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【摘要】伴随我国经济的不断发展和城镇化水平的提高，全国各地基础设施等领域的政府类投资不断扩大，地方政府融资平台和地方政府债务不断攀升，随之而来融资规模扩张过快、潜在财政风险增加等问题逐渐显现。从近几年的政策层面上看，中央不断发布新法规、新条例，用以理清政府与市场之间的关系，明确政府投资主体和政府在履行投融资职能时应承担的责任与义务。本文从地方政府债务管理现状及问题出发，分析了当前我国新政出台的新形势，最后结合新政背景，对未来地方政府债务管理趋势进行了预测。
【关键词】地方政府债务 形势 融资平台
自20世纪80年代起，地方政府为方便投融资和地方基础设施建设，大量的地方政府融资平台设立，政府融资平台风险逐渐显现。自2014年至今，为加强地方政府性债务管理，促进国民经济持续健康发展，多项法规出台：2014年8月31日《新预算法》实行，同年，国务院下发了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、财政部配套出台《关于印发<地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法>的通知》（财预〔2014〕351号），2015年8月29日十二届全国人大常委会第十六次会议审议通过《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》，这一系列政策“组合拳”的连续出台标志着中央对地方政府债务管理重视度不断上升。
一、我国地方政府债务总体情况
按照惯例，我国习惯把地方政府债务分为地方政府直接债务和或有债务，直接债务指的是需地方政府承诺直接还款责任的债务，或有债务是指地方政府承担担保责任的债务。2013年国家审计署对全国地方政府债务进行专项审计，根据地方政府所承担的责任大小，将地方政府债务定义为地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务以及可能承担一定救助责任的债务。根据2013年12月30日公布的审计结果，截止2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务共计206988.65亿元，其中地方政府108859.17亿元，占比为52.59%;负有担保责任的债务29256.49亿元，其中地方政府债务26655.77亿元，占比91.11%;可能承担一定救助责任的债务66504.56亿元，其中地方政府43393.72亿元，占比65.2%[1]，具体详见下表：
2013年审计署公布的政府债务审计情况[1]
根据审计署的审计分析，截至2012年年底，全国政府负有偿还责任的债务率为36.74%，在考虑到负有担保责任和可能承担一定救助责任的债务之后，全国政府性债务总负债率为39.43%，按照国际上政府负债率上限60%、债务率90%～150%的通行标准，全国地方政府负债率、债务率和逾期债务率均在合理区间内，因此，地方政府债务风险尚在可控范围之内[1]。
虽然从整体上看，地方政府债务风险可控，但是不可忽略的是地方政府债务规模增速过快，部分地区政府存在偿债风险隐患等问题。
二、新形势下国家公布的地方政府债务管控政策的分析
近年以来，国家出台多项政府决定对地方政府债务进行全面管理，以下拟通过对一系列政策前后出台的目的及要求作简要分析，以梳理我国地方政府债务管理体系：
（一）新《预算法》明确允许地方政府债务举债
2014年8月31日，十二届人大常务委员会议通过关于修改《中华人民共和国预算法》的决定，即公布新《预算法》，该法律自2015年1月1日起执行。新《预算法》旨在规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度。
新《预算法》在政府债务管理方面，有限度的开闸地方政府举债行为，将原条文中“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”修改为：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”这一规定为地方政府平衡预算提供了法律依据，一方面可使地方政府通过举债解决建设资金来源问题，另一方面也可以有效降低地方政府利用各类融资平台举债所形成的债务风险。
（二）国发〔2014〕43号文提出政府性债务管理的要求
2014年9月23日，国务院办公厅发布2014年第43号文，即《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》，43号文规定：加快建立规范的地方政府举债融资机制，明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。
从整体上看，43号文从控制地方债务风险的角度出发，对地方债务管理做出更进一步的政策部署，从借（明确举债主体与借债形式）、用（明确债务规模控制、募债用途及债务的预算管理）、还（明确偿还主体、债务风险预警与应急措施）、存量债务管理（债务性质甄别与偿债方式）、在建项目后续融资等五个方面，针对政府性债务的管理提出了有针对性且能够操作的具体措施。
从政策的调控思路上看，尽管其主要目标仍然与近年来出台的一系列政策的调控目的相一致，即建立规范且可持续的地方政府投融资管理机制;但是与之前最大的不同之处在于，43号文对政府债务的控制思路发生了根本改观，即不再控制债权方（金融机构）的借贷行为，而集中力量控制债务方（政府与平台公司）的融资行为，这种约束体现了中央政府从根源上防范地方债务风险的崭新思路，对平台公司的市场化转型发展产生深远的影响。
（三）财政部财预〔2014〕351号文明确地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别的办法
配套国发〔2014〕43号文，财政部出台了明确地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别的办法，该办法明确：一是按照项目自身的收益性进行划分，项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的，甄别为一般债务;项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的，甄别为专项债务。二是财政部对与审计结果或审计口径不一致的存量债务予以退回重新审核，这意味着前期各地政府未向审计暴露的政府债务，将难以纳入预算管理的范畴。三是再次强调政府和企业的责任，企业债务不得推给政府偿还，谁借谁还、风险自担。清理后确需将地方政府负有担保责任或可能承担一定救助责任的债务划转地方政府负有偿还责任的债务的，按照“权责利相一致”的原则，相应的资产、收入或权利等也应一并划转。
（四）2015年地方政府债务限额议案的通过标志政府举债上限的明确
今年8月29日，十二届全国人大常委会第十六次会议表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》的决议。此议案同之前的《预算法》均规定对地方政府债务余额实行限额管理。地方政府举债规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。新议案一方面规定了2015年地方政府债务限额即地方政府负有偿还责任的债务为16万亿元;另一方面明确将债务率不超过100%作为我国地方政府债务的整体风险警戒线，预计2015年末地方政府债务率为86%。这意味着中国依法启动了对地方政府债务的限额管理。
三、借助新政理顺地方政府债务管理体制
国家出台的各项新政，围绕建立“借、用、还”相统一的政府债务管理机制，从政府债务的规范举借、债务规模控制、预算管理、风险防范等方面，理清各级政府的责任与义务;从剥离平台公司政府融资职能、妥善处理存量债务、保障在建项目后续融资等方面，建立新旧机制转换的措施;从积极推进PPP、政府采购模式等方面，转变政府与企业合作的模式。未来我国地方政府债务管理的趋势逐渐清晰：
一是赋予地方政府依法适度举债融资权限，明确政府和企业的责任。政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，做到“谁借谁还，风险自担”。对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。
二是推动地方政府融资平台机构转型。推动融资平台公司在剥离债务的过程中，引入少量民营资本成立混合所有制公司。通过市场化改革，规范公司法人治理结构，提高适应市场化的经营管理能力，加快实现由贷款主体向产业经营实体或投融资实体的转型。淡化其地方融资平台色彩，在公司领导体制和组织机构上，真正实行政企分开，企业领导者彻底摆脱公务员身份。
参考文献
[1]审计署《2013年第32号公告：全国政府性债务审计结果》。
[2]魏加宁.2014年：《地方政府债务风险化解与新型城市化融资》，北京：机械工业出版社.
【关键词】地方政府债务 形势 融资平台
自20世纪80年代起，地方政府为方便投融资和地方基础设施建设，大量的地方政府融资平台设立，政府融资平台风险逐渐显现。自2014年至今，为加强地方政府性债务管理，促进国民经济持续健康发展，多项法规出台：2014年8月31日《新预算法》实行，同年，国务院下发了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、财政部配套出台《关于印发<地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法>的通知》（财预〔2014〕351号），2015年8月29日十二届全国人大常委会第十六次会议审议通过《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》，这一系列政策“组合拳”的连续出台标志着中央对地方政府债务管理重视度不断上升。
一、我国地方政府债务总体情况
按照惯例，我国习惯把地方政府债务分为地方政府直接债务和或有债务，直接债务指的是需地方政府承诺直接还款责任的债务，或有债务是指地方政府承担担保责任的债务。2013年国家审计署对全国地方政府债务进行专项审计，根据地方政府所承担的责任大小，将地方政府债务定义为地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务以及可能承担一定救助责任的债务。根据2013年12月30日公布的审计结果，截止2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务共计206988.65亿元，其中地方政府108859.17亿元，占比为52.59%;负有担保责任的债务29256.49亿元，其中地方政府债务26655.77亿元，占比91.11%;可能承担一定救助责任的债务66504.56亿元，其中地方政府43393.72亿元，占比65.2%[1]，具体详见下表：
2013年审计署公布的政府债务审计情况[1]
根据审计署的审计分析，截至2012年年底，全国政府负有偿还责任的债务率为36.74%，在考虑到负有担保责任和可能承担一定救助责任的债务之后，全国政府性债务总负债率为39.43%，按照国际上政府负债率上限60%、债务率90%～150%的通行标准，全国地方政府负债率、债务率和逾期债务率均在合理区间内，因此，地方政府债务风险尚在可控范围之内[1]。
虽然从整体上看，地方政府债务风险可控，但是不可忽略的是地方政府债务规模增速过快，部分地区政府存在偿债风险隐患等问题。
二、新形势下国家公布的地方政府债务管控政策的分析
近年以来，国家出台多项政府决定对地方政府债务进行全面管理，以下拟通过对一系列政策前后出台的目的及要求作简要分析，以梳理我国地方政府债务管理体系：
（一）新《预算法》明确允许地方政府债务举债
2014年8月31日，十二届人大常务委员会议通过关于修改《中华人民共和国预算法》的决定，即公布新《预算法》，该法律自2015年1月1日起执行。新《预算法》旨在规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度。
新《预算法》在政府债务管理方面，有限度的开闸地方政府举债行为，将原条文中“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”修改为：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”这一规定为地方政府平衡预算提供了法律依据，一方面可使地方政府通过举债解决建设资金来源问题，另一方面也可以有效降低地方政府利用各类融资平台举债所形成的债务风险。
（二）国发〔2014〕43号文提出政府性债务管理的要求
2014年9月23日，国务院办公厅发布2014年第43号文，即《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》，43号文规定：加快建立规范的地方政府举债融资机制，明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。
从整体上看，43号文从控制地方债务风险的角度出发，对地方债务管理做出更进一步的政策部署，从借（明确举债主体与借债形式）、用（明确债务规模控制、募债用途及债务的预算管理）、还（明确偿还主体、债务风险预警与应急措施）、存量债务管理（债务性质甄别与偿债方式）、在建项目后续融资等五个方面，针对政府性债务的管理提出了有针对性且能够操作的具体措施。
从政策的调控思路上看，尽管其主要目标仍然与近年来出台的一系列政策的调控目的相一致，即建立规范且可持续的地方政府投融资管理机制;但是与之前最大的不同之处在于，43号文对政府债务的控制思路发生了根本改观，即不再控制债权方（金融机构）的借贷行为，而集中力量控制债务方（政府与平台公司）的融资行为，这种约束体现了中央政府从根源上防范地方债务风险的崭新思路，对平台公司的市场化转型发展产生深远的影响。
（三）财政部财预〔2014〕351号文明确地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别的办法
配套国发〔2014〕43号文，财政部出台了明确地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别的办法，该办法明确：一是按照项目自身的收益性进行划分，项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的，甄别为一般债务;项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的，甄别为专项债务。二是财政部对与审计结果或审计口径不一致的存量债务予以退回重新审核，这意味着前期各地政府未向审计暴露的政府债务，将难以纳入预算管理的范畴。三是再次强调政府和企业的责任，企业债务不得推给政府偿还，谁借谁还、风险自担。清理后确需将地方政府负有担保责任或可能承担一定救助责任的债务划转地方政府负有偿还责任的债务的，按照“权责利相一致”的原则，相应的资产、收入或权利等也应一并划转。
（四）2015年地方政府债务限额议案的通过标志政府举债上限的明确
今年8月29日，十二届全国人大常委会第十六次会议表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》的决议。此议案同之前的《预算法》均规定对地方政府债务余额实行限额管理。地方政府举债规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。新议案一方面规定了2015年地方政府债务限额即地方政府负有偿还责任的债务为16万亿元;另一方面明确将债务率不超过100%作为我国地方政府债务的整体风险警戒线，预计2015年末地方政府债务率为86%。这意味着中国依法启动了对地方政府债务的限额管理。
三、借助新政理顺地方政府债务管理体制
国家出台的各项新政，围绕建立“借、用、还”相统一的政府债务管理机制，从政府债务的规范举借、债务规模控制、预算管理、风险防范等方面，理清各级政府的责任与义务;从剥离平台公司政府融资职能、妥善处理存量债务、保障在建项目后续融资等方面，建立新旧机制转换的措施;从积极推进PPP、政府采购模式等方面，转变政府与企业合作的模式。未来我国地方政府债务管理的趋势逐渐清晰：
一是赋予地方政府依法适度举债融资权限，明确政府和企业的责任。政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，做到“谁借谁还，风险自担”。对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。
二是推动地方政府融资平台机构转型。推动融资平台公司在剥离债务的过程中，引入少量民营资本成立混合所有制公司。通过市场化改革，规范公司法人治理结构，提高适应市场化的经营管理能力，加快实现由贷款主体向产业经营实体或投融资实体的转型。淡化其地方融资平台色彩，在公司领导体制和组织机构上，真正实行政企分开，企业领导者彻底摆脱公务员身份。
参考文献
[1]审计署《2013年第32号公告：全国政府性债务审计结果》。
[2]魏加宁.2014年：《地方政府债务风险化解与新型城市化融资》，北京：机械工业出版社.