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党的十六届六中全会提出，建立覆盖城乡居民的社会保障体系是构建社会主义和谐社会的目标和主要任务之一，对调节收入分配、促进社会公平、扩大国内需求、拉动经济增长具有重要作用。建立和完善符合我国国情的社会保障制度，不仅直接影响着国有企业改革顺利进行及我国产业结构的适应性调整，而且对社会稳定和经济与社会的持续和谐发展产生重要影响。
一、我国现行的社会保障制度存在的主要缺陷
1、社会保障覆盖面狭窄。目前我国的社会保障制度覆盖面还相当有限，截止2004年底，尽管全国参加基本养老保险的人数超过了1．6亿人，参加失业保险的人数有1．2亿多人，参加基本医疗保险的人数也有1亿多人，但加起来的总数也不及中国总人口的3／10。目前，乡镇企业职工、进城农民工、乡镇私营企业就业人员以及许多灵活就业人员大多没有参加社会保险，这部分人员占从业人员的比例逐年增加。医疗保险的实施还只停留在市、县一级，离社会化还有很大距离。作为社会救助标志的城镇最低生活保障制度也只覆盖了应覆盖人口的20％～30％。而占我国总人口的70％以上的农村居民所享受的社会保障支出比例更是少得可怜。由于绝大多数乡村还没有正规的社会保障体系，中国农民仍然以家庭保障为主，只有10％的农民参加了养老保险。
2、社会保险基金收支缺口逐渐显现。以基本养老保险基金为例，当年收支缺口逐年增大，收不抵支的省份逐渐增多。1997年全国有5个地区出现收不抵支，1998年扩大到21个，2002年达到28个，基金赤字十分巨大。前不久，全国社会保障基金会理事会副理事长解学智在分析养老金运作时透露了惊人的情况：“养老金收不抵支，每年的缺口大约有400～500亿元，而这个缺口一直是由中央财政在拨付，个人账户每年被挪用1000多亿元用于统筹，目前个人账户缺口已经积累到7000多亿元。”造成缺口的原因之一是正向中国疾步驶来的人口老龄化。中国人民大学一项研究表明，在新旧养老制度的转轨过程中，国家产生了约8万亿元人民币的养老金债务总额。这笔巨大的债务使我们这个正朝着公共财政目标努力的政府背负了沉重的负担。
3、社会保障法制化程度亟待提高。世界上已有160多个国家和地区建立了一整套科学完备的社会保障法律制度，社会保障基金的收支、管理和运营都是通过相应的法律来规范的。而我国目前仍缺乏统一的社会保障法，各保障项目也没有单独立法，社会保障实施的依据仅仅是国务院或有关部委的规定或条例。法制不健全，已给社会保障制度的改革带来严重影响：一是部门之间由于责权划分不清，相互扯皮，造成管理混乱，影响改革的进程；二是基金收缴没有法律做后盾，造成企业采取各种手段偷、漏、少、欠缴的现象发生。
4、社会保障基金缺乏统一管理，安全机制尚不完善。由于社会保障缺乏统一的管理，特别是缺乏财政有效的管理和监督制约，导致社会保障基金的循环和运转在很大程度上处于无序状态。各地方政府在对各项社会保障基金进行筹集、支付和投资经营时，缺乏全面规划、系统管理和监督。在社会保障基金筹集阶段，存在着滥征、漏缴等现象；在投资运营阶段，缺乏必要的预算、审计及监管，特别是社会保障结余基金的使用存在挪用浪费现象，不仅降低了使用效益，而且危及社会保障基金的安全；在支付阶段，存在着发放不及时、冒领、骗领等现象，严重侵犯了职工的合法权益。
5、现有社会保障制度尚不能有效调节收入差距。社会保障的公平特征，需要抽肥补瘦，以保证低收入者最基本的生活需要。近年来，我国居民贫富差距呈现扩大趋势，贫富悬殊问题日益突出。据世界银行估算，2003年中国的基尼系数已达到0．458(国际警戒线为0．4)，2004年已超过0．465，2005年逼近0．47。面对日益扩大的收入分配差距，我国社会保障制度难以发挥有效的调节功能，在某种程度上还有加大分配差距的倾向。由中国社会经济研究所经过数年跟踪所做出的一份全国性调查报告显示，近年来，中国城乡收入差距在不断拉大，如果把医疗、教育、住房和失业保障等非货币因素考虑进去，中国的城乡收入差距将是世界最高。
二、完善我国社会保障制度的思路和建议
1、逐步扩大社会保障覆盖面，拓展社会保障基金筹集渠道。要发展市场经济，构建和谐社会，就必须扩大社会保障的覆盖面。尽快在城镇实现全覆盖，把各类企事业、个体工商户以及这些单位中的所有从业人员，把所有从事灵活就业、弹性就业、自由职业的自雇人员，都纳入社会保障的范围之内。还应把农民工纳入到社会保障体系中来，为失地农民提供社会保障，并在农村普遍实行最低生活保障制度。研究拓展新的筹资渠道，积极稳妥地减持国有股，努力争取财政多收超收，整合政府彩票发行，适时开征社会保障税、遗产税等新的税种。扩大和充实全国社会保障基金，为全国社会保障体系的可持续发展建立真正的后备基金。
2、加快社会保障法制建设。应尽快制定、颁布社会保障的基本法律。《社会保障法》是规范社会保障主体权利和义务关系的法律依据，也是开征社会保障税的法律依据。通过《社会保障法》，国家可明确参加社会保障的各主体在社会保障中的权利与义务，把社会保障范围、基金筹集、投资运营和发放，以及国家对基金的保障与监督管理等，在法律上加以规范，从根本上保证社会保障税的征收和管理。《社会保障法》应由全国人民代表大会制定，具有普通法的效力。同时由全国人大及其常委会授权国务院，制定并颁布《社会保障法实施细则》及配套的行政法规，一律以条例形式颁布实施。
3、加强社会保障基金的财政管理。在建立和发展社会保障体系的过程中，财政始终具有重要的地位和作用。对于社会保障基金的管理，财政更是责无旁贷。财政参与社会保障管理，首要的问题就是必须尽快把社会保障预算建立起来，通过预算的编制、审批、执行、监督和决算制度，对社会保障资金实行全过程的监督，改变目前社会保障资金管理上的混乱局面。对社会保障基金的投资运营，应该本着“安全至上，控制风险，拓宽渠道，提高收益”的方针，将社会保障结余资金进行安全有效的投资。鉴于目前我国资本市场尚不成熟，信托投资机构自律性不强的现状，社会保障基金结余应主要用于购买国家公债，这既可以保证资金的保值增值，又可以增加国家可支配财力，支持国家经济建设。
4、进一步发挥社会保障制度调节收入差距的功能。社会保障体系是经济运行的“稳定器”，更是弱势群体的“安全网”。它主要通过社会保险、社会救助和社会福利等形式将收入分配向中低收入阶层倾斜，缩小各阶层的收入差距。调节城乡之间的收入差距，必须尽快建立和完善农村社会养老保险制度、农村合作医疗制度以及对农村居民按最低生活保障标准实施生活救助的制度。同时应该在有关法律法规中制定相关制度保护农民工的权利，使他们享受必要的社会保障和福利。
(作者单位：吉林财税高等专科学校)
(责任编辑：邸延波)
一、我国现行的社会保障制度存在的主要缺陷
1、社会保障覆盖面狭窄。目前我国的社会保障制度覆盖面还相当有限，截止2004年底，尽管全国参加基本养老保险的人数超过了1．6亿人，参加失业保险的人数有1．2亿多人，参加基本医疗保险的人数也有1亿多人，但加起来的总数也不及中国总人口的3／10。目前，乡镇企业职工、进城农民工、乡镇私营企业就业人员以及许多灵活就业人员大多没有参加社会保险，这部分人员占从业人员的比例逐年增加。医疗保险的实施还只停留在市、县一级，离社会化还有很大距离。作为社会救助标志的城镇最低生活保障制度也只覆盖了应覆盖人口的20％～30％。而占我国总人口的70％以上的农村居民所享受的社会保障支出比例更是少得可怜。由于绝大多数乡村还没有正规的社会保障体系，中国农民仍然以家庭保障为主，只有10％的农民参加了养老保险。
2、社会保险基金收支缺口逐渐显现。以基本养老保险基金为例，当年收支缺口逐年增大，收不抵支的省份逐渐增多。1997年全国有5个地区出现收不抵支，1998年扩大到21个，2002年达到28个，基金赤字十分巨大。前不久，全国社会保障基金会理事会副理事长解学智在分析养老金运作时透露了惊人的情况：“养老金收不抵支，每年的缺口大约有400～500亿元，而这个缺口一直是由中央财政在拨付，个人账户每年被挪用1000多亿元用于统筹，目前个人账户缺口已经积累到7000多亿元。”造成缺口的原因之一是正向中国疾步驶来的人口老龄化。中国人民大学一项研究表明，在新旧养老制度的转轨过程中，国家产生了约8万亿元人民币的养老金债务总额。这笔巨大的债务使我们这个正朝着公共财政目标努力的政府背负了沉重的负担。
3、社会保障法制化程度亟待提高。世界上已有160多个国家和地区建立了一整套科学完备的社会保障法律制度，社会保障基金的收支、管理和运营都是通过相应的法律来规范的。而我国目前仍缺乏统一的社会保障法，各保障项目也没有单独立法，社会保障实施的依据仅仅是国务院或有关部委的规定或条例。法制不健全，已给社会保障制度的改革带来严重影响：一是部门之间由于责权划分不清，相互扯皮，造成管理混乱，影响改革的进程；二是基金收缴没有法律做后盾，造成企业采取各种手段偷、漏、少、欠缴的现象发生。
4、社会保障基金缺乏统一管理，安全机制尚不完善。由于社会保障缺乏统一的管理，特别是缺乏财政有效的管理和监督制约，导致社会保障基金的循环和运转在很大程度上处于无序状态。各地方政府在对各项社会保障基金进行筹集、支付和投资经营时，缺乏全面规划、系统管理和监督。在社会保障基金筹集阶段，存在着滥征、漏缴等现象；在投资运营阶段，缺乏必要的预算、审计及监管，特别是社会保障结余基金的使用存在挪用浪费现象，不仅降低了使用效益，而且危及社会保障基金的安全；在支付阶段，存在着发放不及时、冒领、骗领等现象，严重侵犯了职工的合法权益。
5、现有社会保障制度尚不能有效调节收入差距。社会保障的公平特征，需要抽肥补瘦，以保证低收入者最基本的生活需要。近年来，我国居民贫富差距呈现扩大趋势，贫富悬殊问题日益突出。据世界银行估算，2003年中国的基尼系数已达到0．458(国际警戒线为0．4)，2004年已超过0．465，2005年逼近0．47。面对日益扩大的收入分配差距，我国社会保障制度难以发挥有效的调节功能，在某种程度上还有加大分配差距的倾向。由中国社会经济研究所经过数年跟踪所做出的一份全国性调查报告显示，近年来，中国城乡收入差距在不断拉大，如果把医疗、教育、住房和失业保障等非货币因素考虑进去，中国的城乡收入差距将是世界最高。
二、完善我国社会保障制度的思路和建议
1、逐步扩大社会保障覆盖面，拓展社会保障基金筹集渠道。要发展市场经济，构建和谐社会，就必须扩大社会保障的覆盖面。尽快在城镇实现全覆盖，把各类企事业、个体工商户以及这些单位中的所有从业人员，把所有从事灵活就业、弹性就业、自由职业的自雇人员，都纳入社会保障的范围之内。还应把农民工纳入到社会保障体系中来，为失地农民提供社会保障，并在农村普遍实行最低生活保障制度。研究拓展新的筹资渠道，积极稳妥地减持国有股，努力争取财政多收超收，整合政府彩票发行，适时开征社会保障税、遗产税等新的税种。扩大和充实全国社会保障基金，为全国社会保障体系的可持续发展建立真正的后备基金。
2、加快社会保障法制建设。应尽快制定、颁布社会保障的基本法律。《社会保障法》是规范社会保障主体权利和义务关系的法律依据，也是开征社会保障税的法律依据。通过《社会保障法》，国家可明确参加社会保障的各主体在社会保障中的权利与义务，把社会保障范围、基金筹集、投资运营和发放，以及国家对基金的保障与监督管理等，在法律上加以规范，从根本上保证社会保障税的征收和管理。《社会保障法》应由全国人民代表大会制定，具有普通法的效力。同时由全国人大及其常委会授权国务院，制定并颁布《社会保障法实施细则》及配套的行政法规，一律以条例形式颁布实施。
3、加强社会保障基金的财政管理。在建立和发展社会保障体系的过程中，财政始终具有重要的地位和作用。对于社会保障基金的管理，财政更是责无旁贷。财政参与社会保障管理，首要的问题就是必须尽快把社会保障预算建立起来，通过预算的编制、审批、执行、监督和决算制度，对社会保障资金实行全过程的监督，改变目前社会保障资金管理上的混乱局面。对社会保障基金的投资运营，应该本着“安全至上，控制风险，拓宽渠道，提高收益”的方针，将社会保障结余资金进行安全有效的投资。鉴于目前我国资本市场尚不成熟，信托投资机构自律性不强的现状，社会保障基金结余应主要用于购买国家公债，这既可以保证资金的保值增值，又可以增加国家可支配财力，支持国家经济建设。
4、进一步发挥社会保障制度调节收入差距的功能。社会保障体系是经济运行的“稳定器”，更是弱势群体的“安全网”。它主要通过社会保险、社会救助和社会福利等形式将收入分配向中低收入阶层倾斜，缩小各阶层的收入差距。调节城乡之间的收入差距，必须尽快建立和完善农村社会养老保险制度、农村合作医疗制度以及对农村居民按最低生活保障标准实施生活救助的制度。同时应该在有关法律法规中制定相关制度保护农民工的权利，使他们享受必要的社会保障和福利。
(作者单位：吉林财税高等专科学校)
(责任编辑：邸延波)