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【摘要】本文论述了基层中央银行金融消费权益保护工作的现状、取得的初步成效及面临的主要问题。
【关键词】基层中央银行 金融消费权益 保护 问题
近年来，部分基层中央银行通过试点，努力探索，扎实推进金融消费权益保护工作，在规章制度设计等多个领域的积极尝试，都非常富有成效。但在同时，受种种因素的影响，目前基层中央银行在开展金融消费权益保护工作中还面临着诸多困难与问题，殛待解决。
一、中国人民银行分支机构的设置
中国人民银行是我国的中央银行，我国的中央银行职责全部由其履行。中国人民银行依据履行职责的需要设置如下分支机构：
上海总部，天津分行（管辖天津市、河北省、山西省及内蒙古自治区）、沈阳分行（管辖辽宁省、吉林省、黑龙江省）、南京分行（管辖江苏省、安徽省）、济南分行（管辖山东省、河南省）、武汉分行（管辖江西省、湖北省、湖南省）、广州分行（管辖广东省、海南省和广西壮族自治区）、成都分行（管辖四川省、贵州省、云南省、西藏自治区）、西安分行（管辖陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区、青海省和新疆维物尔自治区）8个分行，2个营业管理部（即中国人民银行营业管理部（北京市）和中国人民银行重庆营业管理部），25个省会（首府）级及副省级城市中心支行（其中省会（首府）级20个，副省级5个），6个分行营业管理部，308个市（州、盟）中心支行，1766个县（市）支行。
二、基层中央银行金融消费权益保护工作的现状
大多数基层中央银行均结合辖区社会经济金融情况和支行自身要素资源配置情况，积极探索建立了切实有效的金融消费权益保护工作体系和机制。
（一）开展宣传教育情况
中国人民银行各县支行结合实际，组织开展了形式多样的金融消费权益保护宣传活动。如：江苏无锡某县人行、重庆某人民银行支行、江西抚州某县人行等自行编辑设计了简明易懂的宣传资料，开展形式多样的金融消费者权益保护普及教育，深受地方政府和城乡居民的欢迎。
（二）机构设置和人员配置
主要有两种类型：一类是基层中央银行联合县域地方政府职能部门与金融监管部门成立跨部门的金融消费权益保护领导小组，受理银行、证券、保险等各类金融消费投诉；另一类是仅在基层中央银行内部指定承担具体工作的部门和岗位，仅受理中国人民银行职责范围内金融业务的投诉。在人员配置上，基层中央银行以兼岗兼职为主。
（三）制度建设情况
基层中央银行主要从规范内部管理和规范金融机构行为两个方面，制定金融消费权益保护工作规章制度。如：广东肇庆某县人行、山东淄博某县人行等出台了一系列规章制度，督促引导辖区金融机构积极协助和配合中国人民银行做好金融消费权益的各项工作。截至目前，仅山东淄博某县人行，就出台了《金融消费者权益保护内部操作细则（试行）》、《金融消费者申诉处理暂行办法》等13个金融消费权益保护相关制度。
（四）投诉渠道及受理情况
从2012年统计情况看，来访信访是各基层中央银行受理金融消费权益投诉的主要方式，该渠道受理投诉量占到总投诉量的40.75%；其次是电话投诉，占到32.08%，网络和其他方式的投诉，分别占到16.6%和10.57%。按照中国人民银行部门管理职责划分，支付结算、人民币流通管理和征信管理等三类投诉居前三位，其占比分别为31.18%、26.16%、16.49%；按照金融机构业务类别划分，人民币收付业务、存款业务和银行卡业务等是主要的投诉内容，其占比分别为25.45%、19.71%、17.2%；按照金融消费侵权类型划分，财产权类、知情权和选择权类、信息保密与安全权类等三类是主要的侵权类型，其占比分别为57.71%、24.73%、7.17%。
对于金融消费者权益保护这项中国人民银行新的工作职能，中国人民银行各县支行行长均认为应结合各行自身的人财物等资源情况，稳妥推进各项工作。以金融消费者权益保护工作重要性排序，中国人民银行各县支行行长认为最重要的工作任务应该是受理处理，其次是制度建设，随后分别是宣传教育、检查评估和案例收集。
（五）工作信息档案建立情况
中国人民银行部分县支行已开始探索金融消费权益保护信息统计分析机制，如：江苏无锡某县人行、云南红河某县人行独立开发了金融消费权益保护工作信息管理系统，指导金融机构及时准确报送金融消费者权益保护的投诉处理、结果反馈、统计分析等工作。
三、基层中央银行开展金融消费权益保护工作取得的初步成效
（一）基层中央银行的公信力与社会形象进一步提升
拓展了基层中央银行在县域金融的履职空间、丰富了金融管理和服务的内涵与手段、扩大了金融管理的信息源，促进基层中央银行务实高效地实施金融管理，有效提升基层中央银行公信力和社会形象。
（二）基层中央银行的金融消费权益保护工作进一步规范
基层中央银行通过构建合理的工作机制，在金融消费权益保护工作上进一步形成了有章可依、有责可追、有例可循的工作格局，金融消费权益保护工作的规范性和时效性得到了明显提高。
（三）金融业服务水平和效率进一步提高
基层中央银行通过投诉受理和评价反馈，督促引导辖区金融机构依法合规经营，强化机制建设和内部管理，促进金融机构提高服务水平和效率。
（四）金融消费者的自我保护和维权意识增强
基层中央银行通过切实有效的宣传教育和纠纷处置，促使金融消费者对金融产品的了解更加深入，投资和消费理念更加科学，增强了消费者事前自我保护能力和事后侵权追溯能力，极大提高了普通金融消费者维护权益的主动性和积极性。
（五）基层中央银行有效地维护了区域金融稳定
基层中央银行通过及时妥善地处理金融消费者权益纠纷，规范金融市场秩序和交易行为，积极防范个案纠纷演变为群体事件，从源头上避免了系统性风险的形成，从而使得社会公众对整个金融机构体系的信任度大大提高，县域金融机构体系的发展更加稳定且更具有可持续性，有效地维护了区域金融稳定。 四、基层中央银行保护金融消费权益面临的主要问题
（一）基层中央银行现有资源难以提供有效的保障
1.基层中央银行的经费很紧张。金融消费权益保护工作中的调查取证、宣传教育、协调会商、监督检查等都需要大量经费开支。但近年来基层中央银行已连续多年出现工资发放困难，很多时候是靠向地方政府筹资开展金融生态环境建设、助农取款等创新型工作，更缺乏开展金融消费权益保护专项资金。
2.基层中央银行的人员不足且素质不高。据调查，基层中央银行的人数在10～30人之间，一人多岗，一人对上级行一个科室十分普遍。
大多数基层中央银行已多年未进新人，平均年龄均在42～50岁之间，银监分设后大部分业务骨干被选调到中心支行，现有人员多为原发行保卫转岗人员，只有不到三分之一的人员具有中级以上技术职称，既不完全具备金融消费者权益保护工作所必需的专业技能，也不完全具备这项工作所必需的法律知识。
（二）金融消费权益保护法律体系不健全
1.基层中央银行保护金融消费权益工作并没有充分的法律依据。虽然早在1993年，我国就颁布了《消费者权益保护法》，作为一项基本法律来指导我国消费者权益保护工作的进行。但这部法律所说的消费者主要是指各种看得见、摸得着的实物的消费者，商业银行等金融机构的存贷款客户、理财产品和保险的购买者等等是否也包括在内，这部法律却没有加以明确。并且因为出台较早，这部法律中有限的金融条款也已经过时，不再适应当前金融领域的实际情况。正因如此，当前基层中央银行主要是以《商业银行法》和《中国人民银行法》等金融法律法规为依据，来履行自己的金融消费权益保护职责，对其中的非诉案件加以调节和处理。但这些法律法规制度出发点和最终目的在于规范金融经营行为、维护金融市场秩序，对如何维护金融消费者权益尤其是索赔权鲜有直接涉及，或只做原则性的规定，可操作性不强。基层中央银行的调解往往只能是责令金融机构纠正和整改，还是停留在规范金融机构的经营行为层面，金融消费者权益没有得到应有保护。如金融消费者在处理纠纷过程中发生的车船费、误工费等间接损失就无从获得补偿，从而导致基层中央银行维权工作的社会满意度不是很高。相应地，金融机构方面则因其损害金融消费者权益后所付出的成本代价极低，也就无法从根本上遏制其侵权行为。
2.中央银行还没有保护金融消费权益方面的专门立法。《中国人民银行金融消费权益保护工作管理办法（试行）》虽然明确规定了“中国人民银行及其分支机构的金融消费权益保护部门组织对金融金融机构进行消费权益保护工作方面的评估和监督检查”，但仅属中国人民银行内部的工作制度规定，国家并没有作为中央银行的法定职责进行立法，《办法》也未明确金融机构违反相关条款的法律责任，监督检查效力难免打折扣。
（三）基层中央银行健全的金融消费者权益保护工作体系还没有形成
1.没有完善的工作制度可供遵守。对基层中央银行来说，保护金融消费者权益这项工作是全新的，可供遵守的规章制度尚未形成，基层中央银行只能“摸着石头过河”，在实践中自行摸索前进。当前，大多数基层中央银行还没有制定与不同的维权工作岗位一一对应的岗位工作职责，工作操作流程、管理方法都很不规范，受理处理相关投诉的规范的法律文书也尚未形成，工作起来随意性非常大，对工作人员自然也就没有很强的约束，没有健全的档案资料，其保管也很不规范。
2.非常单一的投诉及调节处理机制。现阶段，为金融消费者建立起畅通的投诉渠道以及协商解决纠纷的工作机制的金融机构还为数不多。不仅如此，多层次（即政府、仲裁、监管、同业等多部门共同参与）的金融消费者投诉与争议处理机制的缺失也导致工作效率不高，社会满意度较低。
3.难以建立起来的协调机制。根据现行制度，中国人民银行和银监会、证监会、保监会在保护金融消费者权益方面的职责划分是非常明晰的，但大多数作为外行的金融消费者却难以准确地区分开来，根本就不知道应该向谁投诉。对此，牵头建立起必要的协调机制是中国人民银行的法定职责，与“三会”协调处理好金融消费权益保护工作。但现实却是我国县域“三会”的常设机构已经撤消，协调机制也就成了无稽之谈。这样，本应由“三会”行使的职责，基层中央银行往往陷入“不管有责、管无法理”的两难境地。
（四）金融消费权益保护工作外部环境不宽松
1.金融机构主动性差，被动应付。金融机构受利润最大化和上级行考核任务影响，加之农村地区消费者维权意识差，使其在保护金融消费者权益工作中抱侥幸、消极、对抗态度，在金融消费权益保护工作中主动性不强，被动应付。
2.消费者缺乏金融常识，维权意识不高。能否有效维护消费者的合法权益很大程度上取决于消费者自身的维权意识。而广大农村消费者普遍缺乏金融常识，对有关金融产品和服务的风险知之甚少，更不知晓有什么权益，怎样维护自身的合法权益，甚至意识不到自己的权益受到了侵害，何谈维权。
【关键词】基层中央银行 金融消费权益 保护 问题
近年来，部分基层中央银行通过试点，努力探索，扎实推进金融消费权益保护工作，在规章制度设计等多个领域的积极尝试，都非常富有成效。但在同时，受种种因素的影响，目前基层中央银行在开展金融消费权益保护工作中还面临着诸多困难与问题，殛待解决。
一、中国人民银行分支机构的设置
中国人民银行是我国的中央银行，我国的中央银行职责全部由其履行。中国人民银行依据履行职责的需要设置如下分支机构：
上海总部，天津分行（管辖天津市、河北省、山西省及内蒙古自治区）、沈阳分行（管辖辽宁省、吉林省、黑龙江省）、南京分行（管辖江苏省、安徽省）、济南分行（管辖山东省、河南省）、武汉分行（管辖江西省、湖北省、湖南省）、广州分行（管辖广东省、海南省和广西壮族自治区）、成都分行（管辖四川省、贵州省、云南省、西藏自治区）、西安分行（管辖陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区、青海省和新疆维物尔自治区）8个分行，2个营业管理部（即中国人民银行营业管理部（北京市）和中国人民银行重庆营业管理部），25个省会（首府）级及副省级城市中心支行（其中省会（首府）级20个，副省级5个），6个分行营业管理部，308个市（州、盟）中心支行，1766个县（市）支行。
二、基层中央银行金融消费权益保护工作的现状
大多数基层中央银行均结合辖区社会经济金融情况和支行自身要素资源配置情况，积极探索建立了切实有效的金融消费权益保护工作体系和机制。
（一）开展宣传教育情况
中国人民银行各县支行结合实际，组织开展了形式多样的金融消费权益保护宣传活动。如：江苏无锡某县人行、重庆某人民银行支行、江西抚州某县人行等自行编辑设计了简明易懂的宣传资料，开展形式多样的金融消费者权益保护普及教育，深受地方政府和城乡居民的欢迎。
（二）机构设置和人员配置
主要有两种类型：一类是基层中央银行联合县域地方政府职能部门与金融监管部门成立跨部门的金融消费权益保护领导小组，受理银行、证券、保险等各类金融消费投诉；另一类是仅在基层中央银行内部指定承担具体工作的部门和岗位，仅受理中国人民银行职责范围内金融业务的投诉。在人员配置上，基层中央银行以兼岗兼职为主。
（三）制度建设情况
基层中央银行主要从规范内部管理和规范金融机构行为两个方面，制定金融消费权益保护工作规章制度。如：广东肇庆某县人行、山东淄博某县人行等出台了一系列规章制度，督促引导辖区金融机构积极协助和配合中国人民银行做好金融消费权益的各项工作。截至目前，仅山东淄博某县人行，就出台了《金融消费者权益保护内部操作细则（试行）》、《金融消费者申诉处理暂行办法》等13个金融消费权益保护相关制度。
（四）投诉渠道及受理情况
从2012年统计情况看，来访信访是各基层中央银行受理金融消费权益投诉的主要方式，该渠道受理投诉量占到总投诉量的40.75%；其次是电话投诉，占到32.08%，网络和其他方式的投诉，分别占到16.6%和10.57%。按照中国人民银行部门管理职责划分，支付结算、人民币流通管理和征信管理等三类投诉居前三位，其占比分别为31.18%、26.16%、16.49%；按照金融机构业务类别划分，人民币收付业务、存款业务和银行卡业务等是主要的投诉内容，其占比分别为25.45%、19.71%、17.2%；按照金融消费侵权类型划分，财产权类、知情权和选择权类、信息保密与安全权类等三类是主要的侵权类型，其占比分别为57.71%、24.73%、7.17%。
对于金融消费者权益保护这项中国人民银行新的工作职能，中国人民银行各县支行行长均认为应结合各行自身的人财物等资源情况，稳妥推进各项工作。以金融消费者权益保护工作重要性排序，中国人民银行各县支行行长认为最重要的工作任务应该是受理处理，其次是制度建设，随后分别是宣传教育、检查评估和案例收集。
（五）工作信息档案建立情况
中国人民银行部分县支行已开始探索金融消费权益保护信息统计分析机制，如：江苏无锡某县人行、云南红河某县人行独立开发了金融消费权益保护工作信息管理系统，指导金融机构及时准确报送金融消费者权益保护的投诉处理、结果反馈、统计分析等工作。
三、基层中央银行开展金融消费权益保护工作取得的初步成效
（一）基层中央银行的公信力与社会形象进一步提升
拓展了基层中央银行在县域金融的履职空间、丰富了金融管理和服务的内涵与手段、扩大了金融管理的信息源，促进基层中央银行务实高效地实施金融管理，有效提升基层中央银行公信力和社会形象。
（二）基层中央银行的金融消费权益保护工作进一步规范
基层中央银行通过构建合理的工作机制，在金融消费权益保护工作上进一步形成了有章可依、有责可追、有例可循的工作格局，金融消费权益保护工作的规范性和时效性得到了明显提高。
（三）金融业服务水平和效率进一步提高
基层中央银行通过投诉受理和评价反馈，督促引导辖区金融机构依法合规经营，强化机制建设和内部管理，促进金融机构提高服务水平和效率。
（四）金融消费者的自我保护和维权意识增强
基层中央银行通过切实有效的宣传教育和纠纷处置，促使金融消费者对金融产品的了解更加深入，投资和消费理念更加科学，增强了消费者事前自我保护能力和事后侵权追溯能力，极大提高了普通金融消费者维护权益的主动性和积极性。
（五）基层中央银行有效地维护了区域金融稳定
基层中央银行通过及时妥善地处理金融消费者权益纠纷，规范金融市场秩序和交易行为，积极防范个案纠纷演变为群体事件，从源头上避免了系统性风险的形成，从而使得社会公众对整个金融机构体系的信任度大大提高，县域金融机构体系的发展更加稳定且更具有可持续性，有效地维护了区域金融稳定。 四、基层中央银行保护金融消费权益面临的主要问题
（一）基层中央银行现有资源难以提供有效的保障
1.基层中央银行的经费很紧张。金融消费权益保护工作中的调查取证、宣传教育、协调会商、监督检查等都需要大量经费开支。但近年来基层中央银行已连续多年出现工资发放困难，很多时候是靠向地方政府筹资开展金融生态环境建设、助农取款等创新型工作，更缺乏开展金融消费权益保护专项资金。
2.基层中央银行的人员不足且素质不高。据调查，基层中央银行的人数在10～30人之间，一人多岗，一人对上级行一个科室十分普遍。
大多数基层中央银行已多年未进新人，平均年龄均在42～50岁之间，银监分设后大部分业务骨干被选调到中心支行，现有人员多为原发行保卫转岗人员，只有不到三分之一的人员具有中级以上技术职称，既不完全具备金融消费者权益保护工作所必需的专业技能，也不完全具备这项工作所必需的法律知识。
（二）金融消费权益保护法律体系不健全
1.基层中央银行保护金融消费权益工作并没有充分的法律依据。虽然早在1993年，我国就颁布了《消费者权益保护法》，作为一项基本法律来指导我国消费者权益保护工作的进行。但这部法律所说的消费者主要是指各种看得见、摸得着的实物的消费者，商业银行等金融机构的存贷款客户、理财产品和保险的购买者等等是否也包括在内，这部法律却没有加以明确。并且因为出台较早，这部法律中有限的金融条款也已经过时，不再适应当前金融领域的实际情况。正因如此，当前基层中央银行主要是以《商业银行法》和《中国人民银行法》等金融法律法规为依据，来履行自己的金融消费权益保护职责，对其中的非诉案件加以调节和处理。但这些法律法规制度出发点和最终目的在于规范金融经营行为、维护金融市场秩序，对如何维护金融消费者权益尤其是索赔权鲜有直接涉及，或只做原则性的规定，可操作性不强。基层中央银行的调解往往只能是责令金融机构纠正和整改，还是停留在规范金融机构的经营行为层面，金融消费者权益没有得到应有保护。如金融消费者在处理纠纷过程中发生的车船费、误工费等间接损失就无从获得补偿，从而导致基层中央银行维权工作的社会满意度不是很高。相应地，金融机构方面则因其损害金融消费者权益后所付出的成本代价极低，也就无法从根本上遏制其侵权行为。
2.中央银行还没有保护金融消费权益方面的专门立法。《中国人民银行金融消费权益保护工作管理办法（试行）》虽然明确规定了“中国人民银行及其分支机构的金融消费权益保护部门组织对金融金融机构进行消费权益保护工作方面的评估和监督检查”，但仅属中国人民银行内部的工作制度规定，国家并没有作为中央银行的法定职责进行立法，《办法》也未明确金融机构违反相关条款的法律责任，监督检查效力难免打折扣。
（三）基层中央银行健全的金融消费者权益保护工作体系还没有形成
1.没有完善的工作制度可供遵守。对基层中央银行来说，保护金融消费者权益这项工作是全新的，可供遵守的规章制度尚未形成，基层中央银行只能“摸着石头过河”，在实践中自行摸索前进。当前，大多数基层中央银行还没有制定与不同的维权工作岗位一一对应的岗位工作职责，工作操作流程、管理方法都很不规范，受理处理相关投诉的规范的法律文书也尚未形成，工作起来随意性非常大，对工作人员自然也就没有很强的约束，没有健全的档案资料，其保管也很不规范。
2.非常单一的投诉及调节处理机制。现阶段，为金融消费者建立起畅通的投诉渠道以及协商解决纠纷的工作机制的金融机构还为数不多。不仅如此，多层次（即政府、仲裁、监管、同业等多部门共同参与）的金融消费者投诉与争议处理机制的缺失也导致工作效率不高，社会满意度较低。
3.难以建立起来的协调机制。根据现行制度，中国人民银行和银监会、证监会、保监会在保护金融消费者权益方面的职责划分是非常明晰的，但大多数作为外行的金融消费者却难以准确地区分开来，根本就不知道应该向谁投诉。对此，牵头建立起必要的协调机制是中国人民银行的法定职责，与“三会”协调处理好金融消费权益保护工作。但现实却是我国县域“三会”的常设机构已经撤消，协调机制也就成了无稽之谈。这样，本应由“三会”行使的职责，基层中央银行往往陷入“不管有责、管无法理”的两难境地。
（四）金融消费权益保护工作外部环境不宽松
1.金融机构主动性差，被动应付。金融机构受利润最大化和上级行考核任务影响，加之农村地区消费者维权意识差，使其在保护金融消费者权益工作中抱侥幸、消极、对抗态度，在金融消费权益保护工作中主动性不强，被动应付。
2.消费者缺乏金融常识，维权意识不高。能否有效维护消费者的合法权益很大程度上取决于消费者自身的维权意识。而广大农村消费者普遍缺乏金融常识，对有关金融产品和服务的风险知之甚少，更不知晓有什么权益，怎样维护自身的合法权益，甚至意识不到自己的权益受到了侵害，何谈维权。