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【摘要】为了防止和减轻洪水灾害，根据《防汛条例》关于制定防御洪水方案的规定，国家防汛抗旱指挥部办公室在专题研讨、充分征求意见的基础上，提出了《防洪预案编制要点》，以指导和推动各地防洪预案的编制工作。
【关键词】防汛预案；编制；问题；责任制
The importance of flood control plan in flood
Liu Jian1,Liu Lu-guang2
【Abstract】In order to prevent and mitigate floods, according to the provisions relating to the development of flood control programs of "flood control regulations," the Office of State Flood Control and Drought Relief Headquarters in seminars, fully solicit opinions on the basis of proposed "Flood Protection Project points" to guide and promote the preparation of the country's flood control plan.
【Key words】Flood control plan;Preparation;Problems;Accountability
1. 前言
（1）防洪预案及编制防洪预案即防御江河洪水灾害、山地灾害(山洪、泥石流、滑坡等)、台风暴潮灾害、冰凌洪水灾害 及溃坝洪水灾害等方案的统称，编制防汛抢险预案是认真贯彻“安全第一，常备不懈，以防为主，全力抢险”方针的具体体现，是在现有工程设旋条件下，针对可能发生的各类洪水灾害而预先制定的防御方案、对策和措旋，是各级防汛指挥部门实旋指挥决策和防洪调度、抢险救灾的依据。实施防讯抢险预案是社会稳定发展的保障。水利作为国民经济的基础设施和基础产业，越来越受到中央、地方和广大人民的普遍重视。
（2）为了减轻洪涝灾害，根据可能出现的各种洪水，制定防洪预案，预做对策，十分必要。制定防洪预案，可以进一步明确各级各部门的防汛任务和职责，调动各级各部门的积极性，使其各司其职，各尽其责，既做好本身的防汛工作，又加强相互间的协作配合，做好全局防汛工作。制定防洪预案，便于指挥调度。有了预案，可以按部就班，迅速进入角色，届时按照分工，上岗到位，统一指挥，分头行动有了预案，可以尽快熟悉指挥操作流程，对届时该干什么。不该干什么，什么时候什么情况下做什么，可以一目了然，增加抗洪抢险救灾工作的计划性、条理性和连贯性，有利于提高指挥决策的科学性、合理性。制定防洪预案，也是动员各行各业和广大军民投入防洪的过程，可以提高全民和整个社会的防洪减灾意识。防洪的中间环节很多，制定防洪预案，除了加强了各个环节外，更为重要的是加强了各个环节之间的衔接，堵塞了漏洞，消除了死角。制定防洪预案，可以把工程措施和非工程措施有机地结合起来，不仅使河道、堤防、水库、水闸、分蓄洪区、湖泊、洼地等诸工程单元的功能得到充分发挥，而且进一步健全防御体系。使防洪系统发挥其整体最优作用。
2. 防洪预案的划分
防洪预案的基本架构和内容防洪预案按灾害形式可简单地划分为：防御洪水灾害预案、防御山地灾害(山洪、泥石流、滑坡等)预案、防御冰凌洪水灾害预案，防御台风暴潮灾害预案、防御突发性洪水(由于防洪工程失事如溃堤、垮坝等而造成的灾害性洪水)预案等。
3. 编制防洪预案的基本原则和要求
（1）编制防洪预案的依据编制防洪预案的依据是有关涉及防洪减灾的法律、条例、规定、政策等。如《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防汛条例》.《中华人民共和国河道管理条例》、等国家有关法规、条例和政策；流域防洪规划和防御洪水方案；上级和同级人员政府颁布的有关法规以及上级人民政府有关部门制定的防洪预案。
（2）编制防洪预案应遵循的原则应落实防汛党政主要领导负责制为核心的各种责任制，包括党政首长负责制、防汛岗位责任制、各部门防讯责任制等。服从大局，团结抗洪；实现统一指挥、统一调度；实行工程措施和非工程措施相结合；要调动全社会的积极因素。
（3）编制防洪预案的主要目的编制防洪预案以加强防范为出发点，以避免和减少人员伤亡、减轻灾害损失为主要目的。要合理确定防洪保护重点。不同地区、不同层次、不同部门、不同量级的洪水。防洪保护重点有所不同，但重要水库、重要堤防、重要闸坝、重要交通干线、重要设施和重要经济区域必须予以确保。
（4）编制范围和审枇权限根据《中华人民共和国防汛条例》第十一条的规定，有防汛任务的县级以上人民政府和有关部门、单位、企业都应编制防洪预案。按其所辖范围和职责权限分别编制。长江、黄河、海河、淮河重要河段的洪水调度方案，由国家防汛抗旱总指挥部制定。报国务院批准跨省、自治区、直辖市的其他江河的防洪预案。按所辖范围由有关省、自治区、直辖市人民政府制定，经所在流域机构审查协调，必要时报国家防讯抗旱总指挥部批准；跨地、市、县的江河防洪预案。原则上按所辖范围由有关地、市、县人民政府制定，报上一级人民政府或其授权的机构批准。部门、单位、企业的防洪预案，由本单位制定后，在征得所在地水行政主管部门同意后，报上级主管部门批准。对防汛抗洪关系重大的水电站，其汛期控制运用方案经上级主管部门审查同意后，须经有管辖权的人民政府防汛指挥部批准。
（5）防洪预案的实施防洪预案经批准后，有关地方人民政府、部门、单位、企业必须执行。这在《防汛条例》中有明确规定。各省、自治区、直辖市、地、市、县的党政主要领导要对所辖区的防洪预案的实施负总责。
4. 编制预案应注意的问题。
在编写时应注意以下问题：
（1）在人员和组织上予以保障。编写防洪预案是防汛工作正规化、规范化建设中的一项重要内容，是一项重要的非工程措施，对此应予以足够的重视，组织得力人员集中编写，在组织、人员、经费、时间上予以一定的保障。
（2）编写预案应从防大汛抗大洪出发，要对各种可能发生的情况及其恶劣遭遇都要考虑，都要涵盖，制定相应的防御对策。
（3）防洪预案应全面贯彻责任制。防汛是政府行为，在防汛责任重担任重要角色。
（4）防洪预案应具有实用性和可操作性。在编制防洪预案时，要密切结合当地的气候、地理特点、洪水特性、防洪工程现状、社会经济情况，从实战出发，因地制宜、实事求是地进行编制，以实用和便于操作为目的。
（5）防洪预案要翔实具体，由于编写预案难、繁、量大，在编写时可以先易后难、先筒后繁，不断补充，逐步完善。各地要根据在防汛中出现的新情况、新问题，每年修订一次。
在实际操作中做到在汛前对全县的防洪除涝工程、物资供应、通讯建设、城镇防汛等准备工作，进行了认真细致、全面深入的检查，对检查结果一一详细记录在案，并针对隐患问题，制定了相应的整治方案和度汛措施，以及在超标准洪水情况下的应急抢护方案。对防洪预案在实用性、可操作性上进行改进，特别是把可能出现的新情况、新问题编人防洪预案，做到遇汛不乱，保障抗洪有序，减少灾害损失。
［文章编号］1006-7619（2014）06-12-238
【关键词】防汛预案；编制；问题；责任制
The importance of flood control plan in flood
Liu Jian1,Liu Lu-guang2
【Abstract】In order to prevent and mitigate floods, according to the provisions relating to the development of flood control programs of "flood control regulations," the Office of State Flood Control and Drought Relief Headquarters in seminars, fully solicit opinions on the basis of proposed "Flood Protection Project points" to guide and promote the preparation of the country's flood control plan.
【Key words】Flood control plan;Preparation;Problems;Accountability
1. 前言
（1）防洪预案及编制防洪预案即防御江河洪水灾害、山地灾害(山洪、泥石流、滑坡等)、台风暴潮灾害、冰凌洪水灾害 及溃坝洪水灾害等方案的统称，编制防汛抢险预案是认真贯彻“安全第一，常备不懈，以防为主，全力抢险”方针的具体体现，是在现有工程设旋条件下，针对可能发生的各类洪水灾害而预先制定的防御方案、对策和措旋，是各级防汛指挥部门实旋指挥决策和防洪调度、抢险救灾的依据。实施防讯抢险预案是社会稳定发展的保障。水利作为国民经济的基础设施和基础产业，越来越受到中央、地方和广大人民的普遍重视。
（2）为了减轻洪涝灾害，根据可能出现的各种洪水，制定防洪预案，预做对策，十分必要。制定防洪预案，可以进一步明确各级各部门的防汛任务和职责，调动各级各部门的积极性，使其各司其职，各尽其责，既做好本身的防汛工作，又加强相互间的协作配合，做好全局防汛工作。制定防洪预案，便于指挥调度。有了预案，可以按部就班，迅速进入角色，届时按照分工，上岗到位，统一指挥，分头行动有了预案，可以尽快熟悉指挥操作流程，对届时该干什么。不该干什么，什么时候什么情况下做什么，可以一目了然，增加抗洪抢险救灾工作的计划性、条理性和连贯性，有利于提高指挥决策的科学性、合理性。制定防洪预案，也是动员各行各业和广大军民投入防洪的过程，可以提高全民和整个社会的防洪减灾意识。防洪的中间环节很多，制定防洪预案，除了加强了各个环节外，更为重要的是加强了各个环节之间的衔接，堵塞了漏洞，消除了死角。制定防洪预案，可以把工程措施和非工程措施有机地结合起来，不仅使河道、堤防、水库、水闸、分蓄洪区、湖泊、洼地等诸工程单元的功能得到充分发挥，而且进一步健全防御体系。使防洪系统发挥其整体最优作用。
2. 防洪预案的划分
防洪预案的基本架构和内容防洪预案按灾害形式可简单地划分为：防御洪水灾害预案、防御山地灾害(山洪、泥石流、滑坡等)预案、防御冰凌洪水灾害预案，防御台风暴潮灾害预案、防御突发性洪水(由于防洪工程失事如溃堤、垮坝等而造成的灾害性洪水)预案等。
3. 编制防洪预案的基本原则和要求
（1）编制防洪预案的依据编制防洪预案的依据是有关涉及防洪减灾的法律、条例、规定、政策等。如《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防汛条例》.《中华人民共和国河道管理条例》、等国家有关法规、条例和政策；流域防洪规划和防御洪水方案；上级和同级人员政府颁布的有关法规以及上级人民政府有关部门制定的防洪预案。
（2）编制防洪预案应遵循的原则应落实防汛党政主要领导负责制为核心的各种责任制，包括党政首长负责制、防汛岗位责任制、各部门防讯责任制等。服从大局，团结抗洪；实现统一指挥、统一调度；实行工程措施和非工程措施相结合；要调动全社会的积极因素。
（3）编制防洪预案的主要目的编制防洪预案以加强防范为出发点，以避免和减少人员伤亡、减轻灾害损失为主要目的。要合理确定防洪保护重点。不同地区、不同层次、不同部门、不同量级的洪水。防洪保护重点有所不同，但重要水库、重要堤防、重要闸坝、重要交通干线、重要设施和重要经济区域必须予以确保。
（4）编制范围和审枇权限根据《中华人民共和国防汛条例》第十一条的规定，有防汛任务的县级以上人民政府和有关部门、单位、企业都应编制防洪预案。按其所辖范围和职责权限分别编制。长江、黄河、海河、淮河重要河段的洪水调度方案，由国家防汛抗旱总指挥部制定。报国务院批准跨省、自治区、直辖市的其他江河的防洪预案。按所辖范围由有关省、自治区、直辖市人民政府制定，经所在流域机构审查协调，必要时报国家防讯抗旱总指挥部批准；跨地、市、县的江河防洪预案。原则上按所辖范围由有关地、市、县人民政府制定，报上一级人民政府或其授权的机构批准。部门、单位、企业的防洪预案，由本单位制定后，在征得所在地水行政主管部门同意后，报上级主管部门批准。对防汛抗洪关系重大的水电站，其汛期控制运用方案经上级主管部门审查同意后，须经有管辖权的人民政府防汛指挥部批准。
（5）防洪预案的实施防洪预案经批准后，有关地方人民政府、部门、单位、企业必须执行。这在《防汛条例》中有明确规定。各省、自治区、直辖市、地、市、县的党政主要领导要对所辖区的防洪预案的实施负总责。
4. 编制预案应注意的问题。
在编写时应注意以下问题：
（1）在人员和组织上予以保障。编写防洪预案是防汛工作正规化、规范化建设中的一项重要内容，是一项重要的非工程措施，对此应予以足够的重视，组织得力人员集中编写，在组织、人员、经费、时间上予以一定的保障。
（2）编写预案应从防大汛抗大洪出发，要对各种可能发生的情况及其恶劣遭遇都要考虑，都要涵盖，制定相应的防御对策。
（3）防洪预案应全面贯彻责任制。防汛是政府行为，在防汛责任重担任重要角色。
（4）防洪预案应具有实用性和可操作性。在编制防洪预案时，要密切结合当地的气候、地理特点、洪水特性、防洪工程现状、社会经济情况，从实战出发，因地制宜、实事求是地进行编制，以实用和便于操作为目的。
（5）防洪预案要翔实具体，由于编写预案难、繁、量大，在编写时可以先易后难、先筒后繁，不断补充，逐步完善。各地要根据在防汛中出现的新情况、新问题，每年修订一次。
在实际操作中做到在汛前对全县的防洪除涝工程、物资供应、通讯建设、城镇防汛等准备工作，进行了认真细致、全面深入的检查，对检查结果一一详细记录在案，并针对隐患问题，制定了相应的整治方案和度汛措施，以及在超标准洪水情况下的应急抢护方案。对防洪预案在实用性、可操作性上进行改进，特别是把可能出现的新情况、新问题编人防洪预案，做到遇汛不乱，保障抗洪有序，减少灾害损失。
［文章编号］1006-7619（2014）06-12-238