摘要：近年来，随着新型公共财政的逐步建立，传统的预算监督机制已不太适应新形势下公共财政的管理要求，地方政府预算管理中出现了一些新情况、新问题，例如随意扩大支出范围、挤占挪用和转移财政资金、多报多领财政资金、违规收费、弄虚作假虚增财政收入等，造成了公共资源的严重浪费和滥用，影响了预算的严肃性。建立完善的预算监督机制，保证财政决策符合广大公众意愿，是实现预算资源合理高效配置的重要保障，加强预算监督已成为一个迫切需要解决的重大现实问题。
　　关键词：地方财政；预算；监督
　　中图分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）08-0-01
　　一、制约财政预算监督的因素和问题
　　预算编制不科学，制约预算监督。一是地方政府预算缺乏完整性。政府预算应该涵盖政府经济活动的全过程，反映政府的全部收支计划。但目前由于各种原因，各级预算收支没有包括全部政府资金，一些重大财政预算项目尚未列入预算，如政府债务收支、部分预算外资金、上级财政补助和专项转移支付资金等。对于游离于预算之外的政府收支，预算监督鞭长莫及，无法监管。大量事实已经证明，失去监督的预算外资金，往往是滋生贪污和腐败的温床。二是预算编制不细化。预算中的大块支出占比较高，没有详细反映具体项目、款项、数额。预算编制的笼统化导致了人大审查和审批程序的简单化、审批内容的形式化，以及影响了后续各方面对预算执行的监督。
　　预算编制与执行不透明，阻碍预算监督。政府预算的公共性要求政府预算编制及其执行情况必须是公开、透明的，不仅履行监督职责的人大、政府部门能够看得懂、看得清、看得透，还要能够让民众了解和监督政府财政收支情况。但是，目前预算编制与执行情况尚未全面、详细公开。地方提交人大审议的预算、决算材料基本上都只列出按功能编制、以预算科目罗列的财政收支数字和简要附注，人大代表对各个具体的财政收支计划及其执行情况，根本无法进行透彻的审议和监督。同时，向社会公布的政府财政预算、决算报告，也基本上属于简略版，常常是“外行看不懂，内行看不清”，从而降低了公众对政府预算的了解和参与程度，阻碍预算监督。
　　政策法规不一致，影响预算监督。我国《预算法》规定：“地方各级预算按照量入为出，不列赤字，收支平衡的原则编制。”但目前《义务教育法》、《农业法》等法律都对财政投入作出了明确的具有约束力的硬性规定。如规定财政每年用于教育、农业的总投入增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度；对于科技、卫生、社保等方面的支出，政策法规也都有非常明确具体的比例规定。另外，中央专项转移支付过程中要求地方财政资金予以配套的制度，在实践中普遍呈现地方财政收支矛盾突出，落实配套资金困难等问题，造成预算监督无所适从。这种法规、政策之间的冲突，使地方政府预算处于两难境地，影响了预算监督，使预算监督流于形式。
　　监督基础不完备，影响预算监督。在现行体制下，我国的预算监督体系由人大监督、行政监督和社会监督等组成，但就目前现状来看并未发挥各方应有的监督职能。人大对预算的监督多是程序上的，缺乏实质性的监督，存在预算执行监督表面化、决算报告审议走过场等现象；审计部门隶属同级政府，受现行行政管理体制的影响，地方同级财政预算执行情况审计中有些问题难以得到充分地反映和揭露。社会公众、中介机构以及社会舆论共同组成的从外部对政府预算的监督具有很强的主动性、灵活性、成本低、效率高等优势，但是由于预算编制及其执行的透明度不够，很大程度上制约了社会监督。
　　二、完善财政预算监督的措施和对策
　　科学编制预算，夯实预算监督基础。一是人大在预算编制初期，就应提前介入，弄清预算编制的指导思想、依据和预算编制所列款项的来龙去脉，并将所有财政性资金，无论是上级转移支付和专项补助，还是各部门行政事业性收费、政府性基金收入、国有资产收益以及资源出让收入纳入预算，保证预算的完整性。对暂时不能纳入预算的也要编制收支计划，报人大批准后按计划支出。二是深化部门预算，财政预算不仅要列示收支总量，更应详细列示具体项目，将所有的预算指标都核定到具体项目，预算资金到项目、到部门，防止逃避预算监督的隐蔽性资金的存在，为科学地编制预算、强化预算控制和监督机制创造条件。
　　促进预算公开，增强预算透明度。增强预算的公开性和透明度，是实施有效监督的基础。随着人大代表参政议政能力的提高和人民群众民主法制意识的增强，要求提高预算透明度、扩大预算公开性的呼声越来越高。因此，要积极创造条件，逐步做到预算的编制、审批、执行、管理以及决算等都向社会公开，如编制预算时，广泛听取社会各方面的意见；预算草案提交人大审查批准时，允许公众旁听，邀请专家、学者参与审查。每年的预算及其执行结果通过新闻媒体向社会公开，由公众进行评议。只有做到公开透明，才能使人民群众能够了解预算、参与预算、监督预算，才能保证人大、审计等部门正确、全面履行监督权，维护预算的严肃性和权威性。
　　完善政策法规，防止政出多门。《预算法》与其他部门政策法规对预算支出安排规定相抵触的情况，实际上反映了当前有限的预算盘子与各部门资金需求之间的冲突，冲突的结果是各部门制定政策法规对预算资金强行切割，因此，有必要对相关政策法规的有关条文进行修改。应当明确的是，预算收支的有关法律依据只能来自宪法和预算法，其他政策法规不宜作出硬性规定。同时，要理顺财税管理体制，健全地方政府职能。遵照“一级政府、一级财政、一级预算”的原则，制定符合实际的财政管理制度及财力分配比例，防止上级政府对下级政府在预算方面施加影响，保证预算监督不受上级干扰。
　　健全预算监督体制，发挥监督主体职责。预算监督包括人大、审计、财政、预算单位、社会公众、舆论媒体等各个方面的监督，健全预算监督体制，改善预算监督环境，充分发挥监督主体职责是实现预算监督目标的重要保证。一要强化人大监督。加强人大预算工作委员会的专业人员和监督力量，严肃预算审批制度，特别是通过开展专题审议，组织具有一定财经知识的专家代表对预算进行专题审议，深化预算监督。二要强化审计监督。拓宽审计监督范围，全面实施预算编制、预算执行、预算绩效监督，建立健全审计发现问题整改制度、问责制度，使审计效果得到最大限度的发挥，提高审计监督的实效。三要加强社会监督。充分发挥社会监督的动态性与全程性。公众对不合理的资金安排和支出向政府提出质疑，可以提高财政资金的使用效率，降低预算执行的随意性，提高政府责任，实现对政府预算的绩效监督。