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摘要：通过文献资料、逻辑推理、演绎等方法，提出学校体育政策法规执行力的含义。在回顾改革开放以来学校体育政策法规发展历程的基础上，结合当前学生体育权利遭受侵犯及学生体质逐年下降的现实对学校体育政策法规的执行现状进行反思，并对学校体育政策法规执行梗阻的原因进行深入分析。在此基础上，从提高学校体育政策法规的执行力出发，以切实保障学生的体育权利的实现、增强青少年体质，提出学校体育政策法规执行机制的建构设想。
关键词：学校体育；政策法规；学生体育权利；执行机制
中图分类号：G807文献标识码：A文章编号：1006-2076（2013）05-0100-07
2006年温家宝总理在十届全国人大四次会议《政府工作报告》中明确提出“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力”，“执行力”概念第一次被写进我国官方文件，标志着强化执行力建设将成为今后很长一段时期政府改革的主要内容，随之学界掀起了对“执行力”研究的热潮。
改革开放以来，为促进青少年体育、增强青少年体质，党和国家站在未来民族发展的高度，先后颁布了一系列旨在保障学生体育权利的政策法规，但一些官员及学校领导受应试教育等急功近利思想的影响，把追求升学率作为抓政绩的途径，现实中的学校体育政策法规的执行只是停留在实际工作少、口号喊的高、具体落实少等层面。产生学生的体育权利屡受侵犯、学生体质多年连续下降等严重后果。鉴于此，本研究从学校体育政策法规自身质量、执法主体、执行环境、监督等视角对学校体育政策法规执行梗阻的原因进行深入的分析，并在此基础上提出学校体育政策法规执行机制的构建。
1执行力与学校体育政策法规执行力
自2006年温家宝总理在《政府工作报告》中提出“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力”后，学界掀起了对“执行力”研究的热潮。
我们认为，执行力就是相关组织机构贯彻落实国家法律、法规及党和国家针对特定背景制定的路线、方针、政策、组织的决定、意见、通知等的能力。学校体育政策法规执行力就是：学校体育政策法规执行主体通过对各种资源（人力、财力、信息、行政、政策法规自身资源等）的充分利用，实施学校体育法律法规、方针政策、战略决策的能力。不难发现，学校体育政策法规执行力是通过执行主体的能力和效力来体现的，是一种“被”执行的能力。学校体育政策法规执行力的强弱直接影响到学校体育政策法规的贯彻落实及落实的程度，进而影响学校体育工作的开展，并最终影响学生体育权利的实现及学生的体质健康。
2改革开放以来学校体育法制建设的发展历程及执行现状反思
2.1改革开放以来我国学校体育法制建设的历程回顾
2.1.1起步发展阶段（1978-1989年）
十一届三中全会之后，学校体育领域全面展开了拨乱反正工作。特别是在扬州会议之后，出台了一系列关于学校体育改革的重大政策法规措施，使混乱的学校体育逐步走向法制化、规范化、科学化。从1978年颁布全国统一使用的中小学体育教学大纲开始，随之与学校体育相关的政策法规相继出台，主要有：《中小学体育工作暂行规定》、《高等学校体育工作暂行条例》、《高等学校体育教学大纲》、《全国学生体育运动竞赛制度》；《国家体育锻炼标准》、《中华人民共和国义务教育法》、《全日制小学体育教学大纲》（六年制）和《全日制中学体育教学大纲》（六年制）、《中学生体育合格标准的试行办法》等等。
2.1.2蓬勃发展阶段（1990-1995年）
随着我国社会各个领域改革开放步伐的加快，学校体育政策法规建设也随之进入蓬勃发展阶段。《大学生体育合格标准》、《大学生体育合格标准实施办法》、《学校体育工作条例》和《学校卫生工作条例》、《中学生体育合格标准实施办法》、《小学生体育合格标准实施办法》、《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国体育法》、《中华人民共和国教育法》、《全民健身计划纲要》等等相继出台。
2.1.3完善发展阶段（1996至今）
这一阶段颁布实施的与学校体育相关的政策法规主要有《初中毕业生升学体育考试工作实施方案》、《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》、《关于假期、公休日学校体育场地向学生开放的通知》、《学生体质健康标准（试行方案）》、《学生伤害处理办法》、《关于加强依法治校工作的若干意见》、《全国普通高等学校体育课程教学指导纲要》、《关于开展全国亿万学生阳光体育运动的通知》、《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》、《中共中央、国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》、《全民健身条例》、《青少年体育十二五发展规划》等等，而且为了更好地推进青少年工作，还成立了国家体育总局青少年体育司。
通过对改革开放以来我国学校体育政策法规建设的简单回顾。我们可以清晰地发现，学校体育政策法规无论从数量上还是内容和质量上一直呈现提升和完善的态势。特别是《学校体育工作条例》、《学校卫生工作条例》及相关配套立法、文件的颁布和实施，标志着我国学校体育卫生工作的开展有了直接的法律依据。《体育法》的颁布和实施更是为学校体育提供了行业最高层次的法律依据。也正是这些政策法规的颁布和实施把改革开放之初混乱的学校体育纳入到法制化、规范化、科学化的轨道上。对于我国学校体育的健康发展起到了重要的保障作用。
2.2学校体育政策法规执行现状的反思
综观改革开放以来所颁发的学校体育政策法规有两个特点：
第一、这些政策法规的颁发和实施在制度层面上保障了我国学校体育工作的健康发展，使学校体育工作真正实现法制化、规范化、制度化。用法律手段来规范学校体育工作的开展体现了党和国家对发展学校体育的意志和决心。[1]
第二、这些政策法规的颁发都是从促进青少年体育、增强青少年体质出发，旨在保证各级各类学校体育工作的顺利开展，以保障学生享有法定的体育权利。 那么它们有没有达到预期的目标呢？以下数据可以告诉我们答案。
青少年学生体质方面，我国大中小学生体质健康状况连续20多年呈下降趋势。据权威报道，全国小学生、中学生、大学生的体质健康水平，除个别年龄段外，绝大多数学生反映心血管系统机能的耐力素质，以及柔韧、速度和力量素质急速下降；肥胖学生比例迅速增多，近视率居高不下等现象[2]。早在1995年出台的《全民健身计划纲要》就明确规定：“全民健身计划以全国人民为实施对象，以青少年和儿童为重点”。但当北京奥运会上我们取得辉煌成就的时候，我国还有70%的亚健康人群[3]。
据不完全统计，自1979～2008年的30年间，党中央国务院、全国人大、教育部、国家体育总局共颁布相关学校体育政策、法规268件[4]。这些政策法规为学校体育工作的顺利开展，描绘了一幅幅美好的蓝图。但在众多旨在保障学生体育权利的政策法规面前，学校体育侵权现象屡见不鲜导致学生体质逐年下降，使我们不得不反思为什么我们的政策法规总是不能产生预期的效果呢？为什么在执行过程中总会出现偏差？导致政策法规执行不力的原因又是什么？
3学校体育政策法规执行梗阻的原因探究
3.1学校体育政策法规自身的因素
学校体育政策法规自身的质量是影响其执行力的重要因素。一项政策能否得到很好的执行，主要取决于政策内容本身[5]。
一方面，从可行性和可操作性来看：我国最大特点就是区域经济发展不平衡，这种差距现状也就决定了在制定学校体育政策法规时不能采用统一的模式，搞一刀切。但现实中一些决策者在制定政策法规时并没有具体问题具体分析。制定的政策法规条款大多很笼统，类似于政策宣言性色彩很浓的口号，缺乏具体的实施条款。如《全民健身条例》第二十二条规定学校每学年至少举办一次全校性的运动会；有条件的，还可以有计划地组织学生参加远足、野营、体育夏（冬）令营等活动。这里“有条件”、“无条件”的标准是什么无从得知？又如《体育法》第十九条规定：“学校必须实施国家体育锻炼标准，对学生在校期间每天用于体育活动的时间给予保证”。但2002年颁布实施的《学生体质健康标准》中指出“在实施《学生体质健康标准》时，原《国家体育锻炼标准》的内容不再执行”。但《体育法》中仍没有对“学校必须实施国家体育锻炼标准”这一内容进行及时的修订。这样就会造成执行者在执行时面临究竟以《体育法》为准还是以《学生体质健康标准》为准的尴尬局面。
另一方面，从学校体育政策法规表述来看：一般来讲，在立法或制定政策法规工作中，表述必须清晰、准确。词语表述含糊或有歧义，必然会给政策法规的实施带来障碍，影响政策法规的权威性与公正性，并最终影响政策法规的执行效果[6]。如《全民健身条例》第二十八条规定：公办学校应当积极创造条件向公众开放体育设施；国家鼓励民办学校向公众开放体育设施。怎样才算积极创造条件和鼓励也没有依据，实践中也就缺乏操作的标准。
3.2学校体育政策法规制订者和执行者的因素
制定者方面：一些学校体育政策法规的制定者对一线学生体质缺乏认识，在制定政策法规时缺少实践依据。如《国家学生体质健康标准》中规定高校男生的引体向上11次为及格，就目前全中国学生体质的现状来看，全中国也没多少学生能达到这一标准。男生1 000米4′33″及格、女生800米4′23″及格，从一线教学实践来看，几乎很少有不及格的学生。造成学生健康体质测试结果的极端分化。这里并不是说要提高或降低某些标准，而是希望标准的制定要建立在学生体质的实际现状。
执行者方面：拥有一支高素质的执行队伍是影响政策法规执行力的关键因素。笔者认为因执行者造成政策法规的执行力不强，主要有以下三方面的原因。
第一、 执行者因自身业务素质低下，对政策法规的精神没有“吃透”。
第二、执行者的“自保”心理。一些公职人员在执行过程中为了不影响自己的政绩和前途，保住自己头上的“乌纱”，怀着不求有功、但求无过的心理，造成政策法规执行“短路”的现象。
第三、执行主体的利益追寻心理作怪。教育行政部门，特别是政策法规落实的一线学校，片面追求升学率，将学校体育政策法规置于无足轻重的地位。还有一些行政人员责任心不强，缺乏大局意识，上级检查时弄虚作假，敷衍了事。使得政策在执行过程中严重变形、走样，偏离政策法规制定的初衷，严重损害了学生和教师的体育权益。
3.3监督机制的缺失
“决策、执行、监督是政府运行的三个重要环节。决策科学民主，执行坚决有力，监督透明公正，才能全面提高政府的管理水平。[7]”
由于受路径依赖的影响，计划经济体制的管理特征当前还仍然存在，反映在体育领域产生了权利过于集中。按照当前我国体育管理体制，政府体育部门既是体育事业的管理者又对体育事业进行监督，很多部门和机构的设置也都是“两块牌子一班人马”，缺乏自我约束机制和有效的监督机制。以阳光体育活动为例，体育行政部门和学校在贯彻政策时，主要是以举办活动和竞赛为抓手，甚至一些体育、教育行政部门为抓政绩或在利益的驱使下大搞阳光体育形式活动，借助竞赛活动拍几张照片、写几篇新闻稿和报告敷衍了事。阳光体育运动的监督机构也都是体育、教育部门的内设机构。这样一来，就形成“自己监督自己”的局面。自己对自己的监督不叫监督，充其量只能称为自律。由于缺少约束和监督，长此以往，必造成有法不依、执法不严、违法不究，高效的执行力自然也就成了奢侈品。
3.4执行环境因素
影响学校体育政策法规执行的环境主要有政治环境、经济环境、社会文化环境、自然环境、法制环境等。学校体育政策法规执行的环境不仅构成了学校体育政策法规执行的基础，而且还影响着学校体育政策法规的执行。适宜的执行环境，可以增强学校体育政策法规的执行力。
当今中国一个显著的时代特点就是社会生活的各个领域正在进行深刻的社会变革及全面的社会转型。从经济体制到行政管理体制的变革，从社会价值观念到社会生活方式的变革都在进行着渐进式的变革。由于受路径依赖的影响，市场经济体制的完善、法制的健全客观上都需要一个渐进的过程。这些经济环境、体制环境和文化环境都在一定程度上影响着学校体育政策法规的执行。 3.5相关配套制度的缺失
学校体育政策法规的执行有赖于一系列的制度保障。如政务公开制度、绩效评估制度、激励机制、责任追究制度、监督机制等等。
政务公开制度的缺失或不透明容易造成执行者与执行对象之间的抵制。绩效评估机制和激励机制的不完善，造成工作中干和不干一个样、干好干坏一个样，消解了工作人员的工作激情。虽然针对学校体育政策法规的执行设立了多种监督的形式，但由于体制等因素，使得监督不能从根本上发挥作用。对执行部门的约束力不够，造成学校体育政策法规的执行存在随意性的现象。同时由于责任追究机制的缺失，对一些违规操作并没有进行责任追究，造成执法不严、违法不究。所有这些都影响着学校体育政策法规的执行。
3.6学校体育伤害事故的影响因素
当前频发的学校体育伤害事故严重影响了学校体育的正常开展，在一定程度上阻碍着学生体育权力的实现。据相关研究表明：在对一些中小学体育教师的调查中，回答“目前困扰您体育教学的主要因素是什么”时，有90%以上的教师回答是体育教学过程中种类繁多的伤害事故，教师在开展体育活动时都显得畏手畏脚。由此可见，学校体育伤害事故已经严重影响学校体育工作的开展[8]。同时也从问题的侧面反映出我国学校体育保险机制的缺失，不利于学校体育权利和“健康第一”目标的实现。
4学校体育政策法规执行机制构建设想
4.1建立学校体育保险机制，解决学校体育的后顾之忧
学校体育领域风险的客观存在严重影响了学生体育权力的实现。从风险管理的视角应推进学校体育保险机制的构建。因此，根据我国目前学校体育和体育保险业发展的现状。首先，应推动体育保险立法，建立学校体育强制保险模式。其次，学校体育保险在险种设计上要考虑根据学段（幼儿园、小学、初中、高中、大学）特征设计学生人身意外保险；学校体育团体意外险；法定节假日学生体育旅游保险；学校体育社团保险；体育教师特别险；高风险项目的特别险；学校体育设施第三方人身事故险；学校体育器材设施险；最后，学校体育自留保险基金。
4.2建立科学合理的学校体育政策法规决策机制
随着国内对体育法学研究的不断深入，现已涌现出一大批专门从事体育法学研究的学者。针对前面提到的一些学校体育政策法规适用性不强的现实，在政策法规起草人员的确定上建议应从专业圈内部选定，再结合法学界、政策学界相关学者的意见修订。同时在政策法规起草人员的确定上还要考虑到不同的社会阶层，不同的区域分布等因素，以保证政策的公平性和持续性，利于政策的执行。
另外，学校领导和体育教师是学校体育政策法规执行的一线，最了解学校体育工作开展的状况。因此，在政策法规制定时要广泛征求广大学校领导和体育教师的意见，这样一来，一方面增强政策法规制定的现实依据，而避免了政策制定过程中的“拍脑门”现象。另一方面，有了学校和体育教师的支持，确保了执行渠道的畅通。
4.3建立人力资源的培养机制
登哈德特和汉孟德（Denhardt&Hammond）曾做过这样的阐述：公共政策在执行过程中不可避免地会被改变，并且，因为执行从根本上是一个行政过程，执行的问题也就是行政部门和行政人员的问题[9]。充分说明了政策执行人员的素质在执行过程中的重要性。学校体育政策法规制定后是通过执行主体来执行的，因此，执行主体是政策法规执行过程中最核心的因素。所以提升政策法规的执行力最主要的是要提升执行主体人员的思想道德素质和业务素质。
首先，培养执行人员树立“不讲任何理由”的工作理念。全心全意为人民服务是党和国家的最高宗旨，关乎青少年一代身心健康的学校体育政策法规一旦颁布实施，相关行政部门和执行人员不以任何理由为借口，将之付诸实践。同时，行政部门还要致力于营造一种“不讲任何理由”的行政文化氛围，使之成为一种信念和精神上的力量。
其次，提高执行人员的业务素质。严格按照《中华人民共和国公务员法》实施公务员的录用、公示、考核、任免、监督等制度。建立公务员的培训制度，培训要真正做到杜绝形式主义，切实能够提升公务员的理论水平和业务素质。
4.4优化政策法规的执行机制
合理的行政组织机构是政策法规执行力的保证，组织结构不合理也必将造成政策法规执行的低效。我们目前学校体育政策法规执行的纵向机构层级过多，手续过繁，信息在逐级传递的过程中受外界的影响就越多，最后容易造成“走样执行”、“变形执行”等。横向上机构设置臃肿，职责不清，执行过程中机构互相之间缺乏协调，容易造成越位执行、多头执行、推诿、扯皮等现象。鉴于此，应做好以下几点：
首先，纵向上，一方面减少政策执行的不必要的程序，硬化每一层级执行期限约束，使执行人员牢固树立“速执理念”以提升效率。另一方面建立高效的运行机制，执行步骤明确、畅通。
其次，横向上同层组织机构要做到职责明确，执行快捷。注重执行信息反馈，建立沟通机制，避免执行过程中的盲目性。
再次，建立层级之间、层级内部的考核机制、激励机制、奖惩机制等。具体奖惩途径可以是评选先进、奖金、工资调整、轮岗、储备人才培养等。
最后，建立起层级之间、层级内部的利益协调机制及沟通机制。通过建立双向的沟通渠道，使上情下传、下情上传和横向沟通畅通无阻，以减少执行的阻力。
4.5建立完善的监督机制
完善的学校体育政策法规制度是学校体育能够顺利开展的基础，而加强学校体育政策法规的监督是确保学校体育政策法规贯彻落实、保障学生体育权利实现的重要手段。为此，笔者认为：
首先，应建立学校体育政策法规执行的督查制度。督查制度的建立是对学校体育政策法规的跟踪监督，明确相关执行主体的责任，以此来增强执行主体对学校体育政策法规的执行力。
其次，应建立学校体育政策法规执行的无为问责制度。无为行为主要指执行主体不履行或不正确、及时、有效履行而影响执行的效果。或因执行主体主观上不努力、工作能力与所承担的法律责任不相适应，导致工作效率低、质量差的状况。对于执行主体，无为就是过，通过建立无为问责制度，以提高相关执行主体对学校体育政策法规的执行力。 再次，应建立学校体育政策法规执行的过错追究制度。对于学校政策法规执行过程中的过错行为，建立环环相扣的责任追究制度，针对不同层次的执行主体，制定具体的处罚措施，以此确保学校体育政策法规执行过程的准确性。
4.6创建适宜的执行环境
前面说到影响学校体育政策法规执行的环境因素主要有自然环境、政治环境、经济环境、社会环境、文化环境、法制环境等等。适宜的执行环境，可以有效推进政策法规的执行。从目前的现状来看，当务之急是要健全学校体育政策法规的法制环境。一方面加快社会立法，建立完善的法律法规体系，为学校体育政策法规的执行创建良好的法制环境。另一方面，由于政策法规一般都是集中制定的，决策者是站在面向全国的角度来考虑，而学校体育政策法规的最终落实要转化相关部门具体的执行内容、程序、方法、标准等，才能使政策法规在执行时达到规范化、程序化。针对这一情况，就要求加强学校体育法律法规的地方配套立法或实施细则等以提高可操作性和实用性。
此外，准确的政策法规认知是执行的前提条件。所以执行主体与执行对象对学校体育政策法规的的认知、认同影响着学校体育政策法规的执行效果。因此，要有针对性地对相关执行主体、广大学校开展学校体育政策法规宣传教育，增加执行对象的认知度和认可度，为学校体育政策法规的执行清除认识上的障碍。
4.7建立学校体育政策法规执行的资源机制
学校体育政策法规执行力是执行主体通过对各种资源的充分利用，有效推行和落实学校体育法律法规、方针政策、战略决策的能力。而执行资源的丰富程度在很大程度上决定着执行力的高低。学校体育政策法规的执行资源包括人力资源、财力资源、信息资源、行政资源、制度资源、政策法规自身资源等。
正如美国著名政策学家艾利森所言：“在政府工作中，政府政策目标的实现，10%源于方案的确定，90%取决于有效的执行”。执行资源已成为执行力强弱的关键性指标。因此，要提高执行力，就要保障执行资源，要保障执行资源需做好以下工作：第一、有效地利用已有的执行资源，提高资源的利用率，避免和杜绝资源浪费；第二、制定合理的资源配置原则，在兼顾全面的基础上，保证执行的重点部门、重点任务及关键环节的资源获取的优先权；第三、建立政府内部资源配置的一般流程和应急流程，确保紧急时期也能通过应急流程保证政府重点执行工作的资源需要；第四、要努力开掘执行资源，扩大资源储备，尽可能使潜在的资源成为现实的资源，实现执行资源的可持续发展[10]。
4.8建立公平的绩效评估机制
戴维·奥斯本和特德·盖布勒提出：“测量能推动工作，若不测量效果，就不能辨别成功还是失败；看不到成功，就不能给予奖励；不能奖励成功就可能在奖励失败；看不到失败，就不能纠正失败”[11]。只有进行绩效评估，一方面才知道执行主体是否履行了相应的责任或在多大程度上履行了责任。另一方面有了客观公正的绩效评估结果也是奖赏或问责的依据。绩效评估是一项系统工程，涉及到战略目标体系及其目标责任体系、指标评价体系、评价标准及评价方法等内容，其实质是做到人尽其才。但现实是平均主义大锅饭、奖罚不明、不公等现象仍然存在于我国政府体育部门、教育行政部门、学校等，在学校体育政策法规的执行上往往获得奖励或快速升迁的都是那些善于搞形式主义、做表面文章的人；真正踏实执行政策、绩效显著的人未必能得到应有的肯定，使他们的积极性严重受挫。因此，通过建立公平的绩效考核机制来激发执行人员的责任心、积极性和主动性，从而提高学校体育政策法规的执行效率。
4.9建立行政问责制度
行政问责简单地说就是责任追究，即对行政执行人员不执行、执行不力、违规执行等现象进行责任追究的一种制度。通过学校体育政策法规执行的行政问责制度的建立，使学校体育政策法规的执行主体任其职、负其责、优化执行环境，从而提高履职尽责能力，提升执行力。学校体育政策法规执行的行政问责制度的建立应做好以下几点：
第一，确立行政问责主体。行政问责制是行政系统内部通过法定程序对于责任人员追究相应行政责任的一种内部监督制度，所以，行政问责的主体仅限于行政系统内部，在这里主要指政府体育部门、教育行政部门。
第二，确定行政问责客体。即学校体育政策法规执行人员或相关领导人。
第三，确定启动行政问责的事由：根据对目前学校体育政策法规执行现状的考察，学校体育政策法规执行不力主要表现在：一是敷衍执行，消极怠工、推诿、扯皮。二是违规执行，有令不行，有禁不止。三是选择性执行，断章取义，地方保护主义浓厚。四是僵化执行，唯上唯书。五是执行混乱，职责不明。六是抵触执行，上有政策，下有对策等。所有这些均构成了行政问责的事由。
第四，健全行政问责程序。主要包括启动、问责和救济三大程序。
最后，健全问责责任体系。如设立公开道歉、引咎辞职、免除职务等追究方式[12]。
5结 语
刘少奇同志曾指出：“政策没有制定的时候，我们要制定政策；当政策已经制定了，重要的问题就在于正确的贯彻执行[13]。”一个再正确的政策决策，再完美的决策方案，也会滞死在落后执行力的政府执行部门手中，执行力是政府行政和政策执行成功的关键[14]。学校体育政策法规制定后只有通过执行才能实现预期的目标。纵观改革开放以来，党和国家从未来民族发展的高度出发，制定了一系列旨在保障青少年体育权利的政策法规文件，但我们的学校体育开展现状及广大青少年的体质水平，使我们不得不反思为什么如此之多的保障性政策法规却不能实现预期的效果？为什么政策法规在执行中总会出现偏差？为什么学校体育政策法规实施过程中消极执行现象会反复出现？我们认为学校体育政策法规执行机制的缺失或不完善是造成上述现象的根本原因。因此，如何提高学校体育政策法规执行力，保证学校体育工作顺利开展、切实保障学生的体育权利、增强青少年体质是当前政府行政部门、各级学校、社会各界必须解决的战略问题。 胡锦涛总书记在2008年北京奥运会、残奥会表彰大会上发出把我国由体育大国建设成为体育强国的号召。何为体育强国？这是建设体育强国必须明确的问题。虽然学界在对体育强国的认识上没有达成统一的共识，但有一点可以明确：学校体育是构建体育强国的基石。“少年智则国智，少年强则国强”，学校体育强，青少年素质强，方可称之为真正的体育强国。但是从前面反映青少年体质的几组数据来看，目前我们的学生体质现状已经到了令人堪忧的境地。把我们的学校体育置于体育强国的背景下进行审视和考察，不难发现我们还有很长的路要走。笔者认为学生体质的下降与关乎学生体质健康相关的政策法规的不执行或执行不力有着必然的因果关系。鉴于此，学校体育政策法规执行机制的构建，是切实保障学生体育权利的需要，更是建设体育强国的时代需求。
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自2006年温家宝总理在《政府工作报告》中提出“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力”后，学界掀起了对“执行力”研究的热潮。
我们认为，执行力就是相关组织机构贯彻落实国家法律、法规及党和国家针对特定背景制定的路线、方针、政策、组织的决定、意见、通知等的能力。学校体育政策法规执行力就是：学校体育政策法规执行主体通过对各种资源（人力、财力、信息、行政、政策法规自身资源等）的充分利用，实施学校体育法律法规、方针政策、战略决策的能力。不难发现，学校体育政策法规执行力是通过执行主体的能力和效力来体现的，是一种“被”执行的能力。学校体育政策法规执行力的强弱直接影响到学校体育政策法规的贯彻落实及落实的程度，进而影响学校体育工作的开展，并最终影响学生体育权利的实现及学生的体质健康。
2改革开放以来学校体育法制建设的发展历程及执行现状反思
2.1改革开放以来我国学校体育法制建设的历程回顾
2.1.1起步发展阶段（1978-1989年）
十一届三中全会之后，学校体育领域全面展开了拨乱反正工作。特别是在扬州会议之后，出台了一系列关于学校体育改革的重大政策法规措施，使混乱的学校体育逐步走向法制化、规范化、科学化。从1978年颁布全国统一使用的中小学体育教学大纲开始，随之与学校体育相关的政策法规相继出台，主要有：《中小学体育工作暂行规定》、《高等学校体育工作暂行条例》、《高等学校体育教学大纲》、《全国学生体育运动竞赛制度》；《国家体育锻炼标准》、《中华人民共和国义务教育法》、《全日制小学体育教学大纲》（六年制）和《全日制中学体育教学大纲》（六年制）、《中学生体育合格标准的试行办法》等等。
2.1.2蓬勃发展阶段（1990-1995年）
随着我国社会各个领域改革开放步伐的加快，学校体育政策法规建设也随之进入蓬勃发展阶段。《大学生体育合格标准》、《大学生体育合格标准实施办法》、《学校体育工作条例》和《学校卫生工作条例》、《中学生体育合格标准实施办法》、《小学生体育合格标准实施办法》、《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国体育法》、《中华人民共和国教育法》、《全民健身计划纲要》等等相继出台。
2.1.3完善发展阶段（1996至今）
这一阶段颁布实施的与学校体育相关的政策法规主要有《初中毕业生升学体育考试工作实施方案》、《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》、《关于假期、公休日学校体育场地向学生开放的通知》、《学生体质健康标准（试行方案）》、《学生伤害处理办法》、《关于加强依法治校工作的若干意见》、《全国普通高等学校体育课程教学指导纲要》、《关于开展全国亿万学生阳光体育运动的通知》、《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》、《中共中央、国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》、《全民健身条例》、《青少年体育十二五发展规划》等等，而且为了更好地推进青少年工作，还成立了国家体育总局青少年体育司。
通过对改革开放以来我国学校体育政策法规建设的简单回顾。我们可以清晰地发现，学校体育政策法规无论从数量上还是内容和质量上一直呈现提升和完善的态势。特别是《学校体育工作条例》、《学校卫生工作条例》及相关配套立法、文件的颁布和实施，标志着我国学校体育卫生工作的开展有了直接的法律依据。《体育法》的颁布和实施更是为学校体育提供了行业最高层次的法律依据。也正是这些政策法规的颁布和实施把改革开放之初混乱的学校体育纳入到法制化、规范化、科学化的轨道上。对于我国学校体育的健康发展起到了重要的保障作用。
2.2学校体育政策法规执行现状的反思
综观改革开放以来所颁发的学校体育政策法规有两个特点：
第一、这些政策法规的颁发和实施在制度层面上保障了我国学校体育工作的健康发展，使学校体育工作真正实现法制化、规范化、制度化。用法律手段来规范学校体育工作的开展体现了党和国家对发展学校体育的意志和决心。[1]
第二、这些政策法规的颁发都是从促进青少年体育、增强青少年体质出发，旨在保证各级各类学校体育工作的顺利开展，以保障学生享有法定的体育权利。 那么它们有没有达到预期的目标呢？以下数据可以告诉我们答案。
青少年学生体质方面，我国大中小学生体质健康状况连续20多年呈下降趋势。据权威报道，全国小学生、中学生、大学生的体质健康水平，除个别年龄段外，绝大多数学生反映心血管系统机能的耐力素质，以及柔韧、速度和力量素质急速下降；肥胖学生比例迅速增多，近视率居高不下等现象[2]。早在1995年出台的《全民健身计划纲要》就明确规定：“全民健身计划以全国人民为实施对象，以青少年和儿童为重点”。但当北京奥运会上我们取得辉煌成就的时候，我国还有70%的亚健康人群[3]。
据不完全统计，自1979～2008年的30年间，党中央国务院、全国人大、教育部、国家体育总局共颁布相关学校体育政策、法规268件[4]。这些政策法规为学校体育工作的顺利开展，描绘了一幅幅美好的蓝图。但在众多旨在保障学生体育权利的政策法规面前，学校体育侵权现象屡见不鲜导致学生体质逐年下降，使我们不得不反思为什么我们的政策法规总是不能产生预期的效果呢？为什么在执行过程中总会出现偏差？导致政策法规执行不力的原因又是什么？
3学校体育政策法规执行梗阻的原因探究
3.1学校体育政策法规自身的因素
学校体育政策法规自身的质量是影响其执行力的重要因素。一项政策能否得到很好的执行，主要取决于政策内容本身[5]。
一方面，从可行性和可操作性来看：我国最大特点就是区域经济发展不平衡，这种差距现状也就决定了在制定学校体育政策法规时不能采用统一的模式，搞一刀切。但现实中一些决策者在制定政策法规时并没有具体问题具体分析。制定的政策法规条款大多很笼统，类似于政策宣言性色彩很浓的口号，缺乏具体的实施条款。如《全民健身条例》第二十二条规定学校每学年至少举办一次全校性的运动会；有条件的，还可以有计划地组织学生参加远足、野营、体育夏（冬）令营等活动。这里“有条件”、“无条件”的标准是什么无从得知？又如《体育法》第十九条规定：“学校必须实施国家体育锻炼标准，对学生在校期间每天用于体育活动的时间给予保证”。但2002年颁布实施的《学生体质健康标准》中指出“在实施《学生体质健康标准》时，原《国家体育锻炼标准》的内容不再执行”。但《体育法》中仍没有对“学校必须实施国家体育锻炼标准”这一内容进行及时的修订。这样就会造成执行者在执行时面临究竟以《体育法》为准还是以《学生体质健康标准》为准的尴尬局面。
另一方面，从学校体育政策法规表述来看：一般来讲，在立法或制定政策法规工作中，表述必须清晰、准确。词语表述含糊或有歧义，必然会给政策法规的实施带来障碍，影响政策法规的权威性与公正性，并最终影响政策法规的执行效果[6]。如《全民健身条例》第二十八条规定：公办学校应当积极创造条件向公众开放体育设施；国家鼓励民办学校向公众开放体育设施。怎样才算积极创造条件和鼓励也没有依据，实践中也就缺乏操作的标准。
3.2学校体育政策法规制订者和执行者的因素
制定者方面：一些学校体育政策法规的制定者对一线学生体质缺乏认识，在制定政策法规时缺少实践依据。如《国家学生体质健康标准》中规定高校男生的引体向上11次为及格，就目前全中国学生体质的现状来看，全中国也没多少学生能达到这一标准。男生1 000米4′33″及格、女生800米4′23″及格，从一线教学实践来看，几乎很少有不及格的学生。造成学生健康体质测试结果的极端分化。这里并不是说要提高或降低某些标准，而是希望标准的制定要建立在学生体质的实际现状。
执行者方面：拥有一支高素质的执行队伍是影响政策法规执行力的关键因素。笔者认为因执行者造成政策法规的执行力不强，主要有以下三方面的原因。
第一、 执行者因自身业务素质低下，对政策法规的精神没有“吃透”。
第二、执行者的“自保”心理。一些公职人员在执行过程中为了不影响自己的政绩和前途，保住自己头上的“乌纱”，怀着不求有功、但求无过的心理，造成政策法规执行“短路”的现象。
第三、执行主体的利益追寻心理作怪。教育行政部门，特别是政策法规落实的一线学校，片面追求升学率，将学校体育政策法规置于无足轻重的地位。还有一些行政人员责任心不强，缺乏大局意识，上级检查时弄虚作假，敷衍了事。使得政策在执行过程中严重变形、走样，偏离政策法规制定的初衷，严重损害了学生和教师的体育权益。
3.3监督机制的缺失
“决策、执行、监督是政府运行的三个重要环节。决策科学民主，执行坚决有力，监督透明公正，才能全面提高政府的管理水平。[7]”
由于受路径依赖的影响，计划经济体制的管理特征当前还仍然存在，反映在体育领域产生了权利过于集中。按照当前我国体育管理体制，政府体育部门既是体育事业的管理者又对体育事业进行监督，很多部门和机构的设置也都是“两块牌子一班人马”，缺乏自我约束机制和有效的监督机制。以阳光体育活动为例，体育行政部门和学校在贯彻政策时，主要是以举办活动和竞赛为抓手，甚至一些体育、教育行政部门为抓政绩或在利益的驱使下大搞阳光体育形式活动，借助竞赛活动拍几张照片、写几篇新闻稿和报告敷衍了事。阳光体育运动的监督机构也都是体育、教育部门的内设机构。这样一来，就形成“自己监督自己”的局面。自己对自己的监督不叫监督，充其量只能称为自律。由于缺少约束和监督，长此以往，必造成有法不依、执法不严、违法不究，高效的执行力自然也就成了奢侈品。
3.4执行环境因素
影响学校体育政策法规执行的环境主要有政治环境、经济环境、社会文化环境、自然环境、法制环境等。学校体育政策法规执行的环境不仅构成了学校体育政策法规执行的基础，而且还影响着学校体育政策法规的执行。适宜的执行环境，可以增强学校体育政策法规的执行力。
当今中国一个显著的时代特点就是社会生活的各个领域正在进行深刻的社会变革及全面的社会转型。从经济体制到行政管理体制的变革，从社会价值观念到社会生活方式的变革都在进行着渐进式的变革。由于受路径依赖的影响，市场经济体制的完善、法制的健全客观上都需要一个渐进的过程。这些经济环境、体制环境和文化环境都在一定程度上影响着学校体育政策法规的执行。 3.5相关配套制度的缺失
学校体育政策法规的执行有赖于一系列的制度保障。如政务公开制度、绩效评估制度、激励机制、责任追究制度、监督机制等等。
政务公开制度的缺失或不透明容易造成执行者与执行对象之间的抵制。绩效评估机制和激励机制的不完善，造成工作中干和不干一个样、干好干坏一个样，消解了工作人员的工作激情。虽然针对学校体育政策法规的执行设立了多种监督的形式，但由于体制等因素，使得监督不能从根本上发挥作用。对执行部门的约束力不够，造成学校体育政策法规的执行存在随意性的现象。同时由于责任追究机制的缺失，对一些违规操作并没有进行责任追究，造成执法不严、违法不究。所有这些都影响着学校体育政策法规的执行。
3.6学校体育伤害事故的影响因素
当前频发的学校体育伤害事故严重影响了学校体育的正常开展，在一定程度上阻碍着学生体育权力的实现。据相关研究表明：在对一些中小学体育教师的调查中，回答“目前困扰您体育教学的主要因素是什么”时，有90%以上的教师回答是体育教学过程中种类繁多的伤害事故，教师在开展体育活动时都显得畏手畏脚。由此可见，学校体育伤害事故已经严重影响学校体育工作的开展[8]。同时也从问题的侧面反映出我国学校体育保险机制的缺失，不利于学校体育权利和“健康第一”目标的实现。
4学校体育政策法规执行机制构建设想
4.1建立学校体育保险机制，解决学校体育的后顾之忧
学校体育领域风险的客观存在严重影响了学生体育权力的实现。从风险管理的视角应推进学校体育保险机制的构建。因此，根据我国目前学校体育和体育保险业发展的现状。首先，应推动体育保险立法，建立学校体育强制保险模式。其次，学校体育保险在险种设计上要考虑根据学段（幼儿园、小学、初中、高中、大学）特征设计学生人身意外保险；学校体育团体意外险；法定节假日学生体育旅游保险；学校体育社团保险；体育教师特别险；高风险项目的特别险；学校体育设施第三方人身事故险；学校体育器材设施险；最后，学校体育自留保险基金。
4.2建立科学合理的学校体育政策法规决策机制
随着国内对体育法学研究的不断深入，现已涌现出一大批专门从事体育法学研究的学者。针对前面提到的一些学校体育政策法规适用性不强的现实，在政策法规起草人员的确定上建议应从专业圈内部选定，再结合法学界、政策学界相关学者的意见修订。同时在政策法规起草人员的确定上还要考虑到不同的社会阶层，不同的区域分布等因素，以保证政策的公平性和持续性，利于政策的执行。
另外，学校领导和体育教师是学校体育政策法规执行的一线，最了解学校体育工作开展的状况。因此，在政策法规制定时要广泛征求广大学校领导和体育教师的意见，这样一来，一方面增强政策法规制定的现实依据，而避免了政策制定过程中的“拍脑门”现象。另一方面，有了学校和体育教师的支持，确保了执行渠道的畅通。
4.3建立人力资源的培养机制
登哈德特和汉孟德（Denhardt&Hammond）曾做过这样的阐述：公共政策在执行过程中不可避免地会被改变，并且，因为执行从根本上是一个行政过程，执行的问题也就是行政部门和行政人员的问题[9]。充分说明了政策执行人员的素质在执行过程中的重要性。学校体育政策法规制定后是通过执行主体来执行的，因此，执行主体是政策法规执行过程中最核心的因素。所以提升政策法规的执行力最主要的是要提升执行主体人员的思想道德素质和业务素质。
首先，培养执行人员树立“不讲任何理由”的工作理念。全心全意为人民服务是党和国家的最高宗旨，关乎青少年一代身心健康的学校体育政策法规一旦颁布实施，相关行政部门和执行人员不以任何理由为借口，将之付诸实践。同时，行政部门还要致力于营造一种“不讲任何理由”的行政文化氛围，使之成为一种信念和精神上的力量。
其次，提高执行人员的业务素质。严格按照《中华人民共和国公务员法》实施公务员的录用、公示、考核、任免、监督等制度。建立公务员的培训制度，培训要真正做到杜绝形式主义，切实能够提升公务员的理论水平和业务素质。
4.4优化政策法规的执行机制
合理的行政组织机构是政策法规执行力的保证，组织结构不合理也必将造成政策法规执行的低效。我们目前学校体育政策法规执行的纵向机构层级过多，手续过繁，信息在逐级传递的过程中受外界的影响就越多，最后容易造成“走样执行”、“变形执行”等。横向上机构设置臃肿，职责不清，执行过程中机构互相之间缺乏协调，容易造成越位执行、多头执行、推诿、扯皮等现象。鉴于此，应做好以下几点：
首先，纵向上，一方面减少政策执行的不必要的程序，硬化每一层级执行期限约束，使执行人员牢固树立“速执理念”以提升效率。另一方面建立高效的运行机制，执行步骤明确、畅通。
其次，横向上同层组织机构要做到职责明确，执行快捷。注重执行信息反馈，建立沟通机制，避免执行过程中的盲目性。
再次，建立层级之间、层级内部的考核机制、激励机制、奖惩机制等。具体奖惩途径可以是评选先进、奖金、工资调整、轮岗、储备人才培养等。
最后，建立起层级之间、层级内部的利益协调机制及沟通机制。通过建立双向的沟通渠道，使上情下传、下情上传和横向沟通畅通无阻，以减少执行的阻力。
4.5建立完善的监督机制
完善的学校体育政策法规制度是学校体育能够顺利开展的基础，而加强学校体育政策法规的监督是确保学校体育政策法规贯彻落实、保障学生体育权利实现的重要手段。为此，笔者认为：
首先，应建立学校体育政策法规执行的督查制度。督查制度的建立是对学校体育政策法规的跟踪监督，明确相关执行主体的责任，以此来增强执行主体对学校体育政策法规的执行力。
其次，应建立学校体育政策法规执行的无为问责制度。无为行为主要指执行主体不履行或不正确、及时、有效履行而影响执行的效果。或因执行主体主观上不努力、工作能力与所承担的法律责任不相适应，导致工作效率低、质量差的状况。对于执行主体，无为就是过，通过建立无为问责制度，以提高相关执行主体对学校体育政策法规的执行力。 再次，应建立学校体育政策法规执行的过错追究制度。对于学校政策法规执行过程中的过错行为，建立环环相扣的责任追究制度，针对不同层次的执行主体，制定具体的处罚措施，以此确保学校体育政策法规执行过程的准确性。
4.6创建适宜的执行环境
前面说到影响学校体育政策法规执行的环境因素主要有自然环境、政治环境、经济环境、社会环境、文化环境、法制环境等等。适宜的执行环境，可以有效推进政策法规的执行。从目前的现状来看，当务之急是要健全学校体育政策法规的法制环境。一方面加快社会立法，建立完善的法律法规体系，为学校体育政策法规的执行创建良好的法制环境。另一方面，由于政策法规一般都是集中制定的，决策者是站在面向全国的角度来考虑，而学校体育政策法规的最终落实要转化相关部门具体的执行内容、程序、方法、标准等，才能使政策法规在执行时达到规范化、程序化。针对这一情况，就要求加强学校体育法律法规的地方配套立法或实施细则等以提高可操作性和实用性。
此外，准确的政策法规认知是执行的前提条件。所以执行主体与执行对象对学校体育政策法规的的认知、认同影响着学校体育政策法规的执行效果。因此，要有针对性地对相关执行主体、广大学校开展学校体育政策法规宣传教育，增加执行对象的认知度和认可度，为学校体育政策法规的执行清除认识上的障碍。
4.7建立学校体育政策法规执行的资源机制
学校体育政策法规执行力是执行主体通过对各种资源的充分利用，有效推行和落实学校体育法律法规、方针政策、战略决策的能力。而执行资源的丰富程度在很大程度上决定着执行力的高低。学校体育政策法规的执行资源包括人力资源、财力资源、信息资源、行政资源、制度资源、政策法规自身资源等。
正如美国著名政策学家艾利森所言：“在政府工作中，政府政策目标的实现，10%源于方案的确定，90%取决于有效的执行”。执行资源已成为执行力强弱的关键性指标。因此，要提高执行力，就要保障执行资源，要保障执行资源需做好以下工作：第一、有效地利用已有的执行资源，提高资源的利用率，避免和杜绝资源浪费；第二、制定合理的资源配置原则，在兼顾全面的基础上，保证执行的重点部门、重点任务及关键环节的资源获取的优先权；第三、建立政府内部资源配置的一般流程和应急流程，确保紧急时期也能通过应急流程保证政府重点执行工作的资源需要；第四、要努力开掘执行资源，扩大资源储备，尽可能使潜在的资源成为现实的资源，实现执行资源的可持续发展[10]。
4.8建立公平的绩效评估机制
戴维·奥斯本和特德·盖布勒提出：“测量能推动工作，若不测量效果，就不能辨别成功还是失败；看不到成功，就不能给予奖励；不能奖励成功就可能在奖励失败；看不到失败，就不能纠正失败”[11]。只有进行绩效评估，一方面才知道执行主体是否履行了相应的责任或在多大程度上履行了责任。另一方面有了客观公正的绩效评估结果也是奖赏或问责的依据。绩效评估是一项系统工程，涉及到战略目标体系及其目标责任体系、指标评价体系、评价标准及评价方法等内容，其实质是做到人尽其才。但现实是平均主义大锅饭、奖罚不明、不公等现象仍然存在于我国政府体育部门、教育行政部门、学校等，在学校体育政策法规的执行上往往获得奖励或快速升迁的都是那些善于搞形式主义、做表面文章的人；真正踏实执行政策、绩效显著的人未必能得到应有的肯定，使他们的积极性严重受挫。因此，通过建立公平的绩效考核机制来激发执行人员的责任心、积极性和主动性，从而提高学校体育政策法规的执行效率。
4.9建立行政问责制度
行政问责简单地说就是责任追究，即对行政执行人员不执行、执行不力、违规执行等现象进行责任追究的一种制度。通过学校体育政策法规执行的行政问责制度的建立，使学校体育政策法规的执行主体任其职、负其责、优化执行环境，从而提高履职尽责能力，提升执行力。学校体育政策法规执行的行政问责制度的建立应做好以下几点：
第一，确立行政问责主体。行政问责制是行政系统内部通过法定程序对于责任人员追究相应行政责任的一种内部监督制度，所以，行政问责的主体仅限于行政系统内部，在这里主要指政府体育部门、教育行政部门。
第二，确定行政问责客体。即学校体育政策法规执行人员或相关领导人。
第三，确定启动行政问责的事由：根据对目前学校体育政策法规执行现状的考察，学校体育政策法规执行不力主要表现在：一是敷衍执行，消极怠工、推诿、扯皮。二是违规执行，有令不行，有禁不止。三是选择性执行，断章取义，地方保护主义浓厚。四是僵化执行，唯上唯书。五是执行混乱，职责不明。六是抵触执行，上有政策，下有对策等。所有这些均构成了行政问责的事由。
第四，健全行政问责程序。主要包括启动、问责和救济三大程序。
最后，健全问责责任体系。如设立公开道歉、引咎辞职、免除职务等追究方式[12]。
5结 语
刘少奇同志曾指出：“政策没有制定的时候，我们要制定政策；当政策已经制定了，重要的问题就在于正确的贯彻执行[13]。”一个再正确的政策决策，再完美的决策方案，也会滞死在落后执行力的政府执行部门手中，执行力是政府行政和政策执行成功的关键[14]。学校体育政策法规制定后只有通过执行才能实现预期的目标。纵观改革开放以来，党和国家从未来民族发展的高度出发，制定了一系列旨在保障青少年体育权利的政策法规文件，但我们的学校体育开展现状及广大青少年的体质水平，使我们不得不反思为什么如此之多的保障性政策法规却不能实现预期的效果？为什么政策法规在执行中总会出现偏差？为什么学校体育政策法规实施过程中消极执行现象会反复出现？我们认为学校体育政策法规执行机制的缺失或不完善是造成上述现象的根本原因。因此，如何提高学校体育政策法规执行力，保证学校体育工作顺利开展、切实保障学生的体育权利、增强青少年体质是当前政府行政部门、各级学校、社会各界必须解决的战略问题。 胡锦涛总书记在2008年北京奥运会、残奥会表彰大会上发出把我国由体育大国建设成为体育强国的号召。何为体育强国？这是建设体育强国必须明确的问题。虽然学界在对体育强国的认识上没有达成统一的共识，但有一点可以明确：学校体育是构建体育强国的基石。“少年智则国智，少年强则国强”，学校体育强，青少年素质强，方可称之为真正的体育强国。但是从前面反映青少年体质的几组数据来看，目前我们的学生体质现状已经到了令人堪忧的境地。把我们的学校体育置于体育强国的背景下进行审视和考察，不难发现我们还有很长的路要走。笔者认为学生体质的下降与关乎学生体质健康相关的政策法规的不执行或执行不力有着必然的因果关系。鉴于此，学校体育政策法规执行机制的构建，是切实保障学生体育权利的需要，更是建设体育强国的时代需求。
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