标准实施方面存在的问题
1.食品安全标准实施人员专业水平低
三鹿集团董事长田文华曾解释三鹿奶粉事件的发生跟内部检测出现问题有关。企业内部的检测应该由标准的实施人员来操作,检测结果与实施人员的专业水平密切相关。但是企业特别是中小型企业很少按照法律的规定去聘请专业的技术人员或管理人员来负责标准的实施,大多都是聘请一些非专业人员进行简单培训,这些人员首先在思想上对食品安全标准的重视程度就不够,在技术与能力上也不能很好的达到食品安全标准的实施要求。
2.食品安全标准检测技术和方法不科学
我国食品安全标准检测技术和方法有很多都不科学。例如我国现国家标准对奶制品及其他一些食品中蛋白质含量都是采用凯氏定氮法测定,这虽然是国际通行的方法,可这种方法却有个明显的弱点:该法是通过测定奶制品的总氮数来确定蛋白质含量,而不是直接测定蛋白质的含量。所以,牛奶中掺入了含大量氮的三聚氰胺、尿素等,这种方法就检测不出来。此外,我国初级农产品的检测标准大多是用常规的重量法、容量法和比色法等分析方法,这些方法操作流程长,费工费时,对伪劣假冒产品特别是恶意掺假产品的辨别能力较差。
(三)标准监督方面的问题
1.全程监管不能无缝对接
我国于2004年开始实行分段监管的食品安全监管体制,这种监管体制在全程监管中存在漏洞和空白。例如三鹿奶粉事件中的监管部门都忽视了对奶站提供奶源这一环节的监管,导致企业生产的原材料出现了污染。同时,由于地方部门上下设置不完全对口,上下级监管很容易出现脱节,致使我国不严格遵守食品安全标准的现象更加普遍,加剧了我国食品安全现状的恶化。
2.监督信息难以及时反馈,缺乏监管信息的可追溯制度
我国监管结构复杂、监管机制不协调,使监管信息可追溯制度难以建立。因此,监督信息不能及时反馈,每次的事故很难查出出现问题的环节以追究相关责任。这次三鹿奶粉事件也是同样的情况,可追溯制度的缺失,导致不能查出具体的责任者,只能迫使奶农倒掉所有鲜奶以解决问题奶源,造成了严重的损失。
三、完善我国食品安全标准的对策
鉴于我国食品安全标准存在的问题,笔者认为应采取以下措施对其进行修正和完善。
(一)标准制定方面
1.增强标准制定过程中社会成员的参与程度
《食品安全法》第2条规定:制定食品安全国家标准,要广泛听取食品生产经营者和消费者的意见。这表明食品生产者和消费者有标准制定的参与权,当前需要进一步在程序上完善并确保这一权利能够得到充分行使。可以通过立法规定食品生产者、销售者和消费者在标准制定中的听证权、实行过程中的异议权、相关标准废止的建议权以及相关的行政、司法救济权。国家还可以建立国家标准信息资源交流平台,鼓励食品生产经营者和消费者通过该平台为食品安全标准的制定、实施、监管提供建议,增强标准制定过程中社会成员的参与程度。
2.增强食品安全标准的周全度与先进度
食品安全法对食品安全标准的规定比较粗放,缺乏具体的评判标准。并且欠缺食品流通标准、追溯性标准、监管标准、果蔬标准、农产品生产加工标准等。保障食品安全,首先要确保食品标准的科学性、先进性和适用性,做到食品生产经营的每个环节有标准可依、有规范可循。所以要加大食品安全标准的制定、更新力度,弥补制度上的空白,增强我国食品安全标准的周全度。同时积极采用国外先进标准,保持食品安全标准的先进性。
(二)在标准的实施方面
1.加强宣贯和培训,强化企业实施标准
开展标准的宣贯和培训,及时公开食品标准信息,大力普及食品安全标准知识,促使企业实施人员了解、熟悉标准,提高企业负责人标准化意识,强化企业对食品安全标准的实施。加强食品企业产品标准的备案管理,推动食品行业实施标准化生产,引导企业建立企业标准体系,加强食品标准实施的监督检查,促使企业严格按照标准组织生产,提高企业执行标准的自觉性。
2.发挥行业协会的作用,推动标准的实施和执行
国内行业协会对企业的影响力一直很弱,不像美国等发达国家那么有号召力。所以,我们要逐步提升行业协会的地位和能力,通过行业协会宣传食品安全标准,监督企业行为,让更多的食品生产者和经营者了解食品安全国家标准、遵守食品安全国家标准,有效推动标准的实行,促进整个食品行业的健康发展。
3.加强检测队伍建设,提高检测技术和检测标准的水平
健全检测机构建设,利用现代化、信息化技术手段,逐步提高质检机构信息化水平,通过配备现代化检测设备、人才资源优化配置,全面提升检验检测能力,尽快建成一个布局合理、层次分明,既符合我国国情,又与国际接轨的食品安全标准检验检测体系。
(三)标准的监督方面
1.建立食品安全标准制修订的监管制度
标准的制修订过程需要通过立法提高其速度,尽快解决其缺失与滞后问题。与此同时,还应当对其进程进行全面监督检查。包括监督检查标准制修订的进度、质量、采标等。另外,还要通过立法来保证公众的食品安全标准制定参与权。
2.细化监管职责,建立信息溯源制度,健全监管机制
我国国情决定了不可能由一个部门负责所有的食品安全标准的监管工作,因此,要依据部门属性和各项任务的物理属性及相关因素,尽可能细化监管职责,将各项监管任务细化到每一个具体环节,加大监管力度。同时,建立信息化的“食品质量安全追溯系统”,健全监管机制,在借鉴发达国家经验基础上,根据无缝隙组织理论,结合我国的实际,建立食品安全全程无缝隙化监管体系。
注释:
陈志明.食品安全监督行政执法体制研究.南京师范大学硕士学位论文.2008.8.
伊铭.中国食品流通安全发展现状研究.上海经济研究.2008(7).62-67.
冒乃合,刘波.关于我国食品安全法律和标准的建设.科技导报.2004(3).54-55.
王萍.浅析食品安全标准存在的不足与对策.河南预防医学.2008(3).209-215.
涂欣.食品安全标准体系的立法研究.山东大学硕士学位论文.2008.6,30.
钱玲玲,霍增辉.中国食品安全标准的现状、问题与对策.企业技术开发.2006(5).93-95.
雷振华.对加强我国食品安全标准体系建设的思考.农业质量标准.2004(4).23-27.
陶金才.食品安全监督管理体系分析.南京农业大学硕士学位论文.2006.32.
赵来军,唐小平,肖志杰.我国食用农产品无缝隙化安全监管体系研究.当代经济管理.2008(2).18-22.
关键词 食品安全 食品安全标准 食品安全法
中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-333-02
食品是人类赖以生存和发展的基础,重视食品安全是改善民生、构建和谐社会的重要途径。然而近年来食品安全事故频发,如阜阳毒奶粉事件、苏丹红事件、毒饺子事件等,尤其是2008年发生的“河北三鹿集团奶粉案”震惊了全国,严重动摇了人们对我国食品安全的信心,也让我们认识到作为判断食品质量安全准绳之一的食品安全标准的重要性。
一、从“三鹿奶粉”的角度谈食品安全标准的重要性
2008年轰动全国的三鹿奶粉事件发生的原因,大家众说纷纭,但归根结底我们认为是食品安全标准存在缺陷。
根据2009年2月28日颁布的《中华人民共和国食品安全法》第20条的相关规定,食品安全标准不仅对食品中的添加剂和潜在的有毒有害物的种类及限量给予规范性要求,并对食品中的营养成分、生产经营卫生、食品质量安全及食品检验方法等内容给予规定。所以,食品安全标准在食品加工生产、经营、监督、检测工作中非常重要,是判断食品质量合格与否的最主要的依据之一,它直接影响人们健康、卫生和安全状况。实施严格而合理的食品安全标准具有重要意义。
首先,有利于保证人的生命健康。据卫生部统计,截至2008年12月底,全国累计报告因食用问题奶粉导致泌尿系统出现异常的患儿29.6万人,其中6人死亡。这说明食品不符合食品安全标准,会对人的生命健康造成极大的危害。
其次,有利于食品企业赢得消费者的信任和支持,确保企业在激烈的市场竞争中健康发展。三鹿集团一直以来都是国产奶制品企业中的佼佼者,但是这次因为不符合食品安全标准的问题奶粉危害到婴幼儿的生命健康,失去了消费者的信任,致使企业破产。这表明生产经营不符合食品安全标准的食品,有损企业的商誉,阻碍企业自身的发展。
最后,有利于食品企业在进出口贸易中克服甚至设置技术性贸易壁垒。三鹿奶粉事件引发了国民对国产奶粉的信任危机,国产奶粉不仅在国内一路滞销,而且在出口的时候亦因为不符合食品安全标准而成为国外市场设置壁垒的借口,使国内奶粉行业遭受重创。这表明食品安全标准的落后严重限制了我国食品的出口,食品安全标准俨然已经成为各国设置技术性贸易壁垒、保护国内企业的一种手段。
总之,食品安全标准对解决我国食品安全问题起着重要作用,十分有必要对我国目前的食品安全标准制度及其实施现状进行调研分析,找出其存在的问题,就其完善提供建议,构建合理的食品安全标准体系。
二、从“三鹿奶粉”事件看我国食品安全标准存在的问题
(一)标准制定方面存在的问题
1.相关食品安全标准缺失
三鹿奶粉事件发生的一个核心问题是奶站为了增加奶源中蛋白质的含量在向企业供奶时添加三聚氰胺。虽然我国现行的食品安全标准有近3000项,但却没有关于三聚氰胺之类的非食品添加剂的操作标准和奶源流通过程中的流通标准,而且与CAC、ISO规定的标准体系相比,我国果蔬菜标准缺乏质量标准和分级标准,贮藏运输及包装标识标准也不能满足需要,果蔬制品目前也没有有害物质含量的检测方法标准。
2.食品安全标准滞后严重
三鹿奶粉事件还体现了我国食品安全标准的滞后,不仅体现在食品包装标准、检测标准、乳制品添加剂标准、致病性微生物等危害人体健康物质的限量标准等有关标准的规定方面,而且体现在标准的更新速度上。发达国家的食品技术标准修改周期一般是3～5年,而国内很多食品标准都是“超期服役”,标准的制订和更新严重滞后于技术的发展。以名称中含“食品添加剂”字样的国家标准为例,截至到2009年4月我国现行的名称中含“食品添加剂”字样的国家标准总共有154项,但其中有61项实施满10年甚至是10年以上;有50项是最近3年内制定实施的,而这50项中有30多项是三鹿奶粉事件发生后国家重新修订的;有20项实施了4年到5年,23项实行了5年到10年。(见图1)
(二)标准实施方面存在的问题
1.食品安全标准实施人员专业水平低
三鹿集团董事长田文华曾解释三鹿奶粉事件的发生跟内部检测出现问题有关。企业内部的检测应该由标准的实施人员来操作,检测结果与实施人员的专业水平密切相关。但是企业特别是中小型企业很少按照法律的规定去聘请专业的技术人员或管理人员来负责标准的实施,大多都是聘请一些非专业人员进行简单培训,这些人员首先在思想上对食品安全标准的重视程度就不够,在技术与能力上也不能很好的达到食品安全标准的实施要求。
2.食品安全标准检测技术和方法不科学
我国食品安全标准检测技术和方法有很多都不科学。例如我国现国家标准对奶制品及其他一些食品中蛋白质含量都是采用凯氏定氮法测定,这虽然是国际通行的方法,可这种方法却有个明显的弱点:该法是通过测定奶制品的总氮数来确定蛋白质含量,而不是直接测定蛋白质的含量。所以,牛奶中掺入了含大量氮的三聚氰胺、尿素等,这种方法就检测不出来。此外,我国初级农产品的检测标准大多是用常规的重量法、容量法和比色法等分析方法,这些方法操作流程长,费工费时,对伪劣假冒产品特别是恶意掺假产品的辨别能力较差。
(三)标准监督方面的问题
1.全程监管不能无缝对接
我国于2004年开始实行分段监管的食品安全监管体制,这种监管体制在全程监管中存在漏洞和空白。例如三鹿奶粉事件中的监管部门都忽视了对奶站提供奶源这一环节的监管,导致企业生产的原材料出现了污染。同时,由于地方部门上下设置不完全对口,上下级监管很容易出现脱节,致使我国不严格遵守食品安全标准的现象更加普遍,加剧了我国食品安全现状的恶化。
2.监督信息难以及时反馈,缺乏监管信息的可追溯制度
我国监管结构复杂、监管机制不协调,使监管信息可追溯制度难以建立。因此,监督信息不能及时反馈,每次的事故很难查出出现问题的环节以追究相关责任。这次三鹿奶粉事件也是同样的情况,可追溯制度的缺失,导致不能查出具体的责任者,只能迫使奶农倒掉所有鲜奶以解决问题奶源,造成了严重的损失。
三、完善我国食品安全标准的对策
鉴于我国食品安全标准存在的问题,笔者认为应采取以下措施对其进行修正和完善。
(一)标准制定方面
1.增强标准制定过程中社会成员的参与程度
《食品安全法》第2条规定:制定食品安全国家标准,要广泛听取食品生产经营者和消费者的意见。这表明食品生产者和消费者有标准制定的参与权,当前需要进一步在程序上完善并确保这一权利能够得到充分行使。可以通过立法规定食品生产者、销售者和消费者在标准制定中的听证权、实行过程中的异议权、相关标准废止的建议权以及相关的行政、司法救济权。国家还可以建立国家标准信息资源交流平台,鼓励食品生产经营者和消费者通过该平台为食品安全标准的制定、实施、监管提供建议,增强标准制定过程中社会成员的参与程度。
2.增强食品安全标准的周全度与先进度
食品安全法对食品安全标准的规定比较粗放,缺乏具体的评判标准。并且欠缺食品流通标准、追溯性标准、监管标准、果蔬标准、农产品生产加工标准等。保障食品安全,首先要确保食品标准的科学性、先进性和适用性,做到食品生产经营的每个环节有标准可依、有规范可循。所以要加大食品安全标准的制定、更新力度,弥补制度上的空白,增强我国食品安全标准的周全度。同时积极采用国外先进标准,保持食品安全标准的先进性。
(二)在标准的实施方面
1.加强宣贯和培训,强化企业实施标准
开展标准的宣贯和培训,及时公开食品标准信息,大力普及食品安全标准知识,促使企业实施人员了解、熟悉标准,提高企业负责人标准化意识,强化企业对食品安全标准的实施。加强食品企业产品标准的备案管理,推动食品行业实施标准化生产,引导企业建立企业标准体系,加强食品标准实施的监督检查,促使企业严格按照标准组织生产,提高企业执行标准的自觉性。
2.发挥行业协会的作用,推动标准的实施和执行
国内行业协会对企业的影响力一直很弱,不像美国等发达国家那么有号召力。所以,我们要逐步提升行业协会的地位和能力,通过行业协会宣传食品安全标准,监督企业行为,让更多的食品生产者和经营者了解食品安全国家标准、遵守食品安全国家标准,有效推动标准的实行,促进整个食品行业的健康发展。
3.加强检测队伍建设,提高检测技术和检测标准的水平
健全检测机构建设,利用现代化、信息化技术手段,逐步提高质检机构信息化水平,通过配备现代化检测设备、人才资源优化配置,全面提升检验检测能力,尽快建成一个布局合理、层次分明,既符合我国国情,又与国际接轨的食品安全标准检验检测体系。
(三)标准的监督方面
1.建立食品安全标准制修订的监管制度
标准的制修订过程需要通过立法提高其速度,尽快解决其缺失与滞后问题。与此同时,还应当对其进程进行全面监督检查。包括监督检查标准制修订的进度、质量、采标等。另外,还要通过立法来保证公众的食品安全标准制定参与权。
2.细化监管职责,建立信息溯源制度,健全监管机制
我国国情决定了不可能由一个部门负责所有的食品安全标准的监管工作,因此,要依据部门属性和各项任务的物理属性及相关因素,尽可能细化监管职责,将各项监管任务细化到每一个具体环节,加大监管力度。同时,建立信息化的“食品质量安全追溯系统”,健全监管机制,在借鉴发达国家经验基础上,根据无缝隙组织理论,结合我国的实际,建立食品安全全程无缝隙化监管体系。
注释:
陈志明.食品安全监督行政执法体制研究.南京师范大学硕士学位论文.2008.8.
伊铭.中国食品流通安全发展现状研究.上海经济研究.2008(7).62-67.
冒乃合,刘波.关于我国食品安全法律和标准的建设.科技导报.2004(3).54-55.
王萍.浅析食品安全标准存在的不足与对策.河南预防医学.2008(3).209-215.
涂欣.食品安全标准体系的立法研究.山东大学硕士学位论文.2008.6,30.
钱玲玲,霍增辉.中国食品安全标准的现状、问题与对策.企业技术开发.2006(5).93-95.
雷振华.对加强我国食品安全标准体系建设的思考.农业质量标准.2004(4).23-27.
陶金才.食品安全监督管理体系分析.南京农业大学硕士学位论文.2006.32.
赵来军,唐小平,肖志杰.我国食用农产品无缝隙化安全监管体系研究.当代经济管理.2008(2).18-22.